郑宏宇：92号文后再议项目资本金 | 丁伯康：PPP理性发展阶段不远
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来源：中国PPP产业大讲堂
作者简介：
郑宏宇，财政部PPP专家库专家，中国政法大学PPP研究中心专家委员，北京德恒（昆明）律师事务所律师，执业17年，主要执业领域为PPP、房地产与金融、项目投资并购、产业基金等。
在2017年11月1日举办的第三届中国PPP融资论坛上，财政部金融司王毅司长在论坛指出：“政府和合作伙伴一定要掏出真金白银，拿自有资本做资本金。资本金之外可以去融资，但资金结构必须合理。” “不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金”。
话音刚落，11月16日，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），在应从项目管理库予以清退的情形中，有一条与项目资本金有关：“违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”。
其实，项目资本金并不是一个新问题，在PPP项目的实际操作中，一直就存在分歧和争议，这次92号文，由于这个问题成为从项目管理库”予以清退“的情形之一，而成为大家讨论的焦点之一。
一、如何理解“以债务性资金充当资本金”？
笔者认为，从“是谁的债务”的角度，可分为以下三种情况：
第一种情况：以项目公司的债务性资金充当资本金；
第二种情况：以社会资本的债务性资金充当资本金；
第三种情况：以政府方出资代表的债务性资金充当资本金。
资本金制度，源于《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号），该通知中对项目资本金早已有定义： “投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。”
二、第一种情况“以项目公司的债务性资金充当资本金”
笔者认为，对项目而言，债务性资金，无论项目盈亏均应偿还本息，计入项目主体的债务，非债务性资金应是权益性投资，根据项目盈亏情况获得投资收益、承担亏损风险，计入项目主体的所有权权益。凡是构成项目本身的负债的资金，都不符合国发〔1996〕35号文的规定。
同时，也属于财办金〔2017〕92号文所指的“以债务性资金充当资本金”的情况，后果是不能入库或清理后予以退库。
例如：下图中，社会资本应出资资本金2.5亿元，将其中1.5亿元转换为以股东借款形式提供资本金，形成“小股大债”。
三、第二种情况“以社会资本的债务性资金充当资本金”
国发〔1996〕35号文规定，社会资本方以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益（包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等）、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金。
从该条规定看，“投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金”，本身就是资本金的来源之一，因此，笔者认为，社会资本方合法融资借来的“债务性资金”，以权益性投资方式投入项目，承担项目的投资风险、获取投资回报的，并不违反国发〔1996〕35号文的规定。
如下图所示，社会资本通过金融机构融资用于资本金出资：
财办金〔2017〕92号文所指的“以债务性资金充当资本金”是否包括“以社会资本的债务性资金充当资本金”的情况呢？
笔者认为，财办金〔2017〕92号文，全称是《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，是从项目库管理的角度出发作出的规定，其解释权也属于财政部，如果资本金不符合该文件的要求，导致的后果是“不得入库”或“清理出库”，在清理已入库项目过程中具体把握，对于资本金不符合要求的项目而言，如果是股东借款，则将债务性资金转换为权益性资金相对容易实现。
在PPP实践过程中，通常社会资本都有“小股大债”、“资本金提前退出”的考虑，政府方为了吸引社会资本，或者说某些政府方并不关心这个问题，从而在编制PPP项目实施方案时也会安排更容易被社会资本接受的资本金结构，从而出现了“小马拉大车”的情况。
正如叫停购房首付贷、严控消费贷流入房地产领域， 是为了防范房地产泡沫和金融风险一样，对资本金来源进行“穿透核查”和去杠杆，笔者认为这个方向更符合第五次金融工作会议提出的防控金融风险的要求。
因此，在资本金问题上，笔者建议PPP参与各方审慎对待，从严掌握，不要以“债务性资金充当资本金”，避免出现 “不得入库”或“清理出库”的风险，也避免由于金融机构认为资本金不合规而给项目融资带来障碍。
四、第三种情况：以政府方的债务性资金充当资本金
按照国发〔1996〕35号文规定，政府方可以用于项目资本金的资金来源包括：“投资者以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其它预算外资金；”
政府方的资本金资金来源就是上述内容，不能违规融资作为项目资本金，也不能利用PPP项目违规举债。但是当政府方面临资本金不足时，为了推进某些项目，也可能通过各种融资方式解决资本金。笔者也曾看到过某些所谓“PPP项目资本金解决方案”，但无非是巧立名目引诱政府方违规融资，试图从PPP项目中谋取套利空间。
五、资本金的合规组成
在参与PPP项目过程中，笔者看到的项目资本金来源，分别有“项目资本金=注册资本”、“项目资本金=注册资本+资本公积” 、“项目资本金=注册资本+股东借款”、“项目资本金=注册资本+非股东借款”、“项目资本金=注册资本+资本公积+借款”。
笔者认为，符合国发〔1996〕35号文以及财办金〔2017〕92号文要求的项目资本金，最无争议的是“项目资本金=注册资本”（如下图），其次是“项目资本金=注册资本+资本公积”，其他都因为构成项目主体的债务性资金而不能满足合规要求。
例如，下图中项目资本金3亿元均为股权出资。
例如，下图中通过基金作为联合体成员，以股+债方式投资到项目公司，其中股权方式出资1.5亿元，各方股东合计股权出资为3亿元。
六、金融机构对资本金的审查
国发〔1996〕35号文规定对此也作了规定：“有关银行承诺贷款后，要根据投资项目建设进度和资本金到位情况分年发放贷款。”、 “对资本金未按照规定进度和数额到位的投资项目，投资管理部门不发给投资许可证，金融部门不予贷款。” 对将已存入银行的资本金挪作它用的，在投资者未按规定予以纠正之前，银行要停止对该项目拨付贷款。
结合财办金〔2017〕92号文“不得入库”或“清理出库”的规定，金融机构在给社会资本或PPP项目提供融资时，应当核查资本金的到位情况，避免为资本金提供融资，避免为不合规项目提供融资，已经融资的近期应关注项目的清理整改情况，提前做好解决方案。
控制PPP项目的资本金比例，有利于控制PPP项目投资的杠杆比率，有利于控制PPP项目风险向金融体系传导和扩散，防范金融风险。
PPP项目中的投融资形式多样，由于时间仓促，本文探讨内容难免有疏漏，欢迎大家批评指正。
丁伯康：最严规范PPP文件出台，预示理性发展阶段不远
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 》被业内称为史上最严的PPP规范文件，预示着我国PPP的发展在经历了四年的面上推广以后，即将迎来规范的大潮，从而一改目前全国各地盲目和无序推进PPP模式的状态，助推中国PPP步入理性发展的阶段。
来源：中国水网 作者： 丁伯康
近日，财政部颁发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 》。文件对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制、未按规定开展“两个论证”、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等的项目，将采取严格手段进行核查和清理，以防止PPP项目的异化和泛化。
这份被业内称为史上最严的PPP规范文件，预示着我国PPP的发展在经历了四年的面上推广以后，即将迎来规范的大潮，从而一改目前全国各地盲目和无序推进PPP模式的状态，助推中国PPP步入理性发展的阶段。它的发布，恰巧赶在了我国运动式推进PPP就要进入第五个年头的时候，因此也许有它特别的意义。这无疑是对当前已经火热的国内PPP市场浇上一盆凉水，同时也给未来PPP的理性发展起到了规范和引导作用。
结合对文件的学习，本人认为，文件对我国PPP工作的影响是积极的，它无疑对地方政府规范开展好PPP工作，是一个长期利好。因为PPP模式的运用，确实需要从项目本身的适用性抓起。只有项目满足了符合物有所值的理念和符合做真实的PPP的要求，那么做PPP项目才有意义。但是，对于当前已经有些偏离了正常轨道的我国PPP市场而言，仅仅靠一两个文件来规范和监管，显然是不够的。包括这个文件，可能实际产生的效果也说不定差强人意。这主要是对已经入库并已进入实际操作阶段的PPP项目来讲，下步何去何从，在没有找到完善的解决方案之前，无论从政府方还是社会资本方，也无论从经济层面还是法治层面，包括这对政府公信力，可能都会带来不可低估的影响和损失。因此文件的后续效果还需要等待和评估。但有一点可以肯定的是，实现我国PPP从规范管理到理性发展，已经成为必然。这个文件的发布还只是刚刚露出的冰山一角。
众所周知，要实现我国PPP的持续健康发展，从项目层面进行严格和规范管理固然需要，但是与彻底解决对PPP参与各方的动机约束和行为管理问题，解决PPP的顶层设计缺陷与规范发展问题，才是最迫切和最重要的。那才是根本，才是冰山的全部。
过去的四年，我国各级政府部门和相关机构，为了有效利用PPP模式促进城乡建设和发展，付出了极大的努力。各级政府部门围绕推广和运用PPP模式，做了大量卓有成效的工作，从立法研究、政策制定、知识普及、操作指导以及项目落地等方面，取得了不少成绩。我国经过不到四年的时间，在PPP项目、入库数量、投资规模、覆盖范围等方面，都创造出了惊人的业绩。根据财政部全国PPP综合信息平台项目库显示，截至2017年9月30日，全国各地区入库PPP项目已经达到14220个，投资额总计约17.8万亿。可以说PPP模式在中国发展的速度和规模，大部分已经超出了地方政府财政支付能力能够承受的合理范围，当然它也超出了人们的正常预期。这不仅包含它的规模和数量，也包括推进的速度、质量和问题。但是，也正如财政部副部长史耀斌年初在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上指出的那样，PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战，所以我们不能掉以轻心，更加不能避而不见这几年由于推进PPP过急、过火，已经带来的问题。
谁都不可否认，PPP模式在城市基础设施和公共服务领域的运用，对促进传统政府投融资理念转变和投融资模式创新，发挥了巨大的作用。但是，在这一轮PPP的快速发展中所出现的不同程度的乱象和缺憾，如变相包装，伪PPP项目充斥市场；设置壁垒，隐形阻击民营资本进入；浪费资源，重复建设项目库、机构库和专家库；漠视政策，违规提供担保承诺回购；各取所需，以赌的心态盲目融资跑马圈地；政企合谋，躲避正常公开招标和采购程序；无序竞争，恶意低价中标搞乱作业市场；误导舆论，过度神化泛化PPP模式；鱼龙混杂，量大质劣咨询埋下许多隐患；资源错配，政府资金使用效率降低；地方保护，兽医游医劣币驱逐良币；变相捞钱，授资格排名次抄袭赚钱等。这些现象如果不尽快制止和遏制，就一定会把中国的PPP推向歧路末端。
但是近几年，地方政府的领导俨然已把利用PPP模式作为早出政绩、摆脱融资困境、解决资金来源的“救命稻草”。随着PPP项目的陆续落地，政府债务规模增加、融资成本上升，地方政府的偿债风险也逐渐暴露出来。这些行为，不仅与党的十九大精神——要求下一步尽快提振实体经济，严控金融风险是不符合的，同时对正常推进新型城镇化建设、促进地方政府投融资平台的转型发展，也带来了不少的干扰。因此这些问题和影响都是需要我们重新评估的。
要促进我国PPP市场逐步在面上推广中规范实施，并尽快回归到理性发展的阶段，就需要我们从多角度、多方面，研究和解决好当前PPP发展中的困难和问题。而实现我国PPP的健康有序发展，需要通过制定和实施一整套与PPP模式相关的政策，采取相应的措施，需要上下结合、部门配合，通过采取一系列的政策组合拳和管理新举措，才能从根本上解决问题。
推出PPP理性发展的政策组合拳，首先要重视PPP政策的“三性”特征建设，提高PPP政策制定和政策实施的系统性和科学性。其次要重视和加快PPP的立法工作，切忌和稀泥，从根本上协调好各方关系和解决好多边矛盾。第三要从金融政策、融资渠道、风险防控和完善监管等方面，加强金融对PPP的支持。第四要加强信用体系建设，建立与PPP相关各方的信用监督与约束机制。第五，要出台规范PPP市场环境的政策，加大行业监督和对违法违规者的惩处力度。此外，加强对PPP正确宣传和舆论引导，促进PPP长期健康发展。
实战型高级研讨班2017年第31期
教学安排表
课程安排
⊙ 专家介绍 ⊙
王守清
清华大学建设管理系教授/副院长,清华大学PPP研究中心首席专家、国家发改委PPP专家暨专家委员会委员、财政部PPP专家、亚开行PPP专家库成员暨，二十多年来一直专注于基础设施/公用事业/城镇化等项目融资/特许经营/政企合作(PPP)等的教研与推广，至今共发表300多篇论著，被誉为“中国PPP教父”。
杨荣南
国家发改委PPP专家，高级工程师，现任世界500强骨干企业副总经济师兼投资部长、多个PPP项目SPV董监事，国内知名PPP实战专家，多地PPP中心评审专家，专长于创新设计桥梁、高速公路、市政道路、地下管廊、海绵城市等基础设施投资项目投融资模式，创新策划运作了多个国务院、交通部等部委示范PPP项目，项目出表率100%，设计策划的基础设施联合体表外融资模式、原则性谈判技巧被业界普遍认可和推广。
田威
教授级高级工程师，中国土木工程学会常务理事、中国对外承包工程商会建筑业分会理事、英国土木工程测量师学会资深会员、中国国际经济合作学会学术委员会委员、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员、北京建设委员会建设工程评标专家、建设部建筑施工企业一级项目经理资质。对国际项目通用的 FIDIC 合同条件有较深的研究，参与过多个索赔、争端和仲裁的前线工作，取得了良好效果。
尹老师
财政部、国家发改委定向邀请PPP专家、亚洲开发银行注册咨询师、中国政法大学PPP研究中心专家、中国智慧城市投资联合体PPP中心专家、中国银行间市场本币交易员、银行总行级精品课程培训师。
茹博军
教授级高级工程师，国阳工程咨询公司总经理，北京铭鼎人教育咨询公司首席咨询师，注册咨询工程师、注册投资项目管理师、注册造价工程师（土建和安装）、注册监理工程师。从事工程咨询30年，参与和主持过医院，学校，养老，体育，旅游，产业园区，公检法，电力，新能源，煤层气，地铁与铁路，物流，农业，林业，生态环境治理，各类市政基础设施等行业的咨询服务，涉及PPP咨询，各类规划咨询，项目策划，可行性研究报告，招商报告，项目后评估报告，社会稳定性风险评价报告，招投标代理，建筑工程设计，工程造价咨询等领域。
李全
中国财政科学研究院研究员；长城保险首席经济学家，长城财富资管投委会副主席（主持）；中国财政学会绩效管理委员会执行秘书长、投融资委员会副秘书长，微金融五十人论坛执委，互联网金融三十人成员，中关村互联网金融研究院副院长。
赵亚春
清华大学法学院法律硕士联合导师、清华大学经管学院 EMBA、北京大学法学学士、北京律师协会土地/房地产法律委员会委员。常年接受委托办理企业设立、并购重组、资本运作、投资融资等非诉业务；为房地产开发企业、建筑施工企业、银行、金融资产管理公司等提供优质高效的法律服务。
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