大变局！逆城市化，开始了

作者：子非鱼

01

罕见，撤区设镇

逆城市化的大幕，已经拉开了。

近日，潮州市枫溪区降级更改为枫溪镇的消息，引发热议。

根据潮州市政府官网消息显示，近日枫溪区正式撤区改镇，并挂牌成立。

区改镇，这在中国的城市发展史上非常少见，因为这是直接降级。

在中国的行政架构中，中央-省（自治区、直辖市）-市（地区、自治州、盟）-县（区、县级市）-乡镇（街道）构成5级行政体系。

区与县、县级市都属于同一级别，比镇和街道高一个级别。

枫溪区这一次不是平级调整为县，而是直接降级为镇。让人匪夷所思。

因为这种降级意味着领导班子的级别也会随之下降，区、县、县级市属于正处级，而镇与街道，则是正科级。

对于这次撤区改镇，潮州官方的回复是：破解枫溪体制机制历史遗留问题。

1991年汕头市一分为三，设立了潮州、汕头、揭阳三个地级市。潮州市设立的同时，恢复潮安区建制，县政府驻扎在枫溪镇。

也就是说枫溪最初就是一个镇。

改开之后，枫溪镇迅速成长了粤东地区最大的陶瓷产业基地，经济快速增长，传统的乡镇建制，无法适应发展需求。1995年潮州市设立枫溪区，其行政领导机关为“潮州市枫溪区管理委员会”（行政正处级单位），是市的派出机构，行使县级区职能。

按照潮州市官方最新的关于撤区设镇的回复：潮州市枫溪区不属于行政区划建制区，是潮州市自设的经济功能区。

也就是说，枫溪区虽然是之前从镇变成了区，但不是行政区而是功能区。

这样的功能区全国有很多，比如深圳目前的大鹏新区，是功能区，行政仍属于龙岗区。而龙华区、坪山区在2017年之前也是功能区，之前叫龙华新区、坪山新区，行政分别属于宝安区、龙岗区。2017年1月7日，经国务院批准，才设立为行政区。

02

逆城市化开始了

在城市化快速发展的时代中，撤镇设区、撤市设区时常发生，这也是城市化发展中的一个常见过程。

民政部数据显示，2009年底，中国尚有1464个县，855个市辖区，2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量却增至965个。换言之，十年之间，全国共撤销了141个县，同期增加了110个市辖区。

也就是说，消失的141个县，有110个是撤县设区所致，还有31个则是被撤销合并。

县与区在行政上虽然属于一个级别，但是财政上有差别。

区的财政属于市，不独立，而县与县级市则有独立的财政权。而且从与市政府的亲疏远近来看，区地位相对更高，其次是县级市，其次是县。

也即，过去人口红利周期中的城市化过程中，撤县设区是中省级过程，是城市化的正向过程。

然而，最近一些年，虽然人口逐渐见顶，尤其是去年人口正式见顶减少，撤区设镇，撤街道设镇等逆城市化行为，也已经开始出现。

除了最近的潮州市枫溪区撤区设镇外。

去年12月，伊春市撤销了乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处，设立翠峦镇、乌马河镇。

今年1月，伊春市又将友好区的双河子街道、铁林街道撤销，设为双子河镇、铁林镇。

齐齐哈尔则在去年将富强街道撤销，设立华安镇。

这些降级行为中，有共同因素，也有不同因素。

不同因素方面：

枫溪区撤区设镇，主要是破解历史遗留问题。由于枫溪区始终只是功能区，没有成功升级为行政区，经济社会管理权限受到限制，影响了长远发展。

和人口因素不大。

虽然潮州市的人口这些年在减少，但枫溪人口过去十年是增长的。潮州市统计局披露，2010年至2020年枫溪区常住人口增加了1.23万人，目前人口15.8万人。

来源：潮州市统计局

东北的几个街道，有的直接改为镇，有的合并之后再改为镇，主要是人口因素。

以伊春市来说，按照根据黑龙江相关规定，街道人口及城镇人口规模一般高于乡镇，且财政收入、二三产业增加值必须位于区域前30%，而镇经济水平只要求达到50%左右。

撤街设镇的逆城市化操作，完全是因为这四个街道已经不满足街道的标准。

共同因素则是，精兵简政，节省财政开支。

区降级改为镇，或者街道变为镇，是机构编制改革的一种，意味着行政层级减少，砍掉不必要的行政支出，节约资源。

而机构编制改革，则是今年中央下达的明确任务。

今年年初，官方发布的《党和国家机构改革方案》中明确提出：

中央国家机关人员编制精简5%的目标，还要求地方也要着手精简。地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不作精减要求。

大半年过去了，目前机构编制精简几乎已经全面开启了。

中央机构方面：

最新据中国机构编制网10月12日披露，中共中央办公厅、国务院办公厅发布调整相关国务院组成部门、直属事业单位职责机构编制的通知，涉及工业和信息化部、生态环境部、国家卫生健康委员会、中国人民银行、中国社会科学院等。

其中央行核减了30名行政编制、6名司局级领导职数。

地方上：

山西省忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县6个人口不足20万的小县，早在2020年就开启了整编改革试点。

今年，湖南省古丈县、安徽省4个常住人口较少的县（区）、青海省果洛藏族自治州玛多县、江苏、湖南、湖北、内蒙古、江西等都已经开展了整编改革试点。

此外，还有一大批地区正在清退编外人员。比如哈尔滨、延安、安康、徐州、合肥肥西县、长沙雨花区等地。

制图：城市财经；资料来源：公开报道梳理

机构编制改革背后有三个因素在推动：

第一，地方财政压力。

历史就是不断地重复。纵观历史，每一个朝代承平日久之后，冗员对财政的施压都是最大的问题。

宋朝仁宗年间由范仲淹主导的庆历新政，神宗年间王安石主导的熙宁变法，目的之一就是裁撤冗员，为国家减少财政支出。清朝雍正年间的整顿吏治，同样如此。

体制内人员越来越多，国家财政就越来越大。

有机构算过一笔账：

中国财政中，向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重在近十年来不断上升：从2012年的33%左右，提高到了2019年的超过50%，再到2020年以后的超过60%。

2016年以后，公务员的工资收入水平并没有太大提升（有些地方甚至可能是有所下降的），向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重的快速上升，只能是“吃财政饭”的人越来越多的结果。

吏治倒逼着每一个朝代都会进行自我改革。今年启动的新一轮机构编制改革，大背景就是如此。

第二，地方债务压力。就不细说，详情可点击文章《砸碎铁饭碗，全面开始了！》查看。

第三，人口红利终结下的逆城市化开始。

在人口红利的城市化正向发展中，发生了很多事情。除了上面提到的“撤县设区”、“撤市设区”外，还有农村大规模消失。

公开数据显示，原来中国有近380万个自然村，现在只剩下了两百多万个，消失了近百万。这些消失的村，大多都是因为人口持续减少被合并，消失在了历史的浓烟中。

而如今，人口红利终结，人口减少带来的影响，不仅会继续影响农村的变化，还会影响大多数城市的变化。

03

人口见顶后的城市化2.0时代

随着人口见顶，城市化已经进入2.0时代，也即城市群、都市圈时代，中国的人口格局将主要表现为三个特征：

第一，人口继续从农村和小城市涌入大城市，尤其是以热点城市为核心的都市圈和城市群。

换句话说，以热点城市为核心的城市群、都市圈还将继续享受人口红利。但人口红利也不会像以前那么丰厚，这正是第二条要说的。

第二，中心城市，以中心城市为核心的都市圈、城市群人口增量降档换速。

以前人口有增量，在增量之下，中心城市人口增长较快，比如深圳、广州每年动辄五六十万人口增量。

然而，人口已经见顶，现在是人口存量的时代，中心城市虽然仍有虹吸效应，但也不会像过去那么明显。

2021年的中心城市人口增量已经在快速下滑。2022年速度更在加快。

制图：城市财经；数据：各城市统计局

君不见：

成都、杭州、武汉、西安、长沙、合肥这些昔日的人口增量引擎，动辄三三四十万的增量，已经大幅降级。成都、武汉的人口增量跌破10万，其余也都跌破了20万人。

更为关键的是，深圳、广州的常住人口增量直接从从过往的50万左右掉落至几万，去年更是首次减少。

在这种背景下，过去几年，中央接连发布的几份重量级文件中，一而再再而三明确强调：

严控省会城市规模扩张。推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张。

很多此前没有扩张但仍想扩张的城市，梦基本碎了。

而且，随着人口红利终结，都市圈的批复也变得越来越谨慎。

去年9月份国家发改委发文明确强调：

都市圈主要集中在经济发展优势区域，需要充分考虑发展基础和发展潜力，在条件成熟的前提下，依托超大特大城市或辐射带动能力强的大城市逐步培育。不能跨越发展阶段，在不具备条件的情况下推动都市圈建设。

来源：国家发改委官方网站

这段话指向很明确：

都市圈不能泛滥，不能超周期发展，一些弱省会与首府城市，就不要凑热闹了。如兰州、银川、西宁、贵阳、南宁、乌鲁木齐、呼和浩特等城市的都市圈，大概率就此搁浅。未来还能获批都市圈的城市，只有城区人口规模足够的超大城市和特大城市。

第三，越来越多的普通三四线城市人口减少，伴随撤区设县、撤街道设镇、合并农村、合并街道、合并乡镇、合并县市等举动愈发频繁，越来越多的农村、镇、县消失。首当其冲的便是东北、西部和中部一些穷困地带。

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