超国家主义退潮下的新英欧互动——后脱欧时代英国—欧盟移民社会保障合作问题研究
2016年英国脱欧公投中，脱欧派取得51.9%∶48.1%的微弱优势，英国决定脱离欧盟。在脱欧争议中，围绕移民的社会福利、主权问题是影响脱欧结果的关键因素。但移民是否是导致英国福利紧缩的罪魁？本文构建国家主义和超国家主义相互博弈的理论框架，从国民、政党和国家层面梳理了英国走向脱欧的核心驱动力。在此基础上本文建构英国—欧盟移民福利场域，通过演绎场域中各行动者在惯习指导下的资本争夺和实践，分析福利决策者出走的根源，并认为稳定的福利场域和惯习对行动者弥久的浸染，使移民福利场域不会轻易关闭；重要决策者的出走只能重构场域的资本分配和结构，未来英国和欧盟还将在移民社会保障领域探索新的合作。
一、国家主义、超国家主义和全球化
民族国家和超国家组织的概念都在全球化浪潮中产生，国家主义、超国家主义和新自由主义分别为三者提供了理论阵地。1648年《威斯特伐利亚条约》(以下简称“威约”)的签订标志着现代意义的民族国家正式现身国际舞台，主权作为不可转让、分割、侵犯的国家象征被赋予绝对的权威性。国家对外独立自主，对内在本国政治、经济和领土事务实现绝对的自主管辖。此后影响世界的几大国际体系——维也纳体系、华盛顿体系等均贯彻国家中心主义的原则。全球化带来的全球范围内资本流动在塑造世界经济大市场的同时，日益加深国家间相互依赖的程度，传统主权国家的治理领域出现重叠，甚至出现超越单个国家治理能力的世界性议题，如污染、恐怖主义等。普世意义的文化、价值也在世界范围传播和扩散。在走向世界社会的过程中，一部分国家和非政府组织选择地区合作，欧盟作为超国家组织的代表是20世纪地区合作的创举。一直以来，欧洲一体化被赋予经济发展、社会整合、地区合作的传奇叙事，虽然成绩卓著，但欧洲项目同样遭遇无数分歧、失败、失能和危机。
超国家主义并不是国家主义的历史指向，二者无法分辨历史出场顺序的先后，也并非完全对立的主张，但都各自引领一段时期的思潮。对《威约》主权原则的捍卫和打破是国家主义和超国家主义争论的核心。《威约》对国家和国际政治场景做了二分法：国家是科层制的政治体系，而支配国际舞台的则是无政府态。主权通过不受干涉的外部主权和对内管辖权联系国内和国际政治场景。而以欧盟为代表的超国家组织超越了单纯的经济联盟，作为囊括经济、政治、社会合作的共同体，打破了威约的主权原则。新制度主义的世界政体和世界社会理论认为，虽然主导世界的是无政府态，然而国际组织，尤其是国际政府组织构成的国际组织体系成为全球治理的主要实施者及推动者。激进的国家主义者如罗德斯指控欧盟的发展超过国家的控制，国家权力向上、向下和平行的再界定将导致国家主权的丧失，最终结果可能是中等规模“地区性国家”的诞生。政府间主义者较为温和，主张国家可以在国家核心主权完好的前提下，在“低政治度”领域出让小部分主权，以增进国家利益或换取“高政治度”领域对主权的保护。杰索普等学者则否认“国家空心化”的说法，认为在国家主义和超国家主义的互相博弈中，国家和超国家机构的权力并非零和关系。国家和超国家组织不属于等级关系，而是在官方、准官方、私人部门和民间组织的广泛参与下，所有行为者都成为一个复杂治理网络中的节点，行为者的活动是为了协调解决一系列功能性问题，其中国家作为谈判伙伴，贡献其主权权威和其他稀缺能力，另外的利益相关者则为问题解决提供其他象征性或物质资源，如合法性、资本、知识和组织能力等。国家权力不如威斯特伐利亚体系下强大，但紧随“去国家化”(Denationalization)之后的将是“再国家化”(Renationalization)，在权力扩散的过程中，新生的治理领域需要国家介入，国家的活动范围反而扩大，其在国际政治中心的地位得以再确认。国家依旧是最基本的政治单元，但需要更新组织结构和运行方式以适应新的挑战。需要强调的是，超国家主义与国家主义并非完全对立的主体，超国家主义重新界定了国家的边界，对国家主义理论无法解释的领域进行补充。
正如超国家主义未必是未来国际政治的最终取向，全球化虽在近半个世纪受到追捧，但也并非社会发展的终极状态。特别是进入21世纪，全球化的深入发展造成了全球化赢家和输家的对立，全球范围内“逆全球化”的呼声此起彼落。这在21世纪初期主要是发达国家和发展中国家的对立，但二者孰为赢家或输家各有争议。近年来，发达国家在享尽全球范围内资本和产业结构转移带来的红利后，国家内部也出现作为赢家的高收入精英和被全球化淘汰的低收入阶级的激烈冲突。这些冲突在2008年金融危机后集中爆发，欧美主要国家和地区民粹主义盛行。在全球化发展遭遇瓶颈后，国家开始反思在全球化中的位置，国家主义力量在历经全球化时期的沉寂后开始复苏。面对全球化的负面影响，国家主义和超国家主义间的博弈进入新一轮白热化，前者认为要拿回对边境和主权的控制以应对危机，而后者则认为进一步的超国家合作才是解决之道。本文从国家、政党、公民三个层次分析全球化变局中国家主义和超国家主义博弈对民族国家的影响。
第一，在民族国家内部，保守主义有超越新自由主义之势。新自由主义是全球化的拥趸，在经济上追求私有化、自由市场和开放贸易；在外交上，新自由主义在国家相互依存论之上，提出国家中心范式正在向世界政治范式转变；在政治上追求最小政府，因此在劳工权益和福利设计上往往提倡补缺型福利体制。保守主义则反对激进的全球化和试图改造国家主权形式的任何企图，推崇国家理性和最高权力，强调国家之于个人的重要性。在全球化迅速发展阶段，新自由主义大行其道；而在全球化受阻的当下，持保守主义和国家主义倾向的国家愈来愈多，极端民族主义开始抬头。英国脱欧和特朗普政府的贸易保护主义是国家主义复苏的重要转折。
第二，在政党层面，传统中左、中右翼政党失势，极右翼政党崛起，传统政党内部分歧加剧。全球性经济危机冲击中右翼新自由主义政策的合法性，福利永续失衡和社会冲突的加剧也使中左翼政党失去选民信任。主流的中左、中右翼政党都陷入政治认同危机，只是中左翼社会民主党面临的形势更严峻。2018年，中左翼在欧洲各国选举中普遍失利，欧盟28国中执政的左翼政党仅剩西班牙工人社会党。传统政党的衰颓伴随着极右翼政党的活跃，极右政党认为自己代表人民，并主张捍卫国家(自有)利益和文化，也就反对欧盟、全球化和一切外来者，因此，在移民和一体化等问题上对传统政党失望的选民滑向极右主义阵营。此外，围绕欧盟问题，传统的政党政治正在被身份政治、时局政治替代。一方面，在难民问题和民粹主义影响下，同一政党内部关于欧洲身份的分歧甚至要超过与政治光谱另一头的政见分歧，如英国保守党和工党内部“脱欧派”、“留欧派”的分歧。另一方面，在主流建制派政党多年中间化战略影响下，传统选票对政党的忠诚大大降低，选民的偏好更多基于对某一时局、时事的立场，这也是民粹主义抬头的重要动因。
第三，在公民层面，民粹主义获得全球化输家——普通大众的认同。资本跨国流动和产业全球转移导致西方国家许多传统行业出现高失业率，缺少文化、技术资本的普通大众在全球化高速发展中“失落”；而在全球性经济危机后，这些大众又首当其冲受到更少的工作机会、更低的收入水平的负面影响。被愤怒点燃的民众对外反抗全球化，对内则反抗精英和建制派。一方面，对全球化包括一体化的厌恶使民众向内寻求安全感，走向国家主义和仇外主义。另一方面，民众在全球化进程中感到精英阶层的“背叛”。首先，民众经济、身份的边缘化与精英阶层的获益者形象形成强烈反差，不公平感造成两个阶层的对立；其次，统治精英处理全球化风险上的不力激化了民众的反建制情绪。
要关注的是，我们在谈论全球化对民族国家边界的重构时，通常着眼于经济、政治、军事、外交等领域，因为这些领域在国际关系中的“溢出性”更强。而社会政策领域似乎免受全球化的侵扰，依旧是国家主义取向。民族国家是最主要的福利提供者，因为国家的合法性赋予国家垄断的税收汲取能力，国家借此建立广泛的福利体系，并赢取和维系国民忠诚，这种忠诚通常以国境为界，是封闭的内循环。国民忠诚影响国家建制的合法性根基，社会政策领域的国家主义取向是出于对国民忠诚度转移的忌惮，故此，即使是能在经济领域保持中性、理性立场的国家，在社会政策领域也往往趋于保守和犹疑。然而，即使这样，在全球化影响下，福利国家的边界也在重新界定。首先，世界市场形成的过程中向世界传播了公平、正义的价值，这些主导世界社会的基本价值理念和追求已超越国家的边界。其次，开放市场和价值趋同引起全球范围内福利制度的知识传播和政策学习。跨国公司、国家组织作为传播媒介，正在向世界推广社会保障标准。典型的传播案例有工伤保险的国际性话语特征、世界银行多支柱养老保险模式对百余个国家养老改革的影响等。再次，传统福利边界的重叠挑战国家福利调控能力。资本、人员的全球流动使福利国家的调控范围产生耦合，如养老基金受全球资本市场的影响，人员流动引起的福利资格跨国确认和权益可携带性创造了国家间福利合作的空间。新的世界性福利价值认同和国家调控领域的重合，使国家需要重构福利边界。但国家作为主要福利产品提供者的角色没有改变，因为目前为止尚没有超越国家的系统或机构具备类似国家的福利再分配能力，其中最接近社会再分配功能的欧盟社会基金，主要被用于加强职业教育，不提供社会保障产品。尽管如此，福利国家边界重构的趋势在逆全球化形势下也遭遇挑战，一方面民族国家忌惮国民忠诚度的转移，另一方面，被民众质疑其削弱国家福利能力。
英国脱欧是逆全球化下国家主义、超国家主义在民族国家博弈的缩影，移民的福利成为所有矛盾集中的靶头。但要探寻脱欧的真正原因，还要从英国的国家、政党、国民和由此形成的英伦盎格鲁—萨克逊文化上寻找答案。全球化已经塑造了英国的移民福利场域，并深刻地影响了英国的劳动力市场和社会生活的更多面向，在后脱欧时代，英国必须面对移民和福利问题，最终路径的选择依然伴随国家主义和超国家主义的斗争，虽然英国已从欧盟撤回，但绝无可能重新回到威斯特伐利亚时代，未来可能发展出介于国家主义和超国家主义之间的第三条道路。
二、脱欧前夜：国家主义的阶段性胜利
(一)英国—欧盟社会政策维度的“独行者”
1.英国对欧盟身份的认同困境
雾漫海峡，岛孤欧陆。独特的岛国特质和英吉利海峡做天然屏障，使英国既能主动吸收欧洲大陆文明，又能从政治、文化、心理上与大陆保持一定距离，也因此，英国从未完全属于欧洲。相较欧洲大陆，使用同样语言的盎格鲁—萨克逊人种的民族优越感和新教信仰使盎格鲁圈文化和心理上更加亲近；而与英联邦国家，英国不仅有文化亲近，还有对旧时帝国辉煌的追忆，这些都是从身份认同上比欧洲更亲近的选择。
在全球化的早期阶段，英国凭借其海上霸权和殖民地扩张成为主导世界秩序的霸权国家。两次世界大战和之后的全球化浪潮中，英国世界霸主的地位逐渐被美国取代。为维持大国地位，英国确立“三环外交”策略，英欧关系在英国外交战略中仅居第三顺位，英美关系、英联邦国家则更为优先，英国据此先后于1952年、1957年拒绝加入西欧六国组建的欧洲煤钢共同体(ECSC)和欧洲经济共同体(EEC)。时任英国首相丘吉尔坚称英国是欧洲一体化的忠实“倡议者”，但绝不是“参与者”。因此，英国并不是《罗马条约》的最初缔约国。直到20世纪60年代“英国病”的袭扰下，实用主义下的英国才重新审视和欧洲的关系。在经历几次申请被拒后，英国于1973年获准加入欧洲经济共同体。岛国特质决定了英国难以在欧盟成员国中自处，并在维护主权上充满热情。
全球化的发展对国家身份有不同意义上的重构。从世界霸主到光荣孤立，再到主动寻求与欧共体的合作，英国在时代变局中不断摸索新的国家定位，这一过程无疑是失落的，这宣示着英国不仅失去对世界秩序的话语权，还要成为德法主导的共同体组织下的普通成员。曾经主导世界秩序的英国人丧失了对世界乃至欧洲的控制，但英国似乎还不适应作为规则接受者的身份。正因此，英国成为欧盟中的“反对玩家”(Veto player)，拒绝加入申根协定，经济和货币联盟，欧盟基本权利宪章、自由、安全与司法四项共同体核心计划。
2. 英国—欧盟社会政策领域的争议
英国与欧盟的“主权之争”集中在社会政策领域。这主要是因为双方对欧盟功能和定位存在分歧。英国只希望欧盟是一个紧密合作的自由贸易区，社会政策作为传统的内政，在这一领域的合作被认为将对本国主权产生威胁。而共同体在成立之初的目标就是实现货物、服务、资本和人员在成员国间的自由流动，避免成为单纯的贸易集团。此外，欧盟社会政策的蓝本基于莱茵模式，与小政府的英美模式分歧较大。英国与欧盟在20世纪八九十年代围绕《共同体劳工社会基本权利宪章》(即《共同体社会宪章》)和《马斯特里赫特条约》(以下称《马约》)的多次博弈是二者在社会政策领域争议的代表。
20世纪八九十年代在撒切尔领导的保守党政府下，英国对欧盟社会政策以反对为主。80年代伴随欧洲福利国家的建设，提高工人工作条件和生活水平成为当时最热的议题。在此背景下，1989年《共同体社会宪章》被提出。该《宪章》规定所有工人都应享受充分的社会保障权益和充分的社会救助权。由于英国的反对，《共同体社会宪章》在法律性质上仅仅是一项政治宣言，限制其约束效力的发挥。1992年《马约》签订，其中以附件形式确立的社会宪章部分是《马约》最主要的内容。《马约》社会宪章为欧盟提供更大的立法能力，并明确“欧洲公民”身份，奠定了欧盟成员国共同的社会福利基础，强化对成员国国民社会权益的保护。但英国以拒绝通过《马约》为谈判条件坚持退出社会宪章，最终《马约》社会宪章也只能以“议定书”形式出现。此外，英国还通过排斥欧盟法院的可诉权和诉讼行为，限制《欧盟基本权利宪章》在英国的适用。
直到1997年布莱尔领导的工党政府上台，局面才得以好转。1997年，将《马约》社会条款修订后纳入其中的《阿姆斯特丹条约》(以下称《阿约》)出台，布莱尔选择加入(Optin)，此后，《阿约》社会宪章被纳入欧共体条约。英国在《马约》社会宪章上先退出后加入的做法导致在退出期间已通过的所有条款将全部对英国适用，英国失去协商的可能，而社会宪章中的部分内容不适应英国的就业惯习，英国以极度消极的态度执行相关法令。而1988年提出的《共同体社会宪章》则直到1998年才正式被纳入欧共体条约。
在移民政策上，英国的态度也多有反复。《阿约》新增加的第63条赋予欧盟制定移民政策和居住在欧盟成员国内第三国国民的权限，此后欧盟社会保障协调条例的覆盖范围从成员国国民扩大至第三国国民，为此出台的《859/2003号社会保障条例》将作为原社会保障协调条例《1408/71号社会保障条例》对第三国国民规定的补充。《阿约》社会议定书明确成员国有权选择是否参与共同体移民政策，2002年，英国和爱尔兰宣布加入，丹麦退出。而在2004年，欧盟推出共同体《883/2004号社会保障条例》取代原《1408/71号社会保障条例》，并由《1231/2010号条例》作为对第三国国民规定的补充，然而这一次，英国却又选择退出，而丹麦和爱尔兰则立场不变。
(二)英国政党中的欧洲问题博弈
英国传统两党——保守党和工党在欧洲问题上历来存在分歧。首先，二者各自的立场并非一以贯之。总体上，保守党经历了反对一体化(申请加入欧共体前后)——积极参与一体化(20世纪70年代刚加入欧共体)——反欧态度强硬(20世纪80年代撒切尔时代后)的变化，工党则在共同经历反对一体化、积极参与一体化的阶段后，从20世纪80年代末开始积极推进一体化建设，甚至一度提出加入欧元区。此外，两党内部由于意识形态分歧，关于对欧立场并不统一，都存在“亲欧派”和“疑欧派”两大阵营。在保守党内部，在经济领域的自由主义(亲欧派)和社会领域的国家主义(疑欧派)成为保守党内部最尖锐的矛盾，一直到脱欧公投后，保守党内部关于欧洲问题也未能形成共识。在工党内部始终存在左、中、右翼的政治分野，倾向社会经济的左翼和接纳新自由主义的右翼之间一直矛盾不断，也影响着工党的欧洲立场。目前工党成员中大多数是支持一体化的实用主义者，但也有少数疑欧成员。特别是工党领袖科尔宾，其当选前即是一体化的反对者，在当选后对于欧洲问题“建设性含混”的态度导致党内更大的分歧，多名成员因工党的脱欧立场退党。
英国传统两党制政党格局正在受到崛起第三党的冲击。20世纪90年代起，保守党和工党先后采取中间战略，两党逐渐形成“共识政治”。两党之间的意识形态趋近首先使政党内部对执政理念产生更多分歧，此外，中性的立场使两党都失去相当一部分忠实选票。两党的“共识政治”及党内分歧的加深推动英国从政党政治转向时事政治或身份政治：人们对于某件时事的立场超越了政党间的意识形态；“亲欧派”和“疑欧派”的二分法比“保守党”和“工党”二分法更能体现当前英国的政治取向。而党内分歧加剧造成的议员和选票流失转向了立场更加鲜明的英国独立党/脱欧党等极端党派。2019年，英国脱欧党已发展成欧洲议会中英国最大党，持有29个席位，这也是推动英国脱欧的重要力量之一。
(三)脱欧导火索：福利和失业？
1.英国国民的文化和身份认同
1992年《马斯特里赫特条约》确立成员国国民的本国和欧盟双重公民身份，此后近30年一直推动欧洲共识的培育。而英国是欧盟国家中欧洲认同最低的国家，2014年英国社会态度调查(BSA)显示，只有15%的英国人认为自己是欧洲人，这一数据甚至比1999年(17%)还低。一方面，这是国家认同在国民认同上的映射，英国对欧盟的若即若离和反叛者形象也带动了国民认同感中“强英弱欧”的特征。另一方面，文化、宗教上的冲突使英国国民对外来文化产生排斥，也即文化的认同易、认异难。
特别是全球金融危机以来，英国在20世纪90年代提倡的文化多元主义开始转向。“每一个无可骄傲的悲剧人物，最后一点残存的骄傲即是自己所属的国家。”在全球化中被边缘化的普通民众往往试图寻求国家主义的弥补，福利和收入的下降导致他们追忆大英帝国全盛时期的辉煌，这从脱欧者投票结构中可以得到印证：受教育程度较低，贫穷和年长的选民更多支持脱欧。其中，65岁以上投票者中60%支持脱欧，中学及以下学历者和低收入阶层中绝大部分选择脱欧。此外，移民成为仇外情绪的宣泄对象，普通民众认为长期以来的多元文化主义掩盖了移民对福利国家造成的压力，自由宽容社会更是助长了宗教极端主义势力和犯罪率。伦敦爆炸案等恐怖主义事件则进一步激化民众对移民和外来文化的反抗。
文化共识和身份认同是欧洲一体化发展的价值基础，英国脱欧部分印证欧盟在身份共识的建立和巩固上成果有限，这将使欧洲的融合更加艰难。英国对欧洲身份的淡漠和多元文化主义在英国发展受阻才是英国国民脱欧的心理底色。全球化中边缘人物的“自保”(国家主义)和“反抗”(仇外主义)是金融危机后英国国民与移民冲突升级的真正原因。相反，关于移民导致英国失业和福利问题从而引发脱欧的言论似乎远离真相。
2.移民、就业和福利
金融危机以来，反移民情绪在欧洲蔓延。在英国，这种争议的声量尤为突出。一个普遍的观点认为，移民挑战了传统的福利国家和劳动力市场。特别是近年来欧洲范围内对于“福利游客”的声讨升级，2009年欧洲晴雨表调查显示，大多数欧盟公民认为移民贡献的税款低于他们从福利和健康服务中获得的收益。2018年，英国在欧盟成员国的移民存量为130万人，而欧盟在英国的移民存量为300万人。特别是2004年中东欧十国加入欧盟后，涌入英国的欧盟移民数量激增。人员自由流动是欧盟四大支柱原则之一，也是欧盟公民权利的核心，欧盟委员会在这一问题上极少妥协。基于无歧视的人员自由流动条例，英国无权限制欧盟移民进入英国，只保留边境检查的权限。因此，英国在脱欧公投中的口号为“夺回控制权”(Take back control)，其中最迫切拿回的权力即对主权和移民的控制。
与英国国民对移民的争议相反，多项实证研究表明，英国实际是欧盟移民的财政净受益国。Dustmann和Frattini在对欧盟移民的税收贡献和福利收益做比较后发现，来自欧盟的移民(特别是2000年以后的移民)对英国起到积极的财政贡献，1995－2011年间，欧盟移民对英国财政系统的贡献比他们获得的转移支付和福利收益高出4%；相反，英国本土居民的贡献比收益低出7%。2000年后进入英国的欧盟移民对财政系统的贡献更大，比其获得的收益高出34%，净财政贡献值为221亿英镑。与移民的高贡献相反，由于英国对移民设置较高的福利申请条件，且因诸如缺乏权益信息或语言技能不足等障碍，许多欧盟移民不太可能主张其社会权利。移民抢占英国劳动力市场的说法也并不准确，相反，移民缓解了英国劳动力市场的结构性短缺，其年轻化、受教育程度高、工资低等特质为英国创造了更多财政收益。
英国本土居民福利水平确有下降，但这一方面归因于20世纪80年代以来英国市场原教旨主义下政府从福利领域的撤退，另一方面则归因于为应对金融危机而采取的福利缩减措施。尽管英国是移民净贡献的受益者，但大众特别是底层民众很难获取和认同这一事实。低教育水准、低收入阶层往往具有更强烈的民族主义倾向，有时也可能出现反精英反智倾向。国家管理者虽更有可能察觉自己的受益者角色，但把福利减损引发的民众愤怒转嫁给移民将是对国家、市场和其他利益集团的最佳保护。以下将详细论述英国和欧盟的福利合作和冲突。
三、英国—欧盟移民福利场域和冲突
(一)英国—欧盟的社会保障合作
1.欧盟社会保障协调制度设计
欧盟在20世纪50年代起即开始探索共同体层面的社会保障协调。1959年1月1日，在《罗马条约》第51条指导下的《第3/58号条例》和《第4/58号实施条例》颁布，这是欧盟第一代社会保障协调法令。现行社会保障协调法令依据待遇平等原则、适用唯一国法律原则、累计原则和福利可输出原则协调成员国间社会保障关系的接续，避免了社会保障跨境时通常面临的双重缴费、双重缺失和工作年限不被承认等风险，保障流动劳动者的国民待遇，进而促进了共同体内部的人员自由流动。经过六十余年的发展，欧盟社会保障协调在广度和深度上不断延展，覆盖对象从劳动者(worker)扩大至成员国国民及其家属，目前已将在欧盟成员国之间流动的第三国国民及家属也纳入保障对象。覆盖项目也更加全面，从最初的工伤保险扩大至医疗、生育和陪产假、老年津贴、伤残津贴、遗属福利、死亡抚恤、失业津贴、家庭津贴、工伤和职业病津贴等。共同体条例、社会保障协调法令和欧洲法院的判例法，为社会保障协调提供了法理基础、实施依据和争端解决机制。
有效的组织结构和国家间合作是欧盟社会保障协调机制得以实现的基础。各成员国政府代表和欧盟委员会代表组成欧盟社会保障协调行政委员会，总体负责社会保障协调事务，各方以促进本国与欧盟的社会保障合作为使命，但也积极争取本国在社会保障领域的利益。协调条例受到欧洲法院的经常性审查，并由欧洲委员会、欧洲理事会和欧洲议会进行审查和修订。欧洲法院则为协调案件中的不确定性和冲突提供司法解释。成员国必须通过欧盟搭建的社会保障信息电子交换平台(EESSI)进行社会保障跨境资格认定、转移接续和结算等活动，EESSI收集和确认各成员国流动劳动者及家属的社会保障信息，并不断提高信息的电子化程度，在技术上加快成员国主管部门间的交流，打击信息欺诈，促进更加快捷、准确的计算和给付。各成员国需根据社会保障协调法令适当修改本国法律，并设置相关机构负责流动劳动者的社会保障事务。
实际上，欧盟社会保障协调体系中的核心主体仍然是成员国。欧盟国家分属于英国为代表的自由主义福利体制、法德为代表的欧陆福利体制、北欧为代表的社会民主福利体制和改革中的中东欧福利体制。四种福利体制在社会价值取向、保险项目、筹资方式、缴费标准和给付方式上差异较大，因此，欧盟在设计社会保障协调体系时并没有强制在各成员国推行一致的社会保障制度，而是在尊重成员国社会保障制度独特性和主权的基础上，在各社会保障制度之间进行协调。欧盟以开放式协调促进成员国间的合作，并在成员国中推行社会标准化工程，欧盟实际上实行的是有限治理。在具体规定上，欧盟允许成员国对流动劳动者的福利设置适当限制，如残障人士、经济不活跃人士和求职者在申请福利资格时的限制依次高于劳动者。
2.英国—欧盟移民社会保障协调合作
1973年英国加入欧共体后自动被覆盖于欧盟社会保障协调体系下，经过40余年的合作、冲突与发展，形成独特的英国—欧盟社会场域。对移民社会保障权益的保护首先促进了人员的双向流动。2018年，欧盟在英国的移民存量为300万人，英国在欧盟成员国的移民存量为130万人，其中，英国是欧盟移民的主要迁徙国之一，而欧盟也是英国移民的第三大迁徙地。双方移民的主要动机差别较大：67%的欧盟移民前往英国是为了工作，且以适龄劳动力和求职者居多；英国移民则表现出“养老移民”的倾向，2011年，英国在西班牙的移民约41万人，其中30%是养老金领取者，影响英国移民行为的主要动机是更好的居住环境和更低的养老成本。
养老金作为基于贡献的缴费型福利，在英国—欧盟的养老金协调中争议较少。英国和其他成员国国民在多个成员国间流动就业时，劳动者的养老金缴费记录在离开时将被保留在工作国，在达到退休年限后，其在多个国家的缴费年限被累计计算，并由各成员国按缴费年限分别计算收益并按比例分别给付。欧盟的养老金协调机制合理分配相关东道国的责任，同时保障欧盟劳动力在多国间流动就业时的养老金权益和可携带性。这一设计也影响和塑造了当前欧盟流动劳动力的流动模式：欧盟劳动力的多国间短期流动模式已成为和传统的两国间长期流动相匹敌的重要流动模式。
2006年1月起，欧洲健康保险卡(EHIC)正式生效，持卡的EEA成员国国民有权在参保国以外成员国停留期间享受与东道国国民相同的医疗服务。英国国民健康服务体系(NHS)是全民享有、按需服务的免费医疗体系，其中持卡的长期移民(获永久居留权)与英国国民享受无差别的医疗服务，而短期移民则仅限于享受NHS的初级医疗服务和紧急治疗。由于成员国在医疗制度上安排各异，持卡的英国国民在大部分欧盟国家获得的医疗服务可能需要付费，所付费用根据不同规定可获得参保国不同比例的报销。2014－2015年度，EEA国家向英国索要医疗报销费用合计约6.74亿英镑，同期英国向EEA国家索要医疗报销费用为0.49亿英镑。其中，西班牙向英国索要报销金额最多，为2.23亿英镑。英国在医疗服务收费的逆差是脱欧派呼吁控制移民的重要论据，但这种比较混淆了对象，因为对于移民是否占用福利资源的论证应基于移民的财政贡献和移民获取的福利进行测算。移民的“搭便车”指责更多是一种选择性建构或选择性“失明”，因为多项实证研究证明，EEA移民对英国的财政贡献远高于其从英国获得的福利，特别是2004年加入欧盟的中东欧国家移民。此外，各国社会保障筹资模式的不同也是形成逆差的重要原因——英国以税收为主要筹资模式，而西欧和中东欧国家以缴费或者“缴费＋税收”为主要筹资模式。事实上，居住在欧盟的英国养老金领取者比在英国的欧盟养老金领取者更加依赖NHS，二者分别为14.5万和0.4万。EHIC使英国移民在EEA国家停留时有权享受国家提供的医疗保障，自2006年EHIC计划启动以来，已为英国赴欧旅行者节省12亿英镑的医疗费用。英国脱欧后将不再适用EHIC，那么英国国民在欧洲产生的医疗费用将直接转移给患者，且保险公司的保费将上涨。
英国在欧盟社会保障领域仍然保持其“反对者”形象。由于《1408/71号社会保障条例》先于英国加入共同体就已存在，英国因此不得不全盘接受欧盟在社会保障领域的相关安排。但由于欧盟法律不强制成员国给移民提供不受限制的福利，英国据此对移民设置较高的福利获取门槛，且呈愈发收紧之势。2004年之前，合法进入英国的欧盟移民直接被划分为常住居民，享受与英国国民同等的福利。然而2004年起，欧盟移民必须和非欧盟移民一样通过居住测试才能成为常住居民，且只有常住居民才能申请相关福利，这些福利包括收入补贴、求职津贴、就业津贴、养老金补助、住房福利、统一福利救济金及住房援助，涵盖医疗和工伤保险外的绝大部分福利项目。只有作为劳动者、自雇人士、求职者、学生身份的欧盟移民才有资格申请居住权，非经济活跃人士要申请居住权则必须证明自己能够供养其家庭。自2014年起，英国政府采取一系列新措施进一步限制欧盟移民的福利资格，包括：申请失业津贴、儿童津贴的移民须满足3个月等待期；求职者被禁止通过居住测试等。此外，即使满足条件，欧盟移民在英国获得福利的难度依然很高，比如成功获得求职者津贴的申请者仅占总申请人数的1/3。据英国就业和养老金部门(DWP)统计，2008－2015年，领取英国各类福利的在职欧盟移民人数从6.5万人增至11.4万人，但与英国国民(92.8%)、非欧盟移民(5%)相比，占比仍然较低。2014年欧盟法院对Dano etc. Case C333/13一案做出判决——成员国可拒绝向不从事经济活动的移民提供福利，英国援引此判例法对非经济活跃人士设置更多限制。在第三国国民问题上，英国先通过较早的《859/2003号条例》，之后又退出新的《1231/2010号条例》，在此条例上的反复足可见英国各方对第三国国民社会保障待遇的分歧。英国的社会保障安排几乎将第三国移民排除在所有社会福利之外，除少量弱势群体(如难民)外，禁止第三国国民在英国获得公共福利，除非其获得永久居留权。
3.欧盟移民对英国劳动力市场的塑造
英国是最早进入老龄化和低出生率社会的国家之一，近20年来英国本地出生居民人口规模一直稳定在5200万左右，新增人口主要来自移民。2004年中东欧加入欧盟前夕，英国的老龄化和人口低出生率问题突出，技能型和低成本劳动力同时短缺，失业率低至4.7%，因此英国主动选择直接向中东欧开放劳动力市场，并未使用过渡期权限，更多的就业机会和更高的收入吸引大量中东欧移民前往英国寻找工作。如今英国老龄化问题依然严峻，来自欧盟的移民壮大了英国的劳动力市场。欧盟移徙到英国的劳动者以适龄劳动力和求职者居多，67%的欧盟移民前往英国是为了工作。这些移民劳动者更加年轻化(平均年龄32.3岁，英国为40.8岁)，受教育程度更高(低学历者仅为1/5，而英国本地居民为1/2)。但学历和年龄优势并未反映在工资上，移民的工资中位数比本土居民低15%。年轻的移民劳动力具有更高的受雇可能性和对财政的积极贡献，申请社会援助和免税的概率因此较小。从技术水平来看，欧盟移民从事低技术、中低技术、中高技术、高技术水平职业的比例较平均，分别为21%、32%、25%、22%，这种平均源于欧盟无歧视的人员自由流动原则，英国无法对来自欧盟的移民设置技术壁垒，因此欧盟移民中低技术工人的比例远高于非欧盟移民(12%)。
欧盟移民深刻影响了英国众多的生产和服务部门。首先，英国农业生产部门的绝大部分劳动力来自欧盟移民，每年雇佣8万多名欧盟季节性移民，如园艺业工人中75%来自罗马尼亚和保加利亚，仅有1%的劳动力是英国国民。此外，欧盟移民占比较高的行业还包括食品加工业(38%)、家政业(32%)、服装制造业(29%)、住宿业(27%)、餐饮业(27%)、科学研究(22%)、安保业(22%)、航空运输业(22%)、建筑业(22%)和计算机行业(21%)。值得一提的是，英国医疗保健人员中有14.4万人来自欧盟，在英国医务委员会(GMC)注册的在籍医生中约3万人是从EEA国家获得执业资格，这些人占在籍医生总数的11%。NHS联合会报告称，目前存在2.4万个护理职位空缺。
人们常常把移民增加和失业率升高联系起来，但英国的数据证明，英国的失业率下降在很多时期伴随着欧盟移民的净流入增加(见图1)，即移民净流入增加和低失业率同时存在。产生这种误解的原因是人们先验地陷入劳动总量固定谬误，预设整体经济中的工作机会是固定的，移民劳动力的增加将取代本国劳动力，从而导致失业率上升。但实践中，一方面移民带来的需求增长也会创造新的经济增长和就业机会，另一方面劳动力市场并不总处于饱和状态，同时由于禀赋和偏好差异，移民和本地劳动力在劳动市场上存在替代和补充两种关系，而非单纯的替代关系，因此欧盟移民对英国失业率的总体影响有限。英国的失业率常年低于欧盟其他国家，相比失业，更困扰英国的是人口老化和劳动力短缺问题。据英国国家统计局数据，2016年英国65岁及以上人口占总人口的18%，预计到2041年这一比例将升至26%。然而移民的确影响了低收入人群的工资水平，移民咨询委员会(MAC)数据显示，欧盟移民导致收入最低的5%和10%位数的居民工资下降0.8%，但对工资的总体影响有限。
图1 欧盟在英国的净移民与英国失业率
资料来源：根据英国国家统计局(ONS)来源数据测算。
(二)英国—欧盟移民福利场域和冲突
1.英国—欧盟移民福利场域
皮埃尔·布迪厄(Pierre Bourdieu)的场域理论作为超越学科边界的一般性理论工具，被广泛运用于众多学科的研究中。有后来者分别衍生出福利场域(Michel Peillon， 1998)和移民场域(Umut Erel,2010)的研究，本文则借用场域理论探讨移民的福利场域和惯习，其中英国—欧盟移民社会保障场域如图2所示。
图2 英国—欧盟移民社会保障场域
英国与欧盟四十余年的社会保障合作已形成稳定的移民福利场域和福利惯习(福利文化)。移民的福利场域是同时嵌入国家福利场域和欧盟一体化场域中的子场域，在其内部还存在众多亚场域，如养老金项目、医疗项目等。移民福利场域中存在福利提供者(包括决策者、管理者、提供者)、福利接收者、跨国公司、国际组织、社会性组织等行动者，各行动者在所处的各种位置之间存在客观关系，这些客观关系构成所在的场域。行动者所处的位置由各自掌握的资本类型和数量决定，这些资本大致分为四种类型：经济资本、文化资本、社会资本和象征性资本。场域的结构关系不会直接转变为实践，其中的重要转换介质是为惯习。对惯习的定义可从两组关系展开，首先是行动者—惯习：行动者自身积淀的持久禀性建构惯习，惯习引导行动者对环境做出有意义的回应(即实践)，在这里，惯习是历史镌刻在个体上的社会化的主观性；第二是场域—惯习：每个场域都形塑特定形式的惯习，惯习又引导行动者建构充满意义的场域，在这里，惯习是建构认知、评价的系统，它依托于客观系统，并建构一种“幻象”。由此可知，惯习仅与特定的客观结构或主体存在本体契合关系，而基于行动者类别和位置差异，场域中不只存在一种惯习，相应地，也将表现不同的实践或策略。在惯习之上产生的实践和策略以两种方式表现权力：一种是它们体现惯习所包含的统治结构，另一种是参与维护场域结构(分配相关资本)的斗争或转变。
移民福利场域中的福利决策者包括两个行动者：国家(英国)和超国家组织(欧盟)。国家是传统福利场域的唯一决策者，传统的福利供给以公民资格为基础，国家仅向本国公民提供福利以获得合法性，移民并非国家提供福利的必要对象，这就使国家在移民福利场域中以消极提供福利为惯习。随着治理场域的重叠，欧盟成为移民福利场域的又一大决策者，作为欧洲一体化的推动者，欧盟在社会保障场域的惯习是实现移民无歧视的国民福利待遇。新、旧决策者的位置本质上构成一种竞争关系。二者“实现移民无歧视的国民福利待遇”和“消极提供移民福利”的惯习差异将它们结构上的冲突引向相互对抗的策略。而根据现行规则，在社会政策领域，欧盟法律优先于国内法，这意味着欧盟具备多于英国的象征性资本(无限接近合法性)和移民福利场域的核心权力——福利资源的支配权。权力和结构上的压制使欧盟和英国发展出一种新的合作关系——合作为移民提供福利。由此，二者的关系在竞争和合作中达到一种稳定，但围绕核心资本的争夺从未停止。
另一组需要明确的是福利机构和福利接受者的关系。福利机构拥有支配福利资源的权力，而福利接受者则缺乏相应的资源，资源禀赋的悬殊使二者处于支配者和被支配者的位置，这是一种统治关系，但为了确保服从，往往被美化为某种关怀。福利接受者希望获得尽可能多的福利收益(经济资本)，匮乏和依赖可能形成某种惯习。福利机构则基于行政惯习设置福利资格限制，在行使权力的同时将污名化福利客户。生计调查和居住测试是经典的限制福利资格的手段，借由测试确保只有合法的申请者才可获得福利资格。移民通常遵守既定规则，但一旦福利机构“控制”的痕迹过重，如设置过高的福利门槛，往往遭遇移民的抵抗策略，常见的抵抗实践有街头运动，或者离开东道国。移民的福利场域中还存在众多子场域，如基于缴费原则的、基于生计调查的子域中，福利接受者的惯习、资本大有不同，但总体上仍是一种统治结构。此外，欧盟虽也是重要的福利提供者，但其“实现移民无歧视的国民福利待遇”的惯习与移民的福利依赖具有天然的亲和，二者间基于一致的惯习构成一种新的保护和被保护的关系，如此一来，民族国家的忠诚就逐渐向超国家体转移。
行动者在进入场域后，个体的惯习引导行动者对环境做出有意义的回应，将场域构建成充满意义的世界。这种意义是场域内大部分行动者集体追求和崇尚的文化、信念、价值、认识等。福利场域最核心的惯习是福利文化，不同的福利场域伴生不同的福利惯习。在传统的福利国家场域中，福利惯习可以是界内的国民待遇，可以是公民权。而在移民的福利场域中，最核心的福利惯习是福利去边界化及福利的超国家化。惯习的引导下，行动者严肃对待自己的行为或策略，并认为其充满意义。在英国的移民福利场域中，欧盟以统一的欧洲社会标准工程促进成员国之间的社会保障合作，英国虽不积极但仍然交出一部分社会政策领域与欧盟共治，移民跨越国境流动的数量和频率的增长……这些都是各方行为者基于福利惯习做出的实践。惯习又从活跃的行动中得以强化，福利去边界化的文化或信念在场域中传播、弥漫，并无意识地内化于行动者，福利惯习与场域共同构成持久稳定的状态。
2.英国—欧盟移民福利场域的冲突
以上描绘了英国加入欧盟以来生成的移民福利场域，并强调“惯习—场域—资本(权力)—行动者”这一结构的持久稳定性。但持久稳定并不意味着一成不变。首先，行动者围绕资本展开的斗争是场域恒久的主题；其次，资本分配的调整和行动者的进入或退出都将改变场域的结构。英国脱欧就是影响英国移民福利场域的重要事件。从场域来看脱欧的原因，这是超国家体和国家在场域内结构性冲突引起的。作为新、旧福利决策者的欧盟和英国在竞争结构、惯习上的冲突引向相互对抗。虽然欧盟在象征性资本上的优势暂时构成合作关系，但欧盟与英国一直围绕象征性资本展开争夺，英国希望获得更多、甚至唯一的合法性地位(象征性资本)，在双方的此轮争斗中欧盟败下阵来，甚至可能退出场域。
假使欧盟退出英国移民福利场域，场域可能出现两种新的变化或者冲突。首先，场域结构的剧烈变化和既有的场域惯习的冲突。重要福利决策者的退出，将导致场域内资本分配格局发生重大变化，重要福利决策者的出局将使国家独享福利资源的支配权，国家缺少竞争关系的约束后将在消极提供移民福利的惯习引导下做出实践，可能继续收缩移民福利资格、福利水平，甚至关闭福利共治空间。在位置上能够与国家抗争的唯有国际组织和社会性组织等，但鉴于双方的资本力量悬殊，难以撼动国家的策略。然而既有的移民福利场域已经发育出福利去边界化的惯习，惯习是社会化了的主观性，这种福利文化不仅和场域相交融，还内化于场域中其他的行动者，其基本逻辑和核心价值不是随意更改乃至消失的，相反它具有强烈的用户粘性。既有的惯习还将在很长一段时间内继续发挥引导作用，这就形成第一组冲突。在这组冲突的基础上，福利接受者和福利提供者的控制—抵抗策略也将暴露。一方面，国家收紧移民福利水平使控制升级，这将招致移民的抵抗策略；另一方面，欧盟的退出将中断与移民的保护关系，这可能导致移民转而寻找其他的保护者，但更可能的是移民将仇恨转移至国家，发起更激烈的抵抗。
基于既有的移民福利场域和新发生的变化，以下我们讨论可能引起的连锁反应：
第一，英国对移民设置更高的移民和福利门槛，可能引起大批欧盟移民返回母国；依据互惠原则，欧盟成员国也可能对英国国民实行更高的福利限制，这将引起在欧盟的英国移民改变策略，返回英国。短期内，归国人员的数量上涨将给双方社会服务部门带来巨大压力。英国的社会保障税收收入可能减少，并且要增加额外的开支给原本移居在欧盟的退休者。
第二，脱欧前、后针对移民的两套标准可能带来法律和行政挑战。英国在2017年通过的《退出欧盟法案》已明确，在脱欧协议达成前已经在英国的移民和已经获得社会保障权益的欧盟移民，他们的权益将受到保护。而在脱欧协议达成后移居英国的欧盟移民，需要申请居住权才能继续移居英国，依据英国与欧盟的新协议获得福利资格。但如何落实对脱欧前留欧移民的权益保护，将是对英国立法、行政能力以及行政成本的重要考验。英国脱欧后是否还能与欧盟共享移民的家庭生计、社保信息，是否需要再造一套机构处理脱欧前移民的社会保障问题，对未来双方福利待遇的变化如何协调，诸如此类的问题将浮现出来。
第三，欧盟移民的移民策略改变将对英国劳动力市场产生重大影响。前文已对英国的人口结构和劳动力现状做了详细论述，老龄化和低出生率问题长期困扰英国。在当前欧盟移民自由流动至英国的情况下，英国在多个行业尚且存在劳动力缺口，如缺口较大的医护行业。在农业、织造业等低用工成本行业，很难想象在控制移民数量后，英国本地国民能很快进入这类行业。在脱欧公投后，英国农业可以使用的季节性劳动力减少了17%。英国加入欧盟四十年来，欧盟移民已经深刻影响英国的劳动力市场，一旦大批移民离开欧盟，将对英国多个行业产生重大打击。
第四，这是一个移民的时代，欧盟是英国通向世界最近的“通道”，双方的人员流动有天然的需求，难以人为割断。英国脱欧与其说是对移民福利场域的瓦解，不如说是重构。因为，除非英国和欧盟彼此关闭边界——控制“流动劳动者”这一核心变量为“0”，否则，既有的移民福利场域绝不会随英国脱欧而消失。这也意味着，即使英国脱离欧盟，英国仍然需要拿出一套新的方案与欧盟进行社会保障合作，而很难重新回到福利的国家主义。英国后脱欧时代社会保障机制很大程度上取决于是否继续保留人口自由流动。人员自由流动的实现被欧盟引以为傲，它不仅是为了适应欧洲单一市场的需要，更深刻的原因是其蕴含对战争的反思和欧洲人民对自由、平等、团结的追求。而它对社会事务的关注又与奉行新自由主义的英国相悖。是继续保留人员自由流动，抑或是打破规则，寻找新的出路，英国将面临多种价值工具和外部环境的考问。新的移民福利方案需要解答的核心问题是：福利制度如何适应劳动力流动性的增长和反移民情绪的增长？而这个问题的答案也将是解决当今全球化发展遭遇瓶颈的解药。
四、后脱欧时代英国与欧盟的社会保障合作
如上所述，英国—欧盟的移民社会福利场域并不因英国脱欧而消失，在后脱欧时代，英国与欧盟还将继续在社会保障领域展开合作。但合作如何展开、适用哪些规则，将取决于谈判的结果和最终协议的达成。下文将探讨后脱欧时代英国与欧盟在社会保障合作领域可能出现的四种场景。
(一)无协议脱欧：WTO模式
如果英国与欧盟未能就脱欧达成任何协议，这将意味着英国与欧盟最彻底的决裂，也即所谓“硬脱欧”，二者作为WTO成员方，将在后脱欧时代被迫退回到WTO框架内。英国退出欧洲单一市场后，英欧双方将在WTO框架下互相施加关税和贸易壁垒，英国还将失去与欧盟53个贸易伙伴国(地区)的合作，这将降低英国企业的竞争力和投资吸引力，物价、就业机会、收入水平等也会受到很大影响。WTO社会条款主要围绕核心劳工标准做最低规定，不涉及跨国劳动力的社会保障协调及争议处理。在人员自由流动原则自动停止适用后，欧盟成员国和英国都将重新恢复其在外国人事务上的独立决策能力，这意味着双方人员相互流动的难度大增。例如，在脱欧公投后的半年内，有13.5万欧盟公民紧急申请英国长期居留，他们抱怨需要填写长达85页的申请材料，并证明过去五年一直生活在英国且有全面的健康保险。
在无协议脱欧情形下，现行欧共体《883/04号社会保障条例》及其实施条例将不再适用于流动在英国和欧盟间的双方移民。这首先对移民养老金待遇产生较大冲击，由于养老保险待遇无法互认和接续，双方移民将面临双重缴费、缴费年限不可累计、养老金福利不可输出等问题。英国政府已经发出提示，如果英国无协议脱欧，在欧盟就业的英国国民可能需要同时支付英国的国民保险金和所在国的社保缴费，具体情况视所在国家和雇佣类型而定。此外，双方移民都将失去部分医疗保障权益。首先，欧洲健康保险卡(EHIC)将对英国公民失效，在欧盟的英国国民就医产生的医疗费用需自行支付。同时，由于居留条件的变化，英国公民可能被限制使用欧盟医疗机构提供的部分医疗服务。在英国的欧盟公民如能证明自己在英国受雇(含自雇)或是经济不活跃的“普通居民”，仍然可以享受部分NHS医疗服务，但仅限于紧急医疗事故、传染病等有限的极端情况。简而言之，无协议脱欧情形下，在英国的欧盟移民将失去《883/04号社会保障条例》保障下的既有优惠待遇，未来将与来自其他国家的移民以同等资格接受英国对于移民的国家性安排。而英国现有的福利体系不仅对非缴费型福利设置严苛的限制，还在事实上将移民排除在大部分福利体系之外。对于在欧盟的英国国民，情况则较为特殊。由于欧共体《883/04号社会保障条例》对第三国国民之特别规定，英国在脱欧后，其国民作为第三国国民将仍然适用该条例有关第三国国民之规定。但此类规定仅适用于英国国民在两个及以上欧盟成员国之间(丹麦除外)移动时的情形，各项权益不可延伸适用于公民在英国与欧盟国家间移动的情形，英国国民在欧盟所享有的诸项福利权益也将被收回或折损。
在脱欧前，英国和欧盟双方移民的移徙决策基于充分的移徙自由和社会保障权益的完全可接续，因此在无协议脱欧情形下，出于对福利损失的预期，双方的移民存量及未来潜在移民的移徙行为和流动意愿都将发生很大改变，双方的社会治理和行政体系也将在短期内面临较大挑战。
无协议脱欧意味着英国朝向国家主义的最大转向，就社会保障领域而言，英国—欧盟移民社会场域的存在使这种转向难以实现。旧秩序的解构伴随新秩序的重建，而不是回到旧秩序建立的前夜。从脱欧谈判的现实来看，英国和欧盟在2019年底已就脱欧达成初步协议，但2020年初COVID19疫情的爆发给谈判带来多种不确定性，英国将在继续延长脱欧过渡期和无协议脱欧中做出选择。
(二)重回社会保障双边合作时代
如果英国未能与欧盟整体在社会保障领域达成合作协议，脱欧后英国也可能与欧盟成员国恢复社会保障双边合作模式。对英国而言，采用社会保障双边合作的主要优势有二。第一，作为最早的社会保障国际合作模式，社会保障双边合作以平等和互惠为基本原则，二者作为国际关系领域的普遍性原则，更容易使所涉国家就合作达成意向或共识，国家间可基于双方人员流动、福利体制和社会经济的现实情况制订更为妥适的社会保障协议。第二，英国与欧盟社会保障双边合作的既有基础。1958年《英国—南斯拉夫社会保障双边协议》是英国最早签订的社会保障双边协定，英国在1973年加入欧洲经济共同体之前，已与二十多个欧盟国家签订了社会保障双边协议。英国与欧盟国家既有的双边社会保障协议从未被废除，只是根据欧洲法院的规定，《883/2004号社会保障条例》具有优先性(即使双边协议的待遇更有利)。
但双边合作同样存在多重局限与挑战。首先，由于密切的地缘关系和欧洲单一市场的长期发展，英国已融入欧盟劳动力市场之中，其与欧盟国家的劳动力流动共同表现出多国家间、短期流动的特征，而传统的社会保障双边协议主要协调缔约两国间的长期劳动力流动，难以协调在多国家间流动的短期流动者和临时流动者，从而将该类人群排除在社会保障体系之外。其次，社会保障双边合作在覆盖范围和协调层次上都将落后于既有的欧盟协调机制，在福利的可获得性、可携带性和接续性上都远不如前。再次，谈判过程将漫长而复杂。英国既存的社会保障双边协议对新的双边合作可提供的参照性有限，重新谈判需要大量的时力投入。从已有国际经验来看，单个双边协议从谈判至生效可能耗费数年至十多年，若考虑英国与27个国家分别谈判的情景，过程将更为艰难。
社会保障双边合作的互惠属性在本质上也是一种国家主义或国家间主义取向，这与英国脱欧的国家主义取向具有一致性，因而是脱欧后英国和欧盟在社会保障合作上的一种可能性较高的方式。但欧盟的干预、缔约国间的经济社会和移民生态差异、缔约国间对于平等互惠标准的理解以及谈判在技术上的复杂程度都使英国难以轻易与欧盟成员国实现双边合作。
(三)可能的参照模式
英国同时是欧洲自由贸易区(EFTA)和欧洲经济区(EEA)成员国。由于EEA、EFTA与欧盟的复杂联系，英国要达成完整意义的脱欧目标必须同时脱离欧盟、EEA和EFTA。如果英国只选择脱离欧盟，则自动回到EEA/EFTA框架。该框架下的挪威模式、瑞士模式是现行欧盟与非欧盟欧洲国家间在移民社会保障合作领域采取的最具代表性的两种模式。
挪威同时是EFTA和EEA成员国，特别是后者的身份使挪威能够完全参与欧洲单一市场，且必须适用欧盟的人员自由流动原则，也因此，挪威完全接受欧盟社会保障法令的协调。由于完全的自由流动，挪威6%的人口来自欧盟国家，这一比例甚至高于英国。若参照挪威模式，英国可继续参与欧洲单一市场，这对维持英国的金融贸易地位至关重要，同时可获得在税收、农业等政策上更大的发言权。但挪威模式下，英国将继续受到欧盟法律和政策的约束，并且失去对欧盟立法的表决权。在移民问题和社会保障领域，欧盟公民可继续自由在英国移徙，并受到欧盟社保法令的保护。挪威模式被称为“软脱欧”模式，考虑到英国脱欧派对于主权和移民问题的强硬立场，挪威模式很难被采用。
瑞士是EFTA成员国，但不是EEA成员国。因此，瑞士没有完全进入欧洲单一市场的资格。理论上，非EEA成员国无须遵守人员自由流动原则，但欧盟与瑞士在经历艰苦的谈判后，仍以“断头台协议”形式使瑞士不得不接受适用人员自由流动原则——瑞士与欧盟在贸易、农业、交通等关键领域以部门合作形式达成百余项协议，为了保障人员自由流动原则的适用，欧盟在签署的首份协议中即明确：一旦人员自由流动原则被破坏，则将终止瑞士与欧盟间的所有协议。相比挪威模式对欧盟的全面融入，瑞士模式更强调部门合作。人员自由流动原则的适用是欧盟与瑞士合作的前提，但瑞士对该项原则的适用规定了诸多过渡措施，以保护国内劳动市场并控制移民规模。对于瑞士，在缔约后两年内，瑞士政府可规定某些就业机会优先考虑本国工人(即不适用非歧视原则)；缔约两年后，瑞士公民获得在欧盟内部自由移徙和与此相关的诸项权利；12年后，瑞士必须无条件尊重欧盟公民的自由流动权利。对于欧盟，欧盟公民在缔约后的5年内可在配额范围内进入瑞士，12年后获得瑞士境内无条件的自由移徙权。此外，瑞士被允许对新欧盟成员国入境、跨境服务等内容施加限制。2014年瑞士公投通过“反对大规模移民”议题，瑞士联邦宪法不得不将“移民在瑞士的居留必须以配额和最高数额加以限制，不符合本条规定的条约必须在三年内重新谈判”写入宪法。据此，瑞士必须和欧盟重谈人员自由流动相关协定，但对欧盟而言这是难以谈判的，二者至今未能达成协议。对英国而言，瑞士模式的部门合作具有较强的吸引力，英国有机会选择只就商品和服务自由流动进行合作，或退而求其次，对人员自由流动的例外情况、过渡措施，以及社会保障领域的合作内容加以限制(如，瑞士拒绝使用跨境医疗合作指令)。此外，瑞士模式下，英国对欧盟的预算贡献降低，且能够保留部分进入欧洲单一市场的权利。但瑞士模式的问题同样明显，首先，英国很难说服欧盟放弃人员自由流动原则而达成其他部门的合作。其次，协议的权威性远低于欧盟法律，英国与欧盟的合作稳定性降低。
挪威模式和瑞士模式均建立国家与欧盟的合作关系，且二者经由不同的历史、动机和过程，最终都继续适用人员自由流动原则。人员自由流动原则是欧洲单一市场的基础原则、欧盟进行谈判的前提，但这同样是英国脱欧派最难以接受的，故而该问题将是英国与欧盟在后脱欧时代谈判的核心。能否进入欧洲单一市场关涉英国的关键利益，也是谈判的另一核心，但显然欧盟将适用人员自由流动原则与此绑定。尽管鲍里斯声称脱欧后仍然有机会进入欧盟单一市场，但未能针对人员自由流动的争议提供解决方案。
(四)第三条道路：超越国家主义和超国家主义
英国前首相特蕾莎·梅表示“我们并不打算采用已被其他国家设计出的模式”，这使外界对英国的“第三条道路”抱有期待。如果英国能与欧盟在社会保障合作上寻求一种更加超前的合作模式，这不仅将推动社会保障全球化的发展，在一定程度上也是英国对未来国家理念、国家身份和国际定位的重新探索和思考。但考虑到当前谈判形势的不如人意，以及COVID19疫情影响下世界秩序的混乱，我们很难在短期内看到英国对于第三条道路的构筑。
尽管如此，一个理想中的第三条道路应有可预见的蓝本。在价值上，公正、平等、非歧视、自由等普世的社会保障理念应当得到尊重和推崇。在技术上，数字化的社会保障应当得以推广和更新，如，国家间的信息互换系统，社会保险待遇的期间累计、分别计算与支付，跨境医疗服务的清算和报销等。在合作形式上，合作者不囿于单一意志，而是基于共同意志的联盟，在特定领域进行选择性整合，而在另一些领域进行选择性分解，合作的过程应该基于对多样性和多元化的尊重以及对于国际合作的兴趣。在道路选择上，第三条道路应当打破国家主义和超国家主义的二元之争，发展出介于国家主义和超国家主义之间的第三条道路。
这将是以上四种场景中最令人期待同样难以实现的一种，它将是跨国性社会保障合作的一次超前构想。尽管人们对此缺乏想象，但唯一可以确定的是，它仍然带有欧盟社会保障体制的浓厚底色，这既是英国和欧盟移民社会场域的既有特性决定的，也是欧盟社会保障体系的世界领先地位决定的。
五、结论
逆全球化形势下，在英国—欧盟这一特定互动场域之内，超国家主义在与日渐回潮的国家主义在象征性合法资本的争夺战中呈阶段性撤退之态势。国家主义在民族国家的国家、政党、国民层面取得暂时性胜利，英国脱欧是这一结果的缩影。在国家主义和超国家主义的博弈中，主权是争论的核心，而福利作为传统意义上国家绝对主权的范畴，受到最多争议。全球化市场的形成向世界传播了社会公正、公民权利、平等、自由等普世意义的价值取向，在社会福利场域内的福利惯习或者说国际性话语秩序已然形成。随着资本和人员的跨境流动，国家治理能力和治理空间出现重叠，国家福利的边界也在重构。国家、超国家组织、跨国公司、社会团体等行为体置身于一个超国家的治理网络，各自作为节点，贡献资源、协商共议新的超国家性议题。在此背景下，国家向绝对主权，抑或说威斯特伐利亚体系的回归绝无可能。
英国与欧盟业已形成的移民福利场域亦是如此。英国与欧盟在社会保障领域四十余年的合作已形成稳定的福利场域和福利文化，二者围绕核心资本的竞争也在权力和结构的压制下发展出稳定的竞合关系。后脱欧时代，欧盟作为福利决策者的退出虽然将使场域的资本分配和结构发生重大改变，但“福利去边界化”和“福利超国家化”的福利惯习在场域中传播、弥漫，早已内化于行动者并引导其实践，其基本逻辑和核心价值不会轻易更改乃至消失，相反它具有强烈的用户粘性；另一方面，移民作为福利接受者的抵抗策略也使英国在后脱欧时代难以贸然关闭福利共治空间。因此，后脱欧时代，英国和欧盟仍然要在社会保障领域协商一套新的合作方案，而绝不会回到福利的国家主义。
民众将移民视为造成本国福利紧缩的原罪，这种指摘带有刻意的“选择性失明”。福利紧缩是福利国家20世纪90年代以来的通病，英国多年奉行市场原教旨主义更加剧了福利削减。而移民对于英国经济社会的积极贡献却在某种程度上被“选择性忽略”。来自欧盟的移民不仅深刻影响了英国的劳动力市场，还对财政体系做出积极贡献，却在福利资格的获取上受到较高限制。这种“选择性建构”的结果是移民在事实上触发了民众的愤怒。未来英国与欧盟在探讨流动劳动力的福利安排时必须解答两个问题：福利制度如何适应流动性的增长和反移民情绪的增长？在经济下行和移民流动增加的双重背景下，福利改革如何摆脱福利民族沙文主义的趋势？
以上问题的答案同样将是国家主义和超国家主义互相博弈的结果，这个问题的答案或许还可以解答英国未来如何定义自己的国家身份和国际定位。全球化过程中，衰落的英国在不断调整与欧洲乃至世界的关系，脱欧可以视作英国试图重新校准国家身份、寻找国际定位的一次新的尝试。但国家主义并非良药，寻求变革的英国应该在脱欧后借机建构更加开放、多元的身份、公民资格、政治组织，而非寻求内向型国家主义。在对欧盟未来发展道路的探讨上，存在某种二元的单一逻辑：要么一体化继续深入发展，要么彻底回到民族国家体系，欧盟瓦解。而事实上，国家主义和超国家主义之间并非单线性的单一进路，在全球化和一体化的发展过程中存在多价值律。虽然国家的异质性阻碍了一体化的进一步发展，但超国家组织和民族国家的互动结构所留下的制度痕迹不会凭空消散，双方会继续互动磨合寻找到一条国家主义之上、超国家主义之下的新路径。这条路径可能指向欧盟未来发展的第三条道路：基于共同意志的选择性整合和选择性分解，并基于对多样化和国际合作的兴趣最终实现差异化整合。
（原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2020年第5期）
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