熊樟林|| 行政处罚决定为何不需要全部公开？——新《行政处罚法》第48条的正当性解释
摘要
引言
此次《行政处罚法》修改，多数问题得到了理论界的关注与讨论。但是，也有一些问题并未引起足够的讨论。这其中，最为典型的是行政处罚决定的公开。2020年7月4日，全国人大对外公布了《行政处罚法（修订草案）》（以下简称《草案》）一审稿，其中第45条规定：“行政处罚决定应当依法公开。”据此，所有行政处罚决定都必须对外公开，立法者奉行的是全部公开的绝对立场。2020年10月22日，《草案》二审稿公布，其中第46条规定：“行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定予以公开。”立法者的态度发生了重大变化，只是要求一部分行政处罚决定对外公开。这一立场在最后通过的《行政处罚法》审议稿中，同样作了较大调整。新法第48条最终规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”
第48条是此次修法新增的条文，得到了较多肯定，多被认为是推进“阳光政府”的善举，充分利用了信息社会的现代化规制手段。但是，也有人持相反观点，认为行政处罚决定应当全部对外公开。同时，从比较法的视野考察，我们也很难在域外行政处罚法中找到类似条款。因此，我们不禁要问，新法第48条究竟来自何处？其是如何被写入《行政处罚法》的？为什么一审稿、二审稿、三审稿之间立场不一？行政处罚决定真的不需要全部对外公开吗？
一、第48条的制度由来
目前，我们无法准确获知要求公开行政处罚决定的最早时间。但是，从立法文本上来看，1996年《行政处罚法》并没有从总则上提出公开行政处罚决定的要求。《行政处罚法》第4条第3款只是规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”，没有提及行政处罚决定。因此，可以肯定的是，在1996年《行政处罚法》制定过程中，是否需要公开行政处罚决定，并未被作为一项正式议题加以考虑。①并且，在早期行政法理论研究中，所谓行政处罚决定的“公开”，也仅仅是指将行政处罚决定告知行政相对人，是面向特定对象的“公开”，与行政处罚决定的“公开”含义完全不同。
历史上，尽管一些特殊行业也会要求公开行政处罚决定②，但公开行政处罚决定主要是从部门行政法上催生的，是伴随政府信息公开的法治化进程不断被制度化的。在本文中，我们可以将这一过程称为“信息公开路径”。通过追踪，笔者查阅到了一些较早规定行政处罚决定公开的规章和规范性文件。譬如，在中央部委，早在2000年，国家税务总局就在《税务稽查业务公开制度（试行）》（国税发〔2000〕163号）第3条中明确规定：“税务处理(包括处罚)结果均可公开；案件税务处理结果应当按照规定公告。”③并且，国家工商总局早在2005年就已经利用各分局对外网页，建立了行政处罚决定公开查询系统。④同时，在地方，上海市早在2004年就启动了行政处罚类政府信息公开工作，曾于2007年⑤、2008年连续两年将行政处罚决定公开列为重要内容之一⑥，并于2009年将其成功写入《上海市人民政府关于进一步加强政府信息公开工作的若干意见》(沪府发〔2009〕20号)之中，明确要求“在公安、工商、卫生、环保、质量技监、食品药品监管、安全生产、交通、水务、城管等领域积极开展行政处罚类信息公开实践，逐步形成有效运作机制”。⑦
从成效上来看，早期“信息公开路径”所取得的阶段性成果，就是在部门行政法上实现了行政处罚决定公开的制度化布置。公开被作为一项组织法上的义务，写入了更多的立法性文本之中。典型如2008年12月15日，工业和信息化部在《工业和信息化部政府信息公开工作办法》(工信厅办〔2008〕81号)第7条第9项中明确规定：“符合下列要求之一的政府信息，主办司局应当主动公开：（九）执法检查事项的结果及行政处罚决定”；⑧2009年8月31日，住房和城乡建设部在《住房和城乡建设部政府信息公开实施办法》(〔2009〕145号)第8条第5项中明确规定：“根据工作实际，住房和城乡建设部应当主动公开下列政府信息……(五)行政执法监督类：部机关作出的行政处罚决定书，行政处罚、行政复议、普法的有关制度规定。”⑨等等。
但需要指出的是，早期的“信息公开路径”最终并没有获得总则化。国务院在2007年4月5日公布的《政府信息公开条例》中，并未提及行政处罚决定必须公开。立法者认为，行政处罚决定不是《政府信息公开条例》中应当主动公开的政府信息。在2019年《政府信息公开条例》修改之前，国内立法基本是维持这一面貌的。但是，公开行政处罚决定的总则化进程，仍在高速推进，尤其是在如下两个方面。
第一，在立法数量上，部门行政法规定变得越来越多，并且相较而言，法律位阶也日趋走高，已有零星几部“法律”开始设定公开义务。譬如，2014年修订的《环境保护法》第52条第2款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。”
第二，“重大政策具有比法律更高的权威”，在缺乏总则性法律支撑情况下，政策先行，公开行政处罚决定的全国性政策不断推出。譬如，早在1999年就开始推行的行政违法事实公布制度，和行政处罚决定公开几乎没有差别。⑩这一制度曾受到了学术界的广泛批评，但现在看来，立法者仍然认为其具有一定功效。《草案》一审稿的绝对立场，也似乎是要给这一制度背书。又如，2014年中共中央在十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，推行行政执法公示制度。”这一被称为“行政执法三项制度”的高层部署，为公开行政处罚决定出具了国家战略层面的宏观背景，被写入了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，成为地方各级政府必须重点落实的任务。这其中，行政执法公示制度要求必须公开行政处罚决定。
在上述各类力量的促使下，立法上最终形成的成果是2019年修订后的《政府信息公开条例》。新条例第20条第6项规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：……(六)实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定。”这是行政处罚决定公开义务首次被写入总则性立法文本。这意味着，是否公开行政处罚决定，已经不再是地方事务，也不再是部门事务，而是一项全国性义务，需要各地各部门恪守、落实。因此，从某种程度上来说，新法第48条并不是空穴来风的，而是有着长期的实践积累以及自上而下的战略布局，是对部门和地方立法经验的总结，是对党中央、国务院相关精神和政策的制度化，是对《政府信息公开条例》的再次升华。
①“有些代表提出，行政机关进行行政处罚的规定必须公布，事先让公众知道，以具体体现草案第四条规定的‘公开’原则。因此，建议在草案第四条中增加规定：‘对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。’”参见《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国行政处罚法(草案)〉审议结果的报告》，网址略。
②如在证券行政处罚中，早在1998年制定的《证券法》第172条第2款就规定：“国务院证券监督管理机构依据调查结果，对证券违法行为作出的处罚决定，应当公开。”
③《税务稽查业务公开制度(试行)》，网址略。
④参见《国家工商行政管理总局关于转发北京市工商局〈关于利用网络科技手段规范行政执法程序的情况报告〉的通知》(工商办字〔2005〕第83 号），网址略。
⑤《2007年上海市政府信息公开工作要点》规定：“3.有行政处罚职能的政府机关要加大行政处罚结果信息的公开力度，其中工商、质量技监、食品药品、卫生、环保等部门，重点做好对涉及公共安全和严重影响人身健康的违法行为的行政处罚结果信息公开；通过课题研究，逐步形成行政处罚结果信息公开的制度安排。网址略。
⑥《2008年上海市政府信息公开工作意见》规定：“5.进一步推进行政处罚结果信息公开。在工商、质监、环保、卫生等领域探索行政处罚结果信息公开的基础上，结合相关理论研究和试点成果，研究形成行政处罚决定信息公开属性审核机制。网址略。
⑦《上海市人民政府关于进一步加强政府信息公开工作的若干意见》。网址略。
⑧《工业和信息化部政府信息公开工作办法》，网址略。
⑨《住房和城乡建设部政府信息公开实施办法》，网址略。
⑩如原国家发展计划委员会1999年颁布实施的《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定:“任何单位和个人有本规定所列价格违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。”
二、第48条面临的争论
无论是《草案》一审稿还是最终审议稿，公开行政处罚决定制度都存在较大争议。概括来说，这主要分为如下两个方面：
（一）肯定论及其理由
由于公开行政处罚决定与“行政公开”“公民知情权”等议题关联密切，因此，在《行政处罚法》修订过程中，主流立场认为所有行政处罚决定都必须对外公开。持这一认识的研究者认为，公民“有权利知道行政处罚信息……这是公民民主权利的一个重要方面，属于宪法的范畴”，公开行政处罚决定可以满足公民知情权。并且，在实施效果上，行政机关“借助了舆论宣传的作用，起到了广而告之的效果”。具体到合法性上，有如下三种解释可供参考。
第一，遵守公开、公正原则。《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”根据这一规定，行政处罚应当遵循公开、公正原则，公开原则应当贯穿行政处罚全过程，非但行政处罚的规定和依据应当公开，并且行政处罚决定也应当对外公开。
第二，行政处罚决定是政府信息。有学者认为，公开行政处罚决定，是政府信息公开中的一种类型。对此，可直接从《政府信息公开条例》中加以推演。首先，在概念内涵上，根据《政府信息公开条例》第2条规定①，行政处罚决定完全符合政府信息的概念内涵，是行政机关在履职过程中制作的信息；其次，根据2019年新修《政府信息公开条例》第20条第6项规定，行政处罚决定属于主动公开的政府信息种类。并且，即使在《政府信息公开条例》2019年修订之前，根据原《政府信息公开条例》第10条第11项规定②，行政处罚决定也应当公开，因为“监督检查情况必然包含了监督检查结果的案件行政处罚决定信息”。
第三，公开行政处罚决定是声誉罚。有学者认为，可以尝试从声誉罚的角度，解释公开行政处罚决定的合法性。持此类认识的研究者，较常引用我国台湾地区“行政罚法”第2条加以说理。该条规定：“本法所称其他种类之行政罚，指下列裁罚性之不利处分……三、影响名誉之处分：公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分……”据此，公开行政处罚决定也是行政处罚的一种类型。因此，立法者通过《行政处罚法》设定公开行政处罚决定，并没有什么不妥。
（二）反对论及其理由
反对论者认为，“对于一般的行政处罚案件……原则上无须主动公开的。如果给予公开，则可能侵犯到被处罚当事人的合法权益，并可能给行政机关带来过重的负担”。目前来看，反对论的理由主要有如下几个方面：
第一，行政处罚涉及隐私和个人信息。如同判决书一样，一份完整的行政处罚决定中有被处罚人的隐私和个人信息。现代法律保护个人隐私并无疑问，但为什么也要保护个人信息呢？这是因为，个人信息尽管并不是隐私，但是一旦将其与某些特定违法行为放在一起，与个人隐私并没有本质上的差别，这也是《民法典》同时保护隐私和个人信息的基本逻辑。实践中，对酒驾、嫖娼、赌博等违法行为的公开，就是其中的典型。目前来看，在已有的处罚决定公开实践中，含有大量的个人隐私和个人信息。③在这些案件中，公共利益是压倒一切的，个人隐私和个人信息往往会被完全裸露。因此，公开行政处罚决定，无疑会对“相对人带来不可修复的深远影响，在这种不可逆转的信息公开中，私人利益以及群体利益的人格尊严以及名誉权均受到最大程度的打击”，“若政府毫无约束地公布该类信息，可能给相对人的诸如隐私权等权利造成难以弥补的损害”，“带来所谓‘二次伤害’”。
第二，不具有法律依据。从解释论的角度来看，公开行政处罚决定的法律依据，并不充足。2019年《政府信息公开条例》第20条第6项并没有要求所有行政处罚决定都必须公开，而只是“具有一定社会影响的行政处罚决定”。并且，《政府信息公开条例》第15条还明确规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。”实践中，由于行政处罚决定是具体行政行为，会与某一特定的自然人、法人或其他组织发生直接关联，因此几乎所有的行政处罚决定都会涉及个人隐私。因此，如果严格按照《政府信息公开条例》第15条，能够公开的行政处罚决定是十分有限的，而非《草案》一审稿第45条规定的所有行政处罚决定都必须对外公开。
第三，行政处罚决定是特殊类型的政府信息。的确，仅从定义上来看，行政处罚决定符合《政府信息公开条例》第2条规定的概念内涵，属于政府信息范畴。但是，与一般意义上的政府信息不同，行政处罚决定具有一定的特殊性。概括来说，这表现为三个方面：其一，行政处罚决定具有惩戒性，属于惩戒行政相对人的政府信息，包含大量不利的内容，是对相对人权利和利益的否定。这意味着，被公开的行政处罚决定尽管是政府信息，但也是相对人的“丑闻”，“是将行政法上对相对人不利的、消极的处置信息予以公开”，这和一般意义上的政府信息完全不同。政府信息多是价值中立的，在具体的个案评价之前，并不涉及对某一个个体的否定和打击。其二，《政府信息公开条例》中要求行政机关主动公开的信息多是抽象行政行为，并不具体指向某一个个体，不会对相对人产生较大影响。但是，行政处罚决定则恰恰相反，行政处罚决定是一个具体行政行为，包含大量的个人隐私和个人信息，一旦公开，会对相对人生活和工作产生严重影响。其三，与一般的政府信息不同，行政处罚决定具有较高的个人属性，包含大量的个人信息，其所有权不在国家与社会，实际上只是行政机关掌握和保管的信息，行政机关对信息“不享有所有权”，“不具有完全的处分权”。
①《政府信息公开条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”
②2007年《政府信息公开条例》第10条第11项：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第9条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息……(十一)环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”
③譬如，浙江政府服务网上设有行政处罚结果信息公开的查询系统。在该系统中，可以查到“酒驾”“赌博”等违法行为的完整信息，包括当事人姓名在内。网址略。
三、第48条的正当性逻辑
正如现在我们所看到的，《行政处罚法》第48条最终选择的立场是否定论，以不公开为原则，公开为例外。这意味着，需要被公开的行政处罚决定是少量的，这与《草案》一审稿的立场完全不同。对此，除了上述反对者的理由之外，还有如下两项深层逻辑可供参考。
（一）知情权与隐私权的高低位阶
从权利哲学上来说，蕴含在公开行政处罚决定争辩之中的，其实是知情权与隐私权之间的矛盾。“政府发挥其功能的能力取决于好的信息，但获得信息可能侵犯隐私权或者另外相似的权利。”很明显，如果所有行政处罚决定都必须对外公开，意味着知情权是大于隐私权的，因为其并未排除可以不公开的行政处罚决定。但是，这样的结论经不起推敲，否则《政府信息公开条例》第15条就不会规定涉及个人隐私的政府信息不得公开①，德国宪法法院就不会确立“只有与市场相关的信息才属于公开的范围，否则公众没有知情权”的基本原则。
如何处理隐私权与知情权二者之间的关系？目前来看，私法与公法的理论态度截然不同。在民法学界，多数研究指出，隐私权尽管十分重要，但并非毫无边界，在一定条件下，隐私权要让位于知情权。这其中，最为常见的条件就是公共利益。如有学者认为，“个人隐私原则上受法律保护，但如果涉及社会政治利益及公共利益则要区别情况加以对待”，“当公权利范畴内的知情权(知政权)与隐私权冲突时，应采用社会公共利益优先原则，保护知情权，限制隐私权。这是因为权利本位并不等于以个人利益为本位。当社会公共利益与个人权利发生矛盾时，为了社会公共利益，一些个人权利是可以被限制或否定的”。
但是，公法学界则恰恰相反，行政法学者普遍认为，正常情况下，隐私权是高于知情权的，“隐私权应当是一个固若金汤的城堡，知情权必须臣服于隐私权”。即使在特殊情况下，可以允许一定程度的知情权优于隐私权，但是，“满足一般民众兴趣的知情权并非要以牺牲一般人的隐私权为代价，知情权总不能建立在一个普通人(非官员和公众人士)的痛苦之上”。
同时，在立法上，上述两个立场也都有相反的文本支撑。在私法上，规定知情权优于隐私权的典型依据是《民法典》。该法第999条规定：“为公共利益实施新闻报道、舆论监督等行为的，可以合理使用民事主体的姓名、名称、肖像、个人信息等；使用不合理侵害民事主体人格权的，应当依法承担民事责任。”在公法上，规定隐私权优于知情权的典型依据是《政府信息公开条例》，即前文提及的条例第15条。
可见，要想在知情权与隐私权之间分出优劣，并不容易，具体到行政处罚决定公开上，更是如此。一方面，行政处罚决定中含有“公共利益”的要素，多数人认为，应受行政处罚行为侵害的几乎都是公共利益。因此，根据《民法典》第999条，即使行政处罚决定中涉及个人隐私，也应对外公开。另一方面，行政处罚决定中也有“个人隐私”的要素，违法行为人的姓名、住址几乎是所有处罚决定书的必备内容。根据《政府信息公开条例》第15条，此类信息不能公开，与《民法典》的立场完全相反。
对于上述冲突，《行政处罚法》第48条最终选择的是公法立场，要求“以不公开为原则，公开为例外”。对此，本文认为，可以尝试从如下角度加以解释。
判断行政处罚决定是否涉及公共利益，不能以该决定是否由国家公权力机关作出为标准，否则必然会得出所有处罚决定都涉及公共利益的结论，因为国家公权力机关就是公共利益的代表。同时，按照这一逻辑，还可以进一步得出：只要由国家公权力机关作出的行政决定，原则上都必须对外公开，包括行政处罚决定在内。但是，这非但与现行法律不符，同时也与常理有悖。
因此，必须重新思考行政决定是否涉及公共利益的判断标准。本文认为，行政处罚决定是否涉及公共利益，应从作出处罚决定所依据的法律规范意欲保护的法益类型入手。如果该法益是超个人法益，自当是公共利益；但如果只是个人法益，则无所谓公共利益之说。根据这一标准，并非所有行政处罚性法律规范所要保护的都是公共利益，也并非所有应受行政处罚行为都会侵害公共利益。实践中，同样存在大量仅仅只侵害个人利益的违法行为。在行政法中，行政法益的大部分内容的确是超个人法益(公共利益)，但这并不意味着行政法益中没有个人法益。目前来看，较为常见的侵害个人法益的违法行为主要有如下两种：其一，侵害第三人个人利益。如《治安管理处罚法》第43条中规定的“殴打他人或者故意伤害他人身体”行为。②在该行为中，违法行为侵害的只是受害人的个体利益，而非公共利益。其二，侵害违法行为人自身利益。典型如地方立法中规定“骑电瓶车不戴头盔”的被处罚行为，以及《治安管理处罚法》第72条中的“吸食、注射毒品”行为，等等。在此类行为中，同样不存在直接性的公共利益，而只是为了保护违法行为人自身的生命权和健康权。
因此，行政处罚决定涉及的并非全部都是公共事务，也并不是所有处罚决定都与公共利益直接相关。即使按照《民法典》第999条，行政处罚决定也并非全部都要对外公开。恰恰相反，只有那些涉及公共利益的行政处罚决定，才需要对外公开，这也正是《行政处罚法》第48条确定“以不公开为原则，以公开为例外”立场的基本逻辑。第48条中规定的“具有一定社会影响的行政处罚”，转化为《民法典》的表述，实际上就是指“涉及公共利益的行政处罚”。在这一问题上，《行政处罚法》第48条并没有打破民法学界有关隐私权的基本认识——在公共利益面前，隐私权需要适度让位于知情权。
（二）公开行政处罚的目的选择
新法第48条之所以选择“不公开为原则，公开为例外”，而非全部公开，也与公开行政处罚决定的目的存在关联。立法者需要考量的是，公开行政处罚决定究竟想要达到什么样的法律效果？在此次修法过程中，可能的目的有三种：其一，通过公开，监督和控制行政处罚权运行，打造阳光政府；其二，通过公开，在处罚决定之外，以名誉、荣誉、声誉等为标的，再一次打击或羞辱违法行为人，或者是督促违法行为人及时履行义务；其三，通过公开，威慑其他潜在的违法行为人，让其产生“不想违法、不敢违法、不能违法”的恐惧和害怕心理，从而杜绝类似违法案件再发生。
从经验主义层面来看，这三种目的都具有一定的合理性，但都需要做一定的限缩解释，否则与“不公开为原则，公开为例外”的立场难以契合。
第一，是控制和监督行政处罚权的目的。实践中，这一目的的比重非但不大，而且效果也几乎可以忽略不计。这是因为，《行政处罚法》已经为行政处罚决定的作出，设置了大量的公开程序。这既包括行政处罚决定作出之前法律依据的公开，也包括行政处罚决定作出之中的告知、听取陈述申辩等公开交流程序。经过多年发展，这些从程序层面设置的控权制度已经得到了较高程度的认可，有力保障了行政处罚决定的公开与透明。
因此，从程序控权的角度来看，除非是在一些特定领域，否则完全没有必要再从事后程序上增加一项公开义务，要求行政机关公开所有的行政处罚决定，这只会徒增行政机关的工作量，引起一些不必要的麻烦。
第二，是打击或羞辱违法行为人的目的。公开行政处罚决定若是为了打击或羞辱违法行为人，可能会遇到如下两个障碍：首先，要想打击违法行为人，就必须将违法行为人的个人隐私和个人信息全部公开，但这与《政府信息公开条例》保护个人隐私的精神有悖，行政机关将面临二选一的困难；其次，根据《行政处罚法》第2条③，公开行政处罚决定这一另外新增的公权力动作，完全契合行政处罚的概念内涵，是一个独立存在的处罚行为，其与被公开的行政处罚决定之间，涉嫌违反一事不二罚原则。在理论研究中，打击违法行为人的理论往往被称为“报应论”。根据“报应论”的一般原理，国家通过行政处罚对违法行为人施加的制裁数量，应当与其违法行为造成的危害大致等同。④当第一次行政处罚决定作出以后，对违法行为人的打击和报复就已经结束，除非有特殊情况，否则不允许启动第二轮打击，这也是《行政处罚法》规定过罚相当原则的根本缘由。
因此，以再打击或羞辱为目的要求公开行政处罚决定，在理论逻辑上本身就存有瑕疵。实践中，除非某一领域确实存在第一次处罚无法满足社会治理需求的情况⑤，否则就应当严格限制第二次打击。从某种程度上来说，以“不公开为原则，公开为例外”的立场，奉行的正是这一法则。
第三，是威慑其他潜在违法行为人的目的。相较而言，这一目的更为深远，也似乎更加具有合理性，但是，其同样无法很好地解释如下质疑。其一，涉嫌将违法行为人物化成了社会治理的工具。公开行政处罚如果只是为了威慑他人，违法行为人实际上是被作为一个手段加以使用的，其“只是实现社会幸福的工具，只是达到某种社会效果的手段”。很显然，这与现代法律以人为本的根本理念有悖，会助长行政父权主义，违法行为人完全没有必要为其他人的社会幸福买单。其二，即使在技术方案上，将违法行为人的个人隐私和个人信息全部删除，一方面既可以避免物化违法行为人，同时也可以威慑潜在的违法行为人。但是，同样没有必要要求所有的行政处罚决定都必须对外公开。这是因为：一方面，隐私和个人信息几乎是违法案件的全部内容，尤其是其中的个人信息。按照《民法典》第1034条的规定，个人信息包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。个人信息的内容多，范围广，如果在行政处罚决定公开实践中要求剔除个人隐私和个人信息，非但会给公布行政机关带来大量的删减和剔除任务，同时完全抽取个人隐私和个人信息的违法案件，也会使整个制度的威慑力大打折扣。失去真实感的案件描写，往往难以获得“读者”的内心认同。另一方面，诸如嫖娼、吸毒等违法行为应当受到处罚，早就人尽皆知，相应的制度威慑早已存在，公开与否并不影响社会大众的违法性认识。因此，即使是完全剔除个人隐私和个人信息的行政处罚决定，也没有必要全部对外公开。
①《政府信息公开条例》第15条：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”
②《治安管理处罚法》第43条：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”
③《行政处罚法》第2条：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”
④有关行政处罚报应论的论述，参见熊樟林：《行政处罚的目的》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。
⑤如企业不遵守环保规定，但被处罚的成本损失远远小于其获取的利润，必须启动第二次打击；又如，由于存在“黄牛”代替扣分，针对交通违法，现有处罚手段无法对某些特定人群构成实质性打击，也必须启动第二次打击等。
四、结语
综上所述，新《行政处罚法》第48条确立的“以不公开为原则，以公开为例外”的基本立场，是具有正当性的。行政处罚决定与《政府信息公开条例》主动公开的政府信息不同，其是对行政相对人的否定性评价，涉及个人隐私和个人信息，立法者在满足公民知情权的同时，必须保护公民隐私权。“以不公开为原则，以公开为例外”的立场，不但能够很好地平衡公法与私法之间的不同规定，而且能够很好地解释公开行政处罚决定的目的追求。