余凯，等 | 首都城市圈教育发展规划与建设国际比较研究
✦ 余凯，男，北京师范大学教育学部教授；
✦ 张艺，女，北京师范大学教育学部硕士研究生；
✦ 朱梓菡，女，山东管理学院人文学院助教。
现代城市是一种具有明确地理中心，在经济、知识和情感层面上都具有支配地位、高度集中的空间组织形式和具有综合功能的社会共同体。工业革命后，现代城市发展持续进入繁荣阶段，20世纪下半叶开始加速发展。全球的城市人口从1950年的7.5亿上升至1990年的23亿（占世界人口的43%），到2015年已达40亿（占世界人口的54%），超过1000万的城市数量从1950年的两个到1995年的14个，再发展为2015年的29个。[1]在这一进程中，城市发展经历了从工业化初期高密度、无序聚集到现在等级有序、结构协调的城市空间格局过渡。随着人口要素、知识要素和生产要素的巨量投入，城市规划在城市发展中的作用日趋重要。
教育在当今城市规划中的地位举足轻重。首先，作为一个开放的城市功能系统，教育在其发展过程中离不开所在社区以及整个城市的支持。其次，教育是影响人们定居选择的主要因素之一，教育资源的分布对人们的居住选择有着引导作用，是集聚和离散人口的重要途径。此外，教育也是区域发展的创新力量和城市化的拓展工具之一。教育行业可以改善社区人文环境，推动公共服务和商业设施的完善，在带动土地升值的同时促进房地产业，带动经济和社会发展。这正是世界主要城市在其规划发展过程中都特别重视教育发展规划制订和完善的主要原因。
世界大城市人口和产业在空间上一方面继续向城市集聚，另一方面也开始向周边地区扩散，从而形成了众多地域相连的城镇化区域。大都市地区的基本形态已经不再是被农村和郊区包围的枢纽中心地带，而是在这些连续城镇化区域之间形成了具有密切分工协作、彼此相互依存的若干地域性功能区域，新的发展中心在大都市周边地区不断出现，并与原城市中心展开竞争，城市副中心因此应运而生。教育是重要的公共服务，世界各国首都行政部门或提前规划，或被动适应调整教育人口政策。基于此，本文拟讨论世界主要城市副中心在其教育发展规划制订和实施过程中的经验教训。
一、教育规划背后的城市规划理论源流
城市规划理论兴起于20世纪初，早期的城市规划理论认为城市规划是对物质环境的规划，将城市规划视为技术活动，主要关注城市的功能分区。[2]1925年，美国城市社会学家伯吉斯（Ernest Watson Burgess）基于对芝加哥市的调查研究，提出在城市内部围绕城市中心，由内至外共有五大功能地域，分别是中心商务区、过渡区、低收入阶层居住区、中产阶级居住区和通勤区[3]，这是早期依照地域功能规划城市的典范。1933年8月，国际现代建筑协会（CIAM）第四次会议通过的关于城市规划理论和方法的纲领性文件《雅典宪章》也提出城市功能分区的思想，足见城市功能分区在当时城市规划思想中的重要地位。但巴西新首都巴西利亚和澳大利亚首都堪培拉的实践证明，按照《雅典宪章》的建设要求，容易出现城市空旷和冷漠的问题。[4]后来对早期城市规划理论的批判也集中于此，即过度重视物质环境或地域功能而忽视社会问题，城市规划难以适应城市的发展变化。
20世纪60年代是西方城市规划理论发展的重要转折时期，对社会和人的关注逐渐成为主流。1977年，国际现代建筑协会签署的《马丘比丘宪章》申明，《雅典宪章》提出的一些原理今天仍然有效，但追求功能分区易忽略城市中人与人之间多方面的联系。《马丘比丘宪章》更强调世界的复杂性，宣扬社会文化论的基本思想，否定物质空间对城市生活的决定性作用，而肯定城市中各类人群的文化、社会交往模式和政治结构的决定作用。[5]在这一时期，城市规划师不再割裂地看待城市的功能分区，而更加关注城市内部人与人之间的关系、城市与周围地区的关系，关注城市生活环境与自然环境的和谐问题等，“都市圈”“全球城市”等概念相继出现。法国地理学家简·戈特曼（Gottmann J.）将都市圈界定为多个大城市地区连接成的巨型化、一体化的居住和经济活动群集地带。[6]城市不再被视为由一系列组成部分拼凑而成，城市的综合性和多功能受到重视和关注，特别是在建设全球城市的设想上，对城市各方面完整功能的设计和综合实力的培育是关键。
随着“都市圈”研究的深入，教育在都市圈或全球城市形成与发展过程中的重要作用日益彰显。根据都市圈理论，集聚和辐射是全球城市及其所在区域发展和演进的重要机制。[7]在人口集聚与扩散并存的城市发展阶段，中心城市与周边城市的相互作用将推动城市逐步由地区性城市、国家中心城市发展到全球性城市。在这一过程中，教育对人口密度的分布具有重要影响。王莹莹等人基于首都圈13个城市2003—2014年面板数据的计量分析发现，就业机会、工资水平、高校数量等均对人口密度具有正向影响。其中，高校数量在1%的水平上具有显著影响，并且高校数量每提高1%，人口密度将提高5.754%[8]，高校成为吸引人口分布格局形成的主要集聚力。克拉克（Clark）和奥纳卡(Onaka)也曾指出，在对居住环境的偏好中，公共服务（教育）是比较重要的原因。[9]长期来看，教育资源分布的确深刻影响着人们的定居选择。除人口外，优质教育资源通常还能集约信息、经济、科学文化共同发展，从而深刻影响城市空间的变化，包括城市内部空间重构和外部空间拓展。
二、首都圈形成和发展中的人口与教育问题
随着全球城市的发展，都市圈已成为世界经济社会发展的主要空间组织形式。首都圈作为都市圈的一种特殊形态，是以承担复合型功能的首都城市为核心，通过首都区与周边新城的分工合作、协调发展而形成的一体化区域[10]，被视为各国经济发展的重要增长极和参与国际竞争的重要战略区域。大约在20世纪中后叶，一些发达国家开始首都圈的规划与建设，比较著名的有英国伦敦都市圈、日本东京都市圈、韩国首尔都市圈等。通过比较发现，这些都市圈在建设和形成的过程中均存在着不同程度的人口和教育问题，深刻影响着都市圈的规划与发展，特别是教育领域的规划与发展。
（一）人口过密引发“城市病”
在首都圈形成之初，首都核心区因其丰厚的资源和全方位的城市功能，极易吸纳和集聚大量的产业与人口，由此引发的系列“城市病”问题会严重影响都市圈的建设和发展，日本和韩国在首都圈的规划建设过程中都曾遭遇此困境。
在20世纪中期，随着日本城市化的快速推进，大量产业、人口向东京集中，致使东京人口过度膨胀，在东京出现了“一极集中”的空间结构。[11]韩国的首都圈形成较晚，但首尔的人口过度集中问题并不比东京小。据韩国2010年底的人口统计数据，以首尔为中心的首都圈土地面积仅占全国10%，但人口总数达到2485.7万人，占全国近50%的人口，并且集中大约韩国全国70%的经济总量，95%的韩国大企业总部和71%的韩国风投企业均设在这里。[12]东京和首尔的严重集中化虽发生在不同时期，但均引发一系列城市问题，人口过密导致城市用地无序扩张，住房拥挤、交通拥堵、公共设施被占用、基础设施不足，生活环境受污染等“大城市病”纷纷涌现。两国首都区居民的生活质量和生活水平严重受损，社会经济的发展活力也逐渐丧失。日本政府先后进行了5次首都圈建设规划，最终形成多核心功能分散的网络化区域空间结构，才有效解决东京的大都市病问题。韩国政府不仅在首尔周边建立多个卫星城，而且还将首尔的行政职能部分转移至世宗市，人口向首尔过度集中的趋势才逐渐出现逆转。
（二）区域教育不均衡发展影响人口迁移
首都圈的规划离不开首都周边新城的建设，为缓解核心区人口承载压力，大量人口需要从首都城市外迁至郊区或周边城市。日本由于区域教育发展较为均衡，所以在人口外迁的过程中教育并未成为其阻碍因素，而在英国伦敦和韩国首尔，由于区域教育不均衡发展引发的问题则严重影响首都圈的建设进程。
在伦敦城市郊区化的过程中，由于郊区与伦敦中心区教育发展不均衡，大量人口向郊区迁移产生了许多社会问题，特别是在郊区居民对教育资源的获取方面。一方面，郊区教育资源紧缺，市区大规模人口向郊区涌入，郊区已有的教育资源显然难以承接，原有的教育基础设施难以满足快速增长的教育需求；另一方面，郊区人口居住较为分散，这无疑增大了郊区教育公共服务的建设成本。[13]
韩国在将其首都首尔的部分行政职能迁至世宗市的过程中，也曾出现类似问题。韩国的政治和行政管理体制高度集中，中央政府是唯一的利益分配机关，中央与地方在社会经济各方面的发展极不均衡，教育领域也不例外，首尔的教育质量远高于世宗市。虽然经过几届政府的努力，韩国的大部分行政职能已迁至世宗市，但绝大多数公务员碍于子女的教育问题，仍然选择每天花费四五个小时往返于首尔和世宗之间。[14]由此，就分流首尔人口的情况来看，世宗市这一新行政中心的建立并未取得良好效果。不过，随着世宗市在教育和其他生活条件方面的改善，这一问题也逐渐得到解决。
三、首都圈新城教育规划的内容比较
（一）规划文件
教育规划是城市规划的重要内容，有关教育规划的政策文件主要包含在都市圈的总体规划文件内。一般而言，都市圈的规划文件包括两种：一种是关于都市圈多重发展目标和空间战略的规划，如伦敦都市圈的战略规划（1997）就提出高水准的生活质量、为所有人提供机遇等四重目标；另一种是旨在解决空间开放、自然保护以及基础设施建设等具体问题的物质规划[15]，如日本的《首都圈建设规划》、法国的《巴黎地区国土开发计划》、英国的《大伦敦规划》、韩国的《首都圈整备规划》等。
（二）规划主体
通常而言，各国首都圈教育规划的主体是首都，但为更好地促进区域协调发展，周边新城也会参与规划编制。一方面，教育规划的多区域参与有利于化解区域间的矛盾，促进各区域追求共生发展；但另一方面也存在着管理权力分配的隐患。在伦敦大都市圈建设过程中，是否应该建立一个教育机构来负责整个大伦敦地区的教育事务就引起了激烈的争论。英国皇家专门调查委员会（Royal Commission）认为教育管理权应归各自治市，但英国政府则认为这可能会分裂大伦敦地区的教育系统，带来许多不便，特别是在各市间学生流动问题的处理上。而后，《伦敦政府法案》提出一种折中的办法，位于大伦敦中央的12个自治市的教育事务由新设立的地方政府机构——内伦敦教育局（Inner London Education Authority）负责，而外伦敦区的教育事务则交由各自治市负责。[16]
（三）发展依托
就各国的情况来看，首都周边区域城市是首都圈教育发展的主要依托。具体而言，一般通过在周边新城建设特色教育事业来带动首都圈的教育发展，并为首都圈的社会经济发展提供动力支持。有关全球城市—区域的研究表明，世界城市的发展依托在当地，将城市—区域这一空间主体而不是单个城市投入到国际竞争中，更能呼应新的全球趋势，赢得国际竞争。[17]各国在首都圈的教育规划中也注重周边城市对首都核心区教育功能的分摊，如韩国充分利用世宗市周围毗邻高新技术产业和多所大学的优势，大力投资世宗市的大学和科研机构的建设[18]，以分摊首尔过度集中的教育功能；日本通过对首都城市功能的迁移和配置，在东京都市圈内打造了八王子市和筑波地区两个著名的大学城，既缓解了首都的集聚压力，又为整个首都圈的社会经济发展提供了重要的人才和技术支持。
（四）学校规划
学校规划包括首都圈新城的学校用地规划和学校建设。在学校用地规划方面，一般都充分考虑人口的空间分布情况，以最大限度地为区内居民接受教育提供便利。伦敦在新城建设过程中，住宅按照“邻里单位”进行建设，每个邻里单位的中心都设有幼儿园和小学，为本邻里单位内的家庭提供教育支持和服务。但由于新城人口稀疏，如此规划学校用地不利于提高教育资源的利用率，于是在之后的规划中，伦敦将学校安排在城市干道两侧，并充分集合汽车站、人行和车行系统等，有效地解决了这一问题。[19]在学校建设方面，规划都注重新城教育质量的打造。韩国在首尔周边新城建设之初，提前布局，通过财政拨款在地方建设英才教育机构，截至2014年10月，在10个创新城市共资助和运营了24个英才教育院和140个英才班级。此外，政府还在新城增设专业咨询教师、特殊教师、高级教师等人员，拨款扶持当地现有学校的建设与改善。[20]总之，韩国投入了大量的人力、物力、财力用于首尔都市圈各区域的高质量学校建设。
（五）重点举措
根据首都圈社会经济发展的不同情况，各国在新城的教育规划中会采取不同的重点举措，以促进区域教育协调发展，完备首都圈的教育服务功能。如伦敦的“教育优先区”（educational priority areas）政策，由英国政府主动干预，为经济上最贫困的地区提供特别的补助和优厚待遇，优先改善这部分地区的校舍和社区环境，以促进区域教育均衡发展，具体措施有：在“教育优先区”采取小班制、给予教师额外的工资补贴、更新校舍、充实硬件设备等。[21]虽然“教育优先区”政策并未取得理想效果，但它充分彰显了伦敦政府对教育公平的追求，也为其他地区促进区域教育协调发展提供了经验借鉴。日本在东京首都圈建设过程中，基于区域经济发展的需要，着重发展职业教育，不仅将职业教育渗透初、高中的学校教育，还支持企业设立各种形式的培训中心，以强化员工的专业技能。第二次世界大战后，为适应东京湾地区工业化的发展，日本政府还将教育发展的重心向理工科倾斜，东京工业大学就是在这一时期实现了转型发展。[22]
四、首都圈新城教育规划的执行比较
（一）注重立法
建立和完善城市规划相关的法律法规，是新城教育规划顺利和有效执行的重要保障。韩国政府在首都圈建设过程中非常注重立法。在20世纪六七十年代，韩国政府相继制定了《城市规划法》《国土综合开发规划法》，其后为促进首都圈建设规划的实行，又专门制定《首都圈整备规划法》和《首都圈整备规划修订法》，分别对应《首都圈整备规划（1984-1997）》和《第二次首都圈整备规划（1997-2011）》。上述法律法规对城市规划的基本范畴进行了界定，对教育规划的执行发挥了重要的指导作用。如，《城市规划法》规定城市基础设施包含交通运输设施、城市空间设施、流通供给设施、公共文化福利设施、城市防灾设施、保健卫生设施六大类。其中，教育领域的规划设施，即有关学校、研究设施等的建设，属于公共文化福利设施。同时，针对学校的建设，韩国政府还制定了《学校设施事业促进法》，最大限度地保障教育规划的落实。[23]
（二）完善机构
在首都圈新城规划建设中，各国一般都成立了由首都及周边城市共同组成的专门机构，来规划和协调圈内各区的教育以及其他各项事务的发展。
韩国在首都圈建设之初，成立了首都圈整备委员会，该委员会成员包含首尔特别市市长、仁川广域市市长和京畿道知事，为更好地对首都圈进行统筹建设，还将国务总理、建设交通部部长、财政部部长以及其他相关部委长官纳入其中，并对各部职能分工进行了明确规定。[24]近年来，韩国为将世宗市建设成为新的行政中心，分担首都首尔的行政功能，成立了以国土海洋部部长带头的建设促进委员会和以国务总理带头的世宗市支持委员会，分别负责世宗市城市规划建设的技术性问题和综合性问题。[25]与韩国相比，日本的协调机构还配有专业研究人员，1950年成立的首都建设委员会（1956年更名为“首都圈整备委员会”）不仅有参议院议员、众议院议员、东京都知事、东京都议会议员，还有学术界的代表。[26]这些专业机构从首都圈整体利益出发，综合考虑各区人口、教育、经济等方面的发展和资源状况，对新城的教育及其他各项事业进行规划。
（三）先行公共服务
教育作为一项重要的公共服务，先于其他规划推行，能够更有效达到分散首都圈人口和提高国家竞争力的目的。一方面，大量人口迁入新城，原先的教育资源势必难以满足快速增长的人口需求；另一方面，只有打造良好的公共服务体系，优化各项教育基础设施建设，建立良好的教育环境和人居环境，才能更好地吸引人口，特别是人才的流入。同时，优良的教育环境还能为新城建设培育大量的优秀人才和专家。
在韩国正式将首尔的部分行政职能迁入世宗市的前两年，世宗市建设发展缓慢，其中一个重要原因就是忽视了对世宗市公共服务的提前规划。到2014年，世宗市行政办公区内的各种基本设施已建设完毕，但生活设施却不完善。[27]据韩国2014年对入驻世宗市公务员的问卷调查显示，幼儿和子女学校教育问题严峻，新城的托儿所、幼儿园、小学和中学教育硬件和软件设施均不完备，教育质量与首尔有一定差距。同时，由于图书馆、教育培训机构等文化设施建设不足，公务员的业余文化生活单调，缺乏自我发展与自我提升的机遇与空间。[28]由此可见，在新城先行建立完备的公共服务，尤其是教育公共服务，无论是对新城人口的迁入，还是人才的引进与发展，都具有十分重要的意义。
（四）分阶段稳步推进
一般而言，首都圈的发展都会经历三个阶段：雏形期、成长期、成熟期。新城的教育规划也主要在这三个阶段进行。
在首都圈雏形期，主要依靠政府，以培育为核心，通过行政手段在新城建立和完善都市圈成长所需的教育基础设施，为城市空间成长奠定坚实基础。韩国作为“政府主导型”国家，政府在首都圈建设发展过程中起着不可忽视的作用。特别是在首都圈建设之初，韩国政府就制定了完善、系统的规划，不仅有国家层面的国土综合开发规划，而且还有针对首都圈发展的“首都圈整备规划”，其中的人口布局规划和教育发展规划具有明确的规划体系，对首都圈人口和教育的空间布局发挥着重要的宏观指导作用。[29]
在首都圈成长期，以发展为核心，强调市场的主导作用，借助市场力量打破城市壁垒，促进区域间教育要素的自由流动，同时在新城培育特色大学和研究机构。[30]如日本东京首都圈内的多摩地区，通过承接东京核心区的部分功能转移，发展成为大学、研究开发机构和高科技产业的聚合之地[31]，并在一定程度上推动东京首都圈发展成为日本文化事业的核心区。
在首都圈成熟期，以协调为核心，依托市场、政府、民众多方力量的支持，强调各区域教育的协调发展，通过跨区域基础设施建设，整合圈内教育发展的整体优势。[32]在伦敦都市圈的发展后期，随着中心城市人口大量向外扩散，内城陷入教育质量堪忧的困境，内城学校破旧，学校中处境不利学生占比较高，都市圈内区域教育协调发展受到严重威胁。对此，英国政府颁布白皮书《内城政策》（White Paper: Policy for Inner Cities），对伦敦都市圈的内城问题进行整顿。该政策的一个突出特点是对英国政府、地方非正式团体、平民等各层执行主体均有责任要求，突出学校与社会之间的全方位合作。[33]如此，充分调动了都市圈内各种资源，发挥各方优势，有效促进了伦敦内城区教育现状的改观，对于圈内教育的整体协调发展也有着重要意义。
五、国外首都圈教育规划的经验启示
我国从20世纪80年代初提出“首都圈”的概念，到2015年确定京津冀一体化发展战略，三十余年的时间里，首都圈的建设取得一定成效，但仍存在着首都功能过于集中导致的人口膨胀、环境恶劣等城市问题。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区以疏解北京非首都功能。雄安新区的建设是首都圈（京津冀一体化）大局发展的重要一步，是国之大事，千年大计。因此，对雄安新城的建设进行合理有效的规划意义非凡，教育作为城市规划的重要内容，更应受到足够重视。经过国外首都圈新城教育规划的经验比较，本研究认为雄安新区在教育规划与建设中有以下四方面经验可以借鉴：
第一，成立规划协调机构，加强制度和法律保障。从世界著名首都圈的发展情况来看，成立专门的首都圈规划协调机构，制定和形成一套完善的教育规划体系，甚至建立相应的法律法规，有助于从区域整体把握发展方向，使新城的规划发展为区域整体服务。在雄安新区建设之前，我国已着力推动京津冀一体化，但进展缓慢，其中一个主要原因就是京津冀三地行政体制分割，市场区际关系始终弱于行政区划关系，区域间资源难以实现优化配置。[34]雄安新区的建设是京津冀一体化发展的关键一步，有必要联合三地组建首都圈协同发展机构，以打破区域间的行政壁垒，促进教育资源在区域间的流动，必要时还可运用法律手段，保障首都圈整体规划的落实，以雄安新区的规划建设带动首都圈三地的整体发展。
第二，率先加强雄安新区教育公共服务建设。在雄安新区所覆盖的雄县、容城和安新三县范围内，教育资源配置匮乏，教育质量与北京相差悬殊，科研创新的动力更是不足。就学校教育来看，雄安新区只有幼儿园、小学、初中、职业高中和普通高中教育，没有高等教育资源配置，而北京不仅有8所世界一流建设高校，还有很多全国知名中小学校，如人大附中、北师大二附中等；就科研机构来看，雄安新区并未设有科研院所，而北京有大量的国家级科研机构，如中国科学院、中国社会科学院等。[35]无论是教育基本公共服务，还是科研创新能力，雄安新区都不能对北京首都形成磁场效应。因此，要以优质教育公共服务资源集聚为先导，对雄安新区的教育基础设施进行规划建设，如引导北京的一流高校到雄安新区建立新校区、新专业，鼓励北京知名中小学校与雄安新区的中小学校结成教育集团，并通过财政支持这些学校在新区扩大规模，以完善新区教育基础设施建设，提高新区教育质量。此外，还要引进大量优秀科研院所，尤其可借鉴日本筑波地区的建设经验，结合雄安新区地方特色成立科研机构，吸引国内和国际优秀人才，激发新区的科研创新活力。
第三，充分发挥多主体力量，分阶段稳步推进教育规划的执行。就国际经验来看，新城教育建设不仅要发挥政府作用，还要鼓励市场与民众等多主体的参与。雄安新区现有的教育基础设施较差，软硬件教育资源配备均不足以支持新区教育事业及其他各方面的发展，新区建设需要大量资金，若单纯依靠政府投入不仅会加大财政压力，还不利于吸纳其他市场优质资源的进入。[36]因此，可以通过政策法规等鼓励社会各界力量参与新区教育建设，特别是对培训机构、高新技术人才的引进等。此外，对于新区教育规划的执行切莫操之过急，稳步推进方可扎实建设基础，以确保后期发展活力的迸发。建设初期，应注重基础设施建设，打造良好的教育环境；建设中期，以促进教育模式与地方社会经济发展相融合为重点，使教育更好为社会经济发展服务；建设后期，以现代教育制度改革为重点，促进教育制度的现代化发展。
第四，结合新区实际情况，以职业教育发展为当前规划重点。雄安新区成立之前，以劳动密集型产业为支柱产业，吸引了大量本地劳动力就业，但产业低端，现有的劳动者素质显然不足以适应和支持雄安新区的未来发展。[37]因此，注重职业教育的发展，为新区建设培育大量人才，对于新区未来发展意义重大，日本东京湾区职业教育的成功就极具启示意义。首先，加强职业教育学校建设，可将北京、天津的优质职业学校迁至雄安新区，或在新区办分校，以带动新区职业教育学校的建设与发展；其次，将职业教育融入中小学教育或者高等教育，注重学生各方面职业技能，特别是高端职业技能的培养；最后，校企联办，加强员工职业技能培训，提高现有劳动者的综合素养。当然，在注重职业教育发展的同时，也要注重基础研究，加强人才创新力的培养，以免削弱新区今后参与国际科技竞争的动力。
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郄海霞，李欣旖 | 新加坡一流大学演化逻辑与生成路径研究 ——基于要素的多维视角分析
刘丽群 | 高中阶段普职结构改革的国际经验与中国选择
本文刊登于《比较教育研究》2020年10期，若转载请注明出处。
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