肖 桐 谢爱磊 | 农村中小学校公共卫生应急管理体系建设：挑战和应对
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农村中小学校公共卫生应急管理体系建设：挑战和应对
肖 桐1 谢爱磊2
(1.清华大学 教育研究院， 北京 100084；
2.广州大学 教育学院， 广东 广州 510006)
摘要 加强农村中小学校公共卫生应急管理体系的建设，是完善国家基层治理体系的重要环节，也是实现乡村振兴的内在保障。目前，农村中小学校面临的公共卫生风险依然较大，其应急管理体系亟待规范与完善。要规范和完善农村中小学校公共卫生应急管理体系，在危机分析上应从传统的强调以结果为导向的“事件—功能主义”分析转向地方灾害脆弱性分析。基于这一分析框架，我们分析了农村中小学校突发公共卫生事件的三个影响条件——致灾因子暴露性、物理脆弱性以及社会脆弱性，并结合学校系统的独特性与教育教学的可持续性，提出了农村中小学校公共卫生应急管理体系的建设路径，具体包括：建立以农村中小学校脆弱性分析为基础的评估体系，综合考量公共卫生危机对师生健康乃至教育教学的潜在冲击；搭建多元主体协同的组织架构，妥善利用在地化资源与脱域化资源；建构全流程的过程体系，按照减缓、准备、响应与恢复的流程将危机的演进过程与管理政策结构化。
关键词 农村学校；公共卫生；应急管理体系；脆弱性
一、研究背景及问题
新冠肺炎疫情给全球各地带来的挑战严峻而长久，值得关注的是，它还只是近些年全球各地传染性疾病的一部分。相较于20世纪，全球各地传染性疾病的暴发次数持续增长。20世纪90年代后，变异性流感病毒感染事件发生频率已缩减至两年。仅在21世纪前二十年，国际上就相继出现了SARS(2003年)，H1N1(2009年)，MERS(2012年)，Ebola Virus(2014年)，COVID－19(2019年)等病毒感染的大规模流行。学校是人群高度聚集、公共卫生事件多发的特殊场所，管理不当极易造成疫情的蔓延扩散。按照国家卫生部的统计，我国70%以上的突发公共卫生事件发生在学校，80%以上的学校突发事件为传染病流行事件。长期以来，我国公共卫生政策体系一直“重城市、轻农村”，致使城乡公共卫生保障存在很大差距。比较而言，城市学校由于具备更为优良的公共卫生服务配套，在危机面前往往显示出更强的韧性。而农村地区由于乡土社会组织管理的局限性、信息获取的有限性、地形地貌的复杂性、文化环境的封闭性等因素影响，则明显较为脆弱。在突发公共卫生事件面前，农村学校缺乏系统性的公共卫生支持，面临的风险尤为巨大。
自2003年“非典”疫情以来，在各级各类部门的指导下，我国农村地区的中小学校相继制定了针对突发公共卫生事件的应急预案，但实际效果并不理想，在新冠肺炎疫情中出现应急准备不充分、学校与社区失联等状况，反映出农村中小学校公共卫生应急管理上依然存在“重应急，轻预防”、应急管理形式单一、危机处理行为置后等问题，应急管理统筹协调的重心仍旧集中在乡级政府，尚未形成系统性、稳定性、即时性的应急管理体系。新冠肺炎疫情的持续流行提醒我们，应当尽快加强农村中小学校公共卫生应急管理体系的建设，这既是完善国家基层治理体系的重要环节，也是实现乡村振兴的内在保障。已有的关于农村学校公共卫生应急管理的研究，伴随着几次重大突发公共卫生事件而展开，尽管多数文献探讨了农村学校公共卫生事件应急管理机制的完善路径，但主要是对城市学校突发卫生事件应急管理机制的简单复制，局限于“事件—功能主义”的视角，将公共卫生危机视作静态的、孤立的社会结果，缺乏对事件情境性、过程性因素的分析。本文借助卡特尔(Cutter)提出的地方灾害脆弱性分析框架(HazardsofPlace Model of Vulnerability)，立足“地方”——农村社区的特殊性，围绕“系统”——学校组织的独特性，将危机置于动态性、结构性的过程内进行衡量，分析农村中小学校突发公共卫生事件的三个影响条件——致灾因子暴露性、物理脆弱性以及社会脆弱性，并在此基础上提出农村中小学校公共卫生应急管理体系的建设路径。
二、从“事件—功能主义”到地方灾害脆弱性分析
“公共卫生”一般被概括为3P，即：健康促进(Promotion)、疾病预防(Prevention)与健康保护(Protection)。依据国务院印发的《突发公共卫生事件应急条例》，在学校语境下，突发公共卫生事件一般是指突然发生的、造成或者可能造成学校师生健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒，以及其他严重影响师生身心健康的突发事件。
传统的公共卫生危机分析往往采用事件导向的功能主义视角，将危机视作外部突发事件所引致的消极社会后果。这一视角下，危机仅被视为静态事件，而非动态的社会结果。危机根源被看作外部和客观的，与社会结果间具有非连续性与静态性的联系，即危机发生前社会平和稳定，而危机暴发则源自于突发的外部事件，因此衍生出一系列如“紧急情形”(emergency situation)、“紧急规范”(emergency norm)、“极端情形”(extreme situation)等概念。然而，随着“风险社会”的来临，人类越来越多地面临着威胁其生存的由社会所制造的风险，公共卫生面对高度的不确定性，“事件—功能主义”的分析视角已经无法满足防范卫生健康领域重大风险的现实要求，无法应对当下新冠肺炎疫情态势由流行性(epidemic)向全球性大流行(pandemic)的转变。以回应型“后果控制”为特征的“事件—功能主义”分析模式，对危机的动态性和结构性缺乏考量，本质上是针对已经出现的公共卫生问题采取相应的补救和处置，偏离了风险严控、扩散阻抑、残留防治的公共卫生三级预防理念。此外，这一分析视角忽视了对致灾因素的社会分析，无法阐明不同国家、地区疫情扩散态势所呈现出的明显差异，无法解释各类人群病毒感染概率的重大区别，以及潜藏其中的不平等，亦无助采取针对性的辅助与补偿措施。实际上，诸如群体的居住环境、教育水平、社会保障、社会等级等健康的社会决定因素，造成了人群在易感性和疾病风险方面的巨大差异。早在2008年，世界卫生组织在报告《缩小代际差距：通过社会行动实现健康公平》中就明确指出，社会不平等问题是造成健康不平等的主要根源。针对公共卫生危机，亟须超越“事件—功能主义”的分析视角。
近年来，越来越多的研究倾向于认为对危机根源中社会系统与自然系统交互作用的分析才应当成为危机分析的重点。这些研究反映出对公共卫生危机的分析已从强调以事件结果为导向的传统危机分析开始逐步转向针对危机中的人为因素的分析，对危机的认知与处置不再被动，危机被赋予了“可管理”的特质。这一新视角旨在强调因公共卫生系统内部社会文化结构因素而导致的社会成员在面对内外部威胁时的脆弱性。在危机风险研究中，脆弱性(Vulnerability)一般被定义为潜在的损失，是指系统由于暴露于某种干扰或压力可能经历某种风险损失的程度，系统的脆弱性包括暴露度、敏感性和恢复力。菲尔·奥基夫(Phil O’Keefe)等人认为，自然灾害所引致的危机并不纯粹是“自然”的，虽然飓风、地震或诸如新冠肺炎疫情这样的流行病是自然发生的，但这些看似自然的灾害往往能够凸显自然事件与现有人口脆弱性之间的潜在联系、群体或系统抵抗公共危机的乏力——应急管理制度和灾害预警系统的缺失都加剧了灾害的影响。事实上，脆弱性根植于社会结构之中。相较于“事件—功能主义”视角，对危机的认知转向了对危机社会因素的考察，使得对危机的认知真正进入到多元联系、动态发展的认识框架之下；随着脆弱性概念的引入，公共卫生危机研究更具管理内涵，危机逻辑叙事与应急管理政策实践互通起来，具有更强的解释力与现实关照。
面对新冠肺炎疫情，世界顶尖医学期刊《柳叶刀》(The Lancet)刊发社论，强调应从脆弱性视角关注社会中新生的边缘群体，激发政府与社区的响应，为高风险者提供健康支持、促进健康平等。同时，学术界陆续有相关研究聚焦特殊群体(儿童、无家可归者、贫困居民等)、特定国家(美国、巴西、海地、非洲国家等)的脆弱性问题，比较分析不同区域的脆弱性水平同疫情发展态势之间的潜在关系及不平等状况。总体而言，这些研究涉及三类脆弱性分析框架，包括风险—灾害分析框架(RiskHazards Model，RH)、压力释放分析框架(Pressure and Release Model，PAR)以及地方灾害脆弱性分析框架(HazardsofPlace Model of Vulnerability，HPM)。其中，卡特尔基于地方(place)尺度提出的地方灾害脆弱性分析框架被认为是对前两种理论框架进行的有效整合，具有更强的解释性。该框架构筑了社区响应与公共卫生危机缓解之间的动态联系，纳入致灾因子暴露性、物理脆弱性以及社会脆弱性三项指标对社会、经济、自然与环境系统的相互耦合作用及其对公共卫生危机的驱动力、抑制机制和响应能力进行了分析，对降低社会风险和可持续发展具有重大贡献。
具体到公共卫生危机中的脆弱性问题研究，这一分析框架强调，首先应对特定群体的致灾因子暴露性进行分析，立足历史因素、宏观政策、社会变迁、人口结构(年龄结构、家庭结构、基础病史)的前置影响，探查该群体可能受到公共卫生危机的冲击程度。其次，对群体所在区域的物理脆弱性与社会脆弱性进行综合考量，建立相应的指标框架、收集情报信息、进行全面评估，包括地区防疫资源的充分性(街道医院的分布密度、医疗物资的储备状况)、社群交互动员的可持续性(人群受教育程度、社区联系紧密度、信息共享速率)、区域内应急管理体系的完善性(应急管理的政策文本、组织框架、人员储备)等几个方面。
下文将借助卡特尔的地方灾害脆弱性分析框架，分析农村中小学校突发公共卫生事件的三个影响条件，指出农村中小学校公共卫生面临的潜在挑战。
三、农村中小学校公共卫生面临的潜在挑战
农村中小学校作为嵌入乡村社区系统的重要组成部分，不仅需要协同应对突发公共卫生事件的挑战，更需要在灾害之前建立完善、可靠的风险治理机制。借助卡特尔的地方灾害脆弱性分析框架，我们将农村中小学校嵌入乡村特定的社会、经济、自然与环境系统中，并从致灾因子暴露性、物理脆弱性以及社会脆弱性三个方面分析其公共卫生面临的潜在挑战。
(一)致灾因子暴露性分析
脆弱性研究首先关注暴露性层面的分析，不仅关注致灾因子，而且关注系统或组织在灾害面前的暴露程度。本文的致灾因子暴露性分析主要是评估公共卫生事件在农村社群中的暴发频率、强度和可能性，以及农村中小学校的师生群体在危机面前的易损性、敏感性。
据全国第六次人口普查汇总数据显示，我国农村居民平均预期寿命72.64岁，低于全国平均水平2.19岁，城乡居民健康水平差距显著。彼特·汤森(Peter Townsend)等人在《健康不平等：布莱克报告》中，用健康的社会梯度(Social Gradient of Health)理论阐述了不同社会等级、性别和族群的健康不平等状况。我国农村地区由于特定的历史、社会因素，人口的抵抗力与免疫力水平相较于城市人口明显偏低，在公共卫生危机面前呈现出较高的暴露性，面临更大的健康风险。
突发公共卫生事件面前，我国农村地区的暴露性有其深刻的社会结构根源。改革开放四十年来，中国的城镇化率从17.92%到2020年底超过60%，大规模、高速率的城镇化进程构成21世纪以来我国社会转型的突出背景。《2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国流动人口达到2.36亿人，规模巨大的青壮年劳动力被抽离乡村。研究发现，流动人口存在自选择效应，即流动者的健康状况选择性地优于迁出地与迁入地的一般人群，这也被称为“健康移民效应”(Healthy Migrant Effect)，驻守农村的剩余人口抵抗力与免疫力水平普遍较低，面临较高的公共卫生风险。而大量的农村流动人口在流入地的工作和生活条件较差，缺乏当地社会保障和社会支持，健康状况随迁移年份的增加而不断恶化，逐渐收敛到当地居民的健康水平。最终，通过返乡这一选择性机制，逐步将健康风险和疾病负担转移到农村地区，致使农村居民的健康水平整体下滑，极大地增加了农村学校外部环境的不确定性。
在聚焦农村中小学校内部时，研究指出，青少年学生群体，由于生理、认知、情绪等方面尚未成熟，在突发公共卫生事件中往往较为脆弱，处于社会弱势群体的最底层，面临着预防、救治、照护等多重困境与挑战。钟南山院士曾多次呼吁，在突发公共卫生危机面前，“首先加强保护的应该是儿童，因为他们的免疫力低”。针对此次新冠肺炎疫情，国家儿童医学中心的研究显示，所有年龄段的儿童均对新冠病毒敏感，且尚未呈现明显的性别差异，其中，由于幼童的呼吸系统和其他身体机能正在发育，因此尤其容易受到感染。同时，中老年教师由于免疫功能较弱，亦是传染病的易感人群和高危易发人群。
总体而言，农村居民在公共卫生危机面前呈现出较高的暴露性，就农村学校而言，在教师老龄化与学生低龄化的背景下，师生群体面临灾害的易损性、敏感性格外突出，存在较大的公共卫生风险。
(二)物理脆弱性分析
物理脆弱性常指涉建筑、设施、服务等方面在公共危机面前的抵抗力、恢复力和承载力。在本文，其主要是指，农村学校乃至农村社区面对突发公共卫生事件时，基础医疗设施和公共卫生服务建设的充分程度，以下将从饮用水卫生、住宿卫生、饮食卫生以及医疗卫生状况几个方面进行阐述。
农村学校的饮用水卫生状况不容乐观。研究表明，饮用水安全与肠道食源性疾病疫情的暴发有明显相关性，农村学校的饮水安全是保障广大农村学生身体健康的基本前提。然而，调查显示，农村学校的饮用水中，仅有28.86%的学校使用自备水源，其中具备网管供水比例最低的是村小、教学点，只有48.28%，还有3.45%的村小、教学点没有水源，需要从河塘等处取水。当前，饮用水污染造成的学生介水传染病时有发生。一项基于我国中部某市农村学校饮用水检测的调查发现，大肠菌群、耐热大肠菌群、大肠埃希菌等七项微生物指标不合格率达到40.34%，其中桶装水的微生物指标不合格率达到了47.3%。
农村学校的住宿卫生条件堪忧。2011年教育部、卫生部联合制定的《农村寄宿制学校生活卫生设施建设与管理规范》中要求学生宿舍应保证一人一床，双层床的上床应设置防跌落板。然而一项基于全国15个省(市、区)农村寄宿制中小学校卫生条件的调查发现，仍有11.48%的住宿生为两人一个床位，4.46%的学生反映双层床的上床没有挡板，逾半学生表示宿舍洗澡不方便、厕所卫生条件堪忧。汤斯(Tuncel)等人的研究表明，两人一床或大通铺的现象，极易导致传染病的暴发和流行，加之农村寄宿制学校洗浴条件不便利，学校的卫生防疫面临较大挑战。一旦遭遇突发公共卫生事件，学校由于缺失应急性的单独空间，只能安排学生在缺乏防护措施的情况下回家，极易导致卫生危机的扩散与加剧。
农村学校的饮食卫生状况仍待提高。“农村义务教育学生营养改善计划”实施近十年来，有效提升了贫困地区农村学生的营养与卫生状况。中国疾病预防控制中心连续四年的跟踪监测表明，当前农村学生每天吃到三餐的比例由2012年的89.6%上升到2015年的93.6%，贫血率从2012年的17.0%降低到2015年的7.8%，营养不良问题得到缓解，学生学习能力有所提高，缺课率明显下降。2016年中国教育科学研究院教育督导评估所的一项调查显示，目前仍有12.69%的学校食品留样情况不符合国家规定，另外还有0.24%的学校不留样；有部分学校仍无法做到每月一次的学校食堂卫生、食品安全自查。
农村学校的医疗卫生服务缺乏保障。校医及保健教师队伍是学校卫生工作顺利开展的重要保障。2018年一项基于全国16个省(市)6466所中小学校的研究表明，当前中小学校医配备严重不足，校医配备率仅为33.1%，校医队伍建设急需加强；其中，生医比为2814.6∶1，远远没达到国家《学校卫生工作条例》规定的600∶1的标准，仅有5%的学校合格。受限于学校卫生经费不足和校医招聘难度大等客观原因，绝大部分学校只配有一至两名校医，其工作负荷巨大。而在农村学校，这一情况更为严峻。北京大学儿童青少年卫生研究所与教育部体卫艺司的合作调查表明，城市学校专职校医配备率是农村学校的11倍，专职校医合格率是农村学校的7倍，总体而言城市学校的专职校医配备情况远优于农村学校。面对这一情况，农村社区的医疗条件却难以起到支撑作用，截至2017年，每千人乡镇卫生院床位数仅1.35张，高达30%的农村居民认为村卫生室提供的医护质量非常差。
可见，我国农村社区在基础医疗设施、公共卫生服务等方面的建设尚不充分，农村中小学校的饮用水卫生、住宿卫生、饮食卫生以及医疗卫生状况，呈现出较高的物理脆弱性，亟待改善。
(三)社会脆弱性分析
虽然物理脆弱性研究是有效提高公共危机应对能力的必要条件，但随着对“脆弱性源自人类行为本身”这一观点的深入探讨，学术界开始关注灾害所对应的社会结构，认为社会脆弱性是群体或系统抵抗公共危机的水平与特征，同时也是社会分层与不平等的产物。本文中的社会脆弱性是指暴露在公共卫生危机冲击下的农村中小学校在教育教学秩序、应急管理体系等方面呈现出的易损性与敏感性。
1. 农村学校教育教学秩序的脆弱性
公共卫生危机除了影响师生的身心健康，还会严重干扰学校的正常教育教学秩序，这对于农村学校而言尤为明显。中国农村教育发展研究院在2020年新冠肺炎疫情期间的调查显示，由于农村地区信息化基础设施较差，学生家庭物质性数字资源匮乏，高达8.07%的农村学生处于“线上失学”的状态。这极大地损害了教育的公平性、在线的包容性和学习的连续性。此外，农村学生由于缺少信息素养和有效技术支持，更容易面临教育中断的风险。中国发展研究基金会的调查指出，新冠肺炎疫情期间，有近半数的农家子弟不能够按时上网课，89.5%的农村毕业班学生感到“焦虑”或“非常焦虑”，这一占比明显高于城市学生。疫情及其衍生影响，不仅拉大了城乡教育的差距，而且还加剧了学生心理健康水平的分化。
更令人担忧的是，疫情期间“家已成为儿童受伤害的主要发生地”，大量长时段居家学习的农村儿童面临学业与生活的巨大挑战。有报告称，未上学儿童面临家庭暴力的风险正呈现持续上升的态势，由于缺少学校老师的及时干预、同辈群体的关怀与支持，农村儿童更容易受到看护人的责难、体罚，更难获得情感支持。还有一类情况，学生父母迫于生计或职责需要，不得不继续在外工作，特别是在疫情期间无法及时返家，儿童长期无人照料，尤其低龄儿童，因缺乏必要的日常生活、学习上的监督与辅导，加之自控力不足，往往容易出现游戏成瘾等问题。新冠肺炎疫情所导致的社会孤立加剧了个人和集体的脆弱性，限制了农村学生从学校获得支持的可能。
另外，政府及民间组织开展的一系列需要经由学校才能达成的支持项目在疫情期间同样处于停滞状态，针对农村学校实施的诸多教育扶助计划难以有效实施。例如，很多农村贫困学生正处在身体成长的关键期，需要依赖学校提供的免费餐食来维持健康水平，然而由于学校停课导致持续近十年的“营养餐”项目难以实施，学生的健康与身体成长无法得到良好的保障，学习质量也受到影响。
2.农村学校应急管理体系的脆弱性
在公共卫生危机面前，农村中小学校的应对方式仍然停留在对突发事件的即时性反应和控制的水平上，其应急管理体系显示出较大的被动性与局限性。要摆脱农村学校突发公共卫生事件应急管理的困境，必须从各个层面反思其应急管理体系的脆弱性。
第一，微观层面：农村学校长期以来对卫生与健康教育重视不足、学生卫生意识薄弱。1990年国家教育委员会与卫生部在《学校卫生工作条例》中首次提出把健康教育纳入教学计划，要求普通中小学必须开设健康教育课。相关部门也相继出台多项学校卫生和健康教育政策，强调农村中小学校应在地方课程中安排必要课时，保证场地、设施满足体育、卫生和健康教育教学需要，结合季节性、突发性传染病及食物中毒的预防，安排必要的课时开展健康教育。相关政策的陆续出台为农村学校开展卫生与健康教育工作提供了政策保障，然而落实到实践层面，却依然存在诸多问题。如农村学校师资配备严重不足，难以保障卫生教育的持续开展；教师缺乏系统性的培训，卫生教育教学效果堪忧；课程内容融合性较差，侧重于运动健康，而日常卫生与健康主题则相对边缘。在这一背景下，农村中小学生的健康意识与卫生习惯普遍较差，缺乏科学性、系统性的日常保健知识，存在较大的卫生安全隐患。
第二，中观层面：农村学校的公共卫生应急管理体系与外部制度脱嵌。自2003年“非典”疫情以来，我国大部分学校已经初步确立突发公共卫生事件应急管理体系，包括紧急情况下学校的各项卫生管理制度、学生教学与安置制度、师生健康状况筛查与登记制度，以及学校和相关部门单位的疫情监测与报告制度等。然而，从近年来在农村学校突发的公共卫生案例来看，该体系在农村学校中并没有充分发挥作用，未能与其辖区内的公共卫生应急管理体系进行有机、深入的对接，在紧迫的现实情境下已有的制度方案往往缺乏针对性与资源支撑，难以推行与操作。
目前，农村的公共卫生体系主要依赖以县级医疗卫生机构为统摄、乡镇卫生院为主体、村卫生室为基础的三级网络机制发挥作用。然而，村卫生室并未与农村学校建立制度性的紧密联系，农村公共卫生“毛细血管”的作用难以充分发挥；三级网络并未形成快速完善的公共卫生突发事件预警、防控、直报、救助的机制。对于地处偏远的农村学校，尤其是散落山林的村小、教学点，薄弱的社群连接与匮乏的社区资源使它们更难阻止疫情的蔓延与扩散，并得到适时有效的人力与物力支持。因此，健全与完善学校应对突发公共卫生事件的应急管理体系，亟须与其辖区内的公共卫生机制进行深入对接，只有相关部门通力合作、综合协商，提供系统性的保障措施，才能够制定出具有针对性、高效性与可操作性的制度方案。
第三，宏观层面：政府主导的单一治理模式难以满足卫生事件频发的农村学校的现实需求。2020年中央一号文件指出，要加强农村基层医疗卫生服务。乡村公共卫生体系是保障亿万农民群众健康生活，提升其获得感、幸福感和安全感的基础性工程，是抗击公共卫生突发事件的基层堡垒。近年来，我国逐步建立起以“一案三制”为基础的多层次、多部门的应急管理体系，通过中央、省、市、县四级响应系统串联，在每一层级形成了“四委员会、一应急办”的网络结构，乡村地区处在这一宏大的立体网络的末梢，在突发公共卫生事件的监测与预警、资助与后援上反应滞后，乡级政府往往被视作乡村公共卫生体系建设和运行的唯一主体。
然而，随着“风险社会”特征日益显著，封闭、同质的传统农村社会逐步解体，政府主导的单一治理模式已经无法适应多重权力、矛盾、利益交汇的农村社会，难以为农村中小学校的公共卫生安全提供系统、及时、准确、持续的保障，尤其是针对公共卫生事件的应急管理往往涉及多主体、多部门的协同合作，甚至最为基础的疫情排查工作也需要农村学校与医疗部门等多部门的配合行动，因此在突发公共卫生事件应急管理上亟须多元主体的共同参与、协调联动、合作治理，构建一套综合、稳定的应急管理体系。
四、农村中小学校公共卫生应急管理体系建设的路径
村中小学校公共卫生应急管理体系的构建，需要立足地方的独特性，根据农村地区的实际情况，充分开发在地化资源达成基础保障，妥善利用脱域化资源实现协同治理；同时围绕组织的特殊性，综合考量教育系统的价值使命，在管理体系构建中始终贯穿三个核心议题：保护学生和学校工作人员心理健康、免受身体伤害；尽量减少干扰，确保所有学生持续接受教育；发展与构建教育教学中的安全与卫生文化，实现社会情感学习。在卡特尔地方灾害脆弱性分析框架基础上，依据米切尔·林德尔(Michael Lindell)和卡拉·普拉特(Carla Prater)梳理的灾害脆弱性影响的达成路径，本文构建了农村中小学校应对突发公共卫生事件的应急管理体系。该应急管理体系的结构设计主要包括三个方面：其一，建立以农村中小学校脆弱性分析为基础的评估体系，综合考量公共卫生危机对师生健康乃至教育教学的潜在冲击；其二，搭建多主体协同的组织架构，妥善利用在地化资源与脱域化资源；其三，建构全流程的过程体系，按照减缓、准备、响应与恢复的流程将危机的演进过程与管理政策结构化，如图1所示。
除上述三个方面外，还应借助“事件影响的概念模型”分析危机的客观特征：包括致灾因子事件特征，临时性灾害应对与临时性灾害恢复措施。在“致灾因子事件特征”和“临时性灾害应对”分析基础上所做的致灾因子减缓、准备和响应措施，可直接抑制公共卫生事件的前导影响——危机对农村中小学校师生的身体健康与生命安全的影响；在针对“临时性灾害恢复”措施基础上所做的恢复准备工作，又可抑制灾害的次生影响——危机对师生的心理健康以及教育教学活动的影响。由于旧有的应急管理体系往往停留于控制事态的应急处置，用狭隘的“时—空”观来分析公共卫生危机的演进过程，忽视了事前的风险治理与事后的危机管理之间的相互连接与动态平衡，难以从根本上阻断危机的发生，因此，形成多元治理、源头管理、动态处置相结合的应急体系十分重要。
图1 农村中小学校公共卫生应急管理体系
(一)建构农村中小学校脆弱性评估体系
突发公共卫生事件往往具有区域差异与时空动态演变性，由于农村地区的独特性、教育系统的特殊性，农村中小学校在公共卫生危机面前往往面临一系列更为严峻的挑战，因此对农村中小学校的脆弱性进行分析，建立清晰认识十分关键，在此基础上可通过风险评估，因校制宜建立相应的应急管理体系。
旧有的评估方式，更多关注公共卫生危机的致灾因子暴露性与物理脆弱性，如特定群体感染流行病的发生概率、基础设施的建设程度，而对社会脆弱性较为忽视。实际上，社会脆弱性分析是学校理解灾害风险和有效提高应对能力的重要前提，对学校内部已有的应急管理制度、组织协调能力、外部抗疫资源的可得性与可及性等维度进行综合分析评估，有助于学校适时调整应急管理机制、合理分配备灾资源、确定救灾重点次序。
由于资源有限，大部分农村中小学校并不具备定期收集数据并进行量化分析的基础，但我们依旧可以参照脆弱性分析的基本框架，对农村中小学校进行初步评估。如卡特尔强调因地制宜，从备灾、减灾、灾后响应和恢复重建进行分析，凯文·伯顿(Kevin Borden)等强调从主体背景(社会经济状况、性别、种族、年龄、就业与职业、教育和政治权利)、建筑环境(住宅特征、生命线、基础设施)、突发灾害(灾害幅度与强度、时空变化及减灾复杂度)等方面进行评价。
具体而言，我国农村中小学校的脆弱性评估，就自身外部性，学校可考量与辖区内的公共卫生应急管理体系的融合状况、协调机制、对接成效，分析社区人员支持状况、医疗物资储备情况等。根据所在区位的特定因素，就自身内部性，学校需综合研判应对突发公共卫生事件各阶段可能存在的薄弱环节及其相应的应对措施。评估可以从师生的基本情况(如年龄结构、基础病史、学生监护人情况等)，学校的卫生环境(如饮用水设施、住宿条件、厕所及洗漱装置等)，卫生事件特性(如复合性、易感性、持续性)，尤其是教育教学应急方案(如学校为学生持续学习提供的支持性举措、为师生心理健康提供的保障性措施)等方面进行分析。
(二)建构多元主体协同治理的组织体系
人群相对聚集的农村中小学校往往是突发公共卫生事件的敏感区，亦是农村公共卫生安全的“前哨”阵地。在农村中小学校的公共卫生体系建设中，需要充分认识和挖掘本地的自然生态和社会文化的资源(即在地化资源)，同时又从地域性的关联中脱离出来，在更为宽广的社会空间中寻找支持(即脱域化资源)。因而，乡级政府“大包大揽”的单一主体决策模式应予以改变，建立以在地化资源为基础的乡级政府、社区、学校多元主体参与的，以脱域化资源为补充的专业智库、非政府组织多方力量合作的组织体系。
1.在地化资源
在社会转型背景下，国家借助农村社区平台实现资源下沉、权力下放、重心下移，强化管理与服务水平，逐步将农村社区发展为能够容纳多样化身份居民共同生活、社交的基层社会，强调在社区韧性建设中引入多元治理理念，通过共同管理、组织化学习促进社区的主体能动性，实现农村社区风险治理的主体多元化。因此，有效的应急管理体系应是基层政府、乡村社区以及学校的协同合作。政府各部门协同出台的管理措施与应急政策，如辖区内校园常见疾病的应对手册、传染病疫情的上报流程方案，可以为农村中小学校提供行动的指导与规范。
社区往往具有相对充足的人力与物质资源，农村学校可以与当地社区的互助联结，积极争取社区卫生健康机构、乡镇—村级党组织、村民自治组织、村民委员会等力量，能够有效协调在地化资源，帮助农村学校在应急响应时准确及时地获得支持。同时，借助一系列社区弹性改善项目，助力社区形成处理公共卫生问题的战略思维，制定、实施和评估社区卫生改善计划，增强社区韧性，为农村学校提供支持。乡村社区可在乡级政府的统筹规划指导下，推动农村中小学校融入农村公共卫生“县级医院—乡镇卫生院—村卫生室”三级服务网络，建立社区公共卫生安全的第一道防线。一方面，促使农村中小学校的公共卫生应急管理体系与社区充分对接，同村卫生室建立定点定期的卫生指导与评测机制，强化村卫生室在乡村公共卫生体系中的基础作用；同时，推动农村中小学校作为农村公共卫生“毛细血管”的延伸，依托学校的校舍资源与下沉优势，在紧急状态下，将学校改建为疫情隔离保护站点，可考虑在有条件的乡镇学校配置农村传染病防范设施、ICU重症隔离设施等。另一方面，由县级医院与卫生部门编写相应的评估报告，对区域内学校卫生系统的整体情况进行定期梳理与反馈，对公共卫生事件进行及时预警与评估，对既往公共卫生措施进行修订与调整，实现上下级信息贯通、学校—医院信息共享。
学校作为乡村文化的重要输出地，亦是推行乡村治理现代化的重要主体，应当参与到构建多元主体协同的乡村治理模式中来，协助社区目标落地实施。农村学校应当充分挖掘与利用乡级政府及乡村社区提供的资源，构建“校—校”“家—校”合作，协同对公共危机。可借鉴澳大利亚学校的相关经验，在危机情况下，各类学校主动寻求合作，共享物资与避难场所，并由教师队伍组成临时应急人员，协同应对挑战。还可借鉴香港的经验。香港教育统筹局颁布《校园防SARS手册》，呼吁家长协力抗疫，分担学校疫情检测压力，透过家长教师联合会，招募家长义工，协助进行清洁、消毒和查核《量度体温记录表》等工作，为抗疫提供人力和物力支持。
学校开展卫生与健康教育要充分立足地方资源，这里的“地方”并非指单纯的地理空间，而是承载了社区历史、人文、自然生态等方面的综合体，这些内容共同构成了真实的教育资源。农村学校可以充分关注并利用这些资源，将其贯穿于卫生与健康教育课程中，创设真实、有意义与具有吸引力的学习空间，给予学生沉浸式的学习体验，帮助他们成为对社区公共卫生安全具有责任感的现代公民。
2.脱域化资源
2010年联合国“跨机构危境教育网络”发布了《最低教育标准：预防、应对、恢复》，强调应急主体的多元化才能保障危机情境下学校内部教育秩序的正常运行，鼓励教育行政部门突破地域限制，充分调动各界资源，以帮助学校走出危机。因此，除了寻求在地化资源的支持，现代社会各类超越地域关系和地方性维度的脱域化力量的协同，对农村中小学校公共卫生应急管理体系的建设同样具有重要作用。
农村中小学校地理位置相对偏远，学校布局相对分散，因而一旦发生区域性的公共卫生事件，专业的医疗人员无法第一时间到达现场，需要农村教师和学生承担起应急响应的工作。针对这一挑战，美国突发事件应对学院对面临这类境遇的学校提供了一系列免费的培训课程，包括长达八小时的“学校应急预案”课程以及专门针对低龄学生应急情况管理的课程。针对农村学生，美国学校健康与体育教育联盟所搭建的网络平台通过倡议全美师生网络研修“1小时计划”，为偏远地区学生养成积极卫生的生活方式提供了重要的帮助。我国的教育实践同样可以参照这一方式，深化“互联网＋卫生与健康教育”模式，鼓励社会公众，尤其是从事卫生与健康相关的科研工作人员，分享学习资源与从业心得，倡导优势资源学校分享卫生与健康教育课程，使得线上资源逐步发展为集教育教学、师资培训、在线答疑等功能为一体的公共教育平台。同时，创设农村教育应急响应线上扶助机制，通过流媒体等宣传渠道及时发布人员、物资需求，对接公众帮扶、引入外部力量，积极吸纳公共安全管理专业、心理学、教育学等多学科专业人才，致力于为农村学校及师生在公共卫生事件发生前、发生期间、发生后提供支持和干预。
在农村中小学校公共卫生应急管理体系建设中，应当激励社会各方力量的参与和支持，深入挖掘与利用在地化资源，实现农村学校风险治理的主体多元化；同时，突破地域限制，充分利用脱域化资源，形成社会支持环境，有效利用信息化手段，开展疫情防控，优化教学实践。
(三)建构全流程的过程体系
农村中小学校公共卫生应急管理体系的建设需要有清晰的管理流程，应急管理全过程中，任何一个关键阶段的缺失或弱化都可能导致应急管理实践的失败，威胁到师生的身心健康与教育教学的正常秩序。因此，应急管理对全过程均衡的要求更敏感、需求更强烈。美国管理学家罗伯特·希斯(Robert Heath)将危机的演进过程与管理政策结构化，得出“4R”危机管理循环模型，即减缓(reduction)、准备(readiness)、响应(response)、恢复(recovery)。根据“4R”危机管理循环模型，本文建构农村中小学校公共卫生应急管理流程具体如下：
1. 致灾因子减缓阶段：完善多主体风险沟通机制，推动校园卫生设施改建
作为全流程起始阶段的“减缓”，在思想源头上可追溯至美国“自然灾害管理之父”怀特(Gilbert White)，他认为灾害虽不能预防但可尽量减轻损失。因此，农村中小学校需要构建一系列管理措施，减少公共卫生危机发生的可能性或限制其影响。在此阶段，乡级政府、社区、农村学校应结合本地特征确认公共卫生的潜在危险，通过风险沟通机制，即多主体间交换信息和看法的过程，传递与风险有关的信息，也包括表达对风险事件的关注、意见以及相应的反应，来了解风险可能及其潜在影响，并将其纳入政策议程。
具体而言，致灾因子减缓阶段的政策工具作为风险防范机制的起始，主要可分为结构性减缓工具和非结构性减缓工具。结构性减缓工具注重对硬件基础设施的建设与维护。教育行政主管部门可以结合基层信息与风险预估，考虑设立面向农村偏远学校的公共卫生条件标准，指导地方政府和教育系统贯彻落实。如改善饮用水供应，帮助农村学校建立全覆盖的饮用水管网或供应体系，确保水质达标，对自备水源定期进行有效消毒，并定期进行水质监控，保障农村学校的饮用水安全；改善农村学校住宿卫生状况，保证一人一床，保证卫生的厕所，配备足够的洗手设施，并教会孩子洗手和咳嗽礼仪等，打破各种感染链；改善饮食卫生状况，健全食堂食品留样检测制度，定期进行卫生安全抽检；提升医疗卫生状况，在较大规模农村学校确保配备校医，较小规模农村学校确保对口的医疗服务。
非结构性减缓工具注重政策设计对于减灾的重要意义，这里的政策设计是指如卫生、教育部门与农村中心校合作对具体防疫举措进行信息共享、综合分析、风险评估等，并辐射中心校下属各校，在中心校防疫方案下细化各校应对举措。我国农村学校可以从制度层面，对公共卫生的先期保障与关键环节进行制度性安排，提升相关举措的时效性、可行性与持续性，结合本地区公共卫生的实际情况，同卫生机构对接，安排学生进行疫苗接种等活动。
2. 应急准备阶段：制定学校应急管理预案，进行局部演练与不断改进
本阶段作为应急管理中应急响应与恢复的基础，准备的充分程度将直接影响到应急管理制度运转的绩效。通过制定应急管理预案，将一系列行为举措制度化为应对危机的常规操作，从而尽可能地消解由危机造成的无序与混乱，并进一步指导灾后的恢复工作。
农村中小学校公共卫生应急管理预案的核心是构建学校内部应急管理的组织架构、工作流程、协调方式、资源保障等，同时还需要针对学校高发的卫生问题进行系统性的梳理。由于农村中小学校并不具备外部资源的优势，突发事件一旦产生则极易陷入孤立无援的境地，因此学校尤其需要注意在应急预案中明确规定各主体的基本责任，并就各类可用资源及其获取方式进行详细梳理。针对本地区发生频率较高的卫生事件，进行单独的部署与安排，结合本地区师生的身心特点制定针对特定传染性疾病的应对策略。另外，一旦暴发较大规模的公共卫生事件，学校的常规教学秩序必然面临重大挑战，如何在保障师生身心安全的前提下，最大限度地维护教育教学的持续性，亦是预案中必须涉及的部分。
数据显示，应急预案有效运行的组织在突发事件应对时的行动效率比没有应急预案的组织要高2.5倍。因此，农村中小学校需要建立健全公共卫生应急预案，通过桌面推演、功能演练、局部演练、全程演练等方式，发现并评估现行预案存在的问题并不断加以改进，从而有效预防和妥善处置突发事件、维护师生身心的健康。
3. 应急响应阶段：加强学生健康信息管理，推动教育教学尽快恢复
在采取了减缓和准备措施之后，如果危机仍然暴发，对突发公共卫生事件进行即时响应就极为关键，尤其对于流行性传染病事件，即时恰当的先期处置对于降低事件的负面影响有着至关重要的作用。校园公共卫生事件一旦发生，需要立即按照分级、分类处置原则，迅速、准确地收集有关信息，对事件进行快速评估，并根据应急预案采取相应的响应方式。学校可通过建立校园应急行动中心，实现对信息的即时收集与管理，对事件的整体发展态势进行全面监控和评估，并在响应过程中与卫生部门、学校校长以及指定人员共享这些信息，在综合协调的原则下进行核心决策与资源分配。
农村中小学校应当以全局观为指引、以乡镇为单位，制定“中心校—村小—教学点”联防联控的组织模式，提升关联学校信息、人员、资源共享的便捷性与高效性，增强防疫控疫的灵活性。一方面，学校需要严格执行晨检制度、因病缺勤、病因追查与登记制度、学校疫情监测与报告制度等，提升疫情期间的先期处置能力与信息上报效率；另一方面，还应当即时公布与共享学校防控信息，缓解社区焦虑。调查显示，农村居民的卫生与健康素养水平整体偏低，当出现重大突发疫情时，网络信息呈现爆炸式增长，互联网和社交网络极易成为社会恐慌的孵化器和催化剂。因此，农村学校需要及时向学生家长分享相关信息，稳定社区情绪，防止次生灾害的产生。
当公共卫生事件造成的负面影响持续发酵，学校师生不定期面临突然离校或长期无法返校的情况时，保障学校教育教学的持续性成为一项重要考验。农村中小学校应尽量采取低成本、低技术的教学持续方案，保障学校每一位学生的受教育权，如教师集体编制停课期间教学内容的书面讲解大纲，以电话方式同学生进行沟通答疑。如果停课期无限延长，学校则可进一步考虑以手机为载体，使用较为便捷的在线教学应用软件，以中心校为单位统筹辖区内每一位学生的设备与网费情况，为家庭贫困者提供相应支持。在线上授课期间，教师应当尽量保证每日或每两日与学生进行简短的电话沟通，了解学生的学习及心理状况，从而提供必要的心理支持，对家庭暴力等极端情况也可即时干预。
4. 恢复准备阶段：营造关注卫生的校园文化，帮助师生进行心理重建
在应急响应结束之后，应急管理进入恢复准备措施阶段。这一阶段的农村中小学校的首要任务便是恢复重建，这需要综合协调、整合多方力量对农村学校进行工程性与制度性的恢复和完善。这个阶段的另一项重要任务就是对突发公共卫生事件进行调查与反思，客观评价学校应急管理制度的绩效，重审相关人员的责任以及相关政策、制度、价值的正当性与合理性，通过风险问责，对事件中表现出的工程性疏漏进行整修或重建，对制度性疏漏进行修订与完善，也作为新一轮应急管理循环的开始。同时，学校还应当以公共卫生事件为契机对学生进行卫生、健康教育与价值观教育，营造卫生与安全的校园文化，提高学生的共情能力与社会责任感。具体地，可通过主题班会、校园文化墙、升旗仪式演讲等方式，鼓励学生思考在危机之下所应采取的措施、面对歧视与被歧视时应有的正确态度，讨论和反思公共危机中各行为主体在面对重大利益冲突时，所应做出的价值判断与选择。
学校还有必要对经历危机的师生进行阶段性的心理评估与干预。面对公共卫生危机，农村学生与教师往往更加脆弱，也承担着更多的隐性伤害。农村学校除了需要关注经历危机的学生的课业情况，提供学业支持外，更需要了解他们的心理健康状况，防治校园欺凌与歧视现象，提供情感支持。具体包括识别和评估在事件中受到创伤的学生，进行心理分诊，并持续监测其创伤反应；倡导教师建立易于访问与共享的学生状况电子表格，以协助监测创伤反应并满足心理健康服务的需求；为学生家庭提供心理教育、社区资源及自我照顾策略的资料；在事件整体缓和后，考虑以仪式感的纪念活动，帮助师生处理内在的悲伤情绪，重新步入新的学习生活。突发公共卫生事件后，学校旧有的秩序被打破，师生的心理健康均在不同程度上受到影响，心理重建将是一个长期而缓慢的过程，农村学校应当提早行动起来。
（原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2021年第4期）
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