范昕，李敏谊，叶品 | 托幼服务治理模式国际比较及中国路径选择
作者简介
✦范昕，女，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院特聘副研究员；
✦李敏谊，女，北京师范大学教育学部副教授，博士生导师；
✦叶品，女，北京师范大学教育学部硕士研究生。
一、问题提出
在我国经济社会转型、老龄化、低生育率等宏观背景下，党的十九大将“幼有所育”增列为新时代中国特色社会主义民生目标之一，托幼服务发展重新得到我国政府和公众的关注。然而，在对0-6岁儿童托幼服务①发展进行顶层设计时，国内存在着两个争论：一是托育服务是否应该被纳入广义的学前教育（0-6岁），并由教育部门统一管理；二是狭义的学前教育（3-6岁）是否应该被纳入义务教育。可见，如何定位和协调托育服务、学前教育（狭义）、义务教育之间的关系决定了我国托育服务的治理体系建构，更直接关系到托育服务发展是否能够取得预期的政策效果。
从国际比较的视角来看，“托幼一体化”以及将托育服务的主管部门由卫生/福利部门转移到教育部门是国际托育服务发展的趋势。事实上，“托幼一体化”的理念早在20世纪80年代就被提出。[1]经合组织（OECD）在其2001年出版的《强势开端》（Starting Strong）中就开始提倡托幼一体的理念，明确指出：“虽然很多国家仍然区分为家长就业提供儿童照顾的‘托育服务’和为儿童发展和入学准备提供的‘学前教育’，但整体上OECD国家已经逐渐达成共识，即‘保育’和‘教育’在为儿童提供的高质量服务中不可分割”[2]。2006年OECD出版了《强势开端II》（Starting Strong II），重申托幼一体是解决诸多治理困境的有效方案，可以推动普及优质的托幼服务，并倡议会员国启动相关改革。[3]2010年，联合国教科文组织（UNESCO）也公布了国际比较研究发现，不仅倡导托幼一体对于提升儿童发展质量的意义，而且还强烈建议把主管部门变更为教育部门。UNESCO认为这不仅有助于产生更多的正向收益，而且还有助于提升托育服务的质量以及加强整个托幼体系的师资队伍建设。[4]同时，由于儿童早期干预对儿童发展、消除儿童贫困和贫困的代际传递等社会问题的显著作用，托幼服务的“教育”属性日益凸显，很多国家纷纷启动托幼整合，将其主管部门变更为教育部门。作为先行者，北欧国家冰岛、瑞典、挪威、丹麦和芬兰分别在1986年、1996年、2006年、2011年和2013年，将托育服务从传统的社会福利部门移交到教育部门，并创造了所谓的“托幼一体模式”（educare model）。[5]
然而，经过近几十年的改革和发展，很多国家的托幼服务在行政管理体制、服务机构分类、人员培训等方面仍未实现“一体化”的整合，托幼服务、学前教育和学校教育之间的制度性差异也仍然明显存在，形成了三种典型的托幼服务治理模式。[6]因此，本文总结和比较西方国家产生的三种典型托幼服务治理模式，并讨论国际经验对中国托幼服务治理体系建构的启示。
二、西方国家托幼服务的三种治理模式
根据托育服务和学前教育服务的关系不同，全球托幼服务治理模式大约可以分成三类：[7]（1）托幼整合模式，以丹麦、芬兰、挪威、英国（威尔士除外）、瑞典等国家为代表；（2）托幼分离的双轨制模式，即托育服务一般由卫生或者社会福利部门主管，而学前教育服务由教育部门主管，以法国、比利时、意大利、韩国等国家为代表；（3）托幼关系复杂的多元模式，以日本和有悠久地方自治传统的联邦制国家美国、德国为代表。
托幼服务治理的不同模式不仅意味着不同的政策目标、主管部门、经费来源、运营流程、管制框架等问题，而且也深刻影响有关教职工职前培养、资质准入和职后培训等问题。此外，这些治理模式对儿童能获得什么样的托幼服务有着深远的影响。这些制度性架构不仅决定了资源的分配，也决定了哪些观点将被采纳哪些将被忽视，从而影响着托幼服务政策的效果。[8]基于以上认识，本文将在每种治理模式中选择一个典型国家进行深入分析，以便更好地呈现不同模式的特征和差异，并探讨影响其形成的关键因素及其对托幼服务发展的影响。
（一）托幼整合模式——以瑞典为例
根据OECD的最新报告，采取托幼整合模式的OECD国家当前已达到17个，其中15个国家将教育部门作为托育服务的主管部门。这些国家托幼服务的整合程度存在着非常大的差异。例如，英格兰的整合被认为是“仅局限于主管部门的重组”，在托幼服务供给层面上仍然十分“碎片化”，存在着多种类型机构，各类机构在经费、管制、标准、人员等方面也有着不同标准，大大制约了整合模式的效果。[9]相较而言，瑞典的托幼整合模式实施历史更长、程度更高、效果更显著，因此也更具有典型性。
瑞典托幼整合模式的形成可以分为两个阶段：第一阶段（20世纪60-70年代）整合了托育服务和学前教育服务，并将托幼服务（pre-schools）统一纳入社会福利部主管；第二阶段（1996年开始）将托幼服务的主管部门由福利部门变更为教育部门，并重视托幼服务和义务教育的整合。经过几十年的改革，当前瑞典的托幼服务实现了非常高的整合程度：教育部门管理所有类型的托幼服务（包括课后照顾服务）；出台了统一的托幼服务课程标准，并将其和义务教育的课程标准进行衔接；校长同时管理托幼服务和中小学，并确保校长的专业背景多元化；改革教师职前培训体系，将托幼服务教师、义务教育教师、自由教育者纳入统一职前培训。可见，瑞典的整合模式不仅实现了托幼服务在“教育”和“照顾”功能上的横向整合，也实现了不同学段（托幼服务和义务教育）的纵向整合。
瑞典托幼整合模式的形成受到多种因素的影响。第一，社会民主福利体制为托育服务和学前教育整合提供了制度基础。在西方福利国家研究中，包括瑞典在内的北欧福利国家通常被归为社会民主福利体制[10]，其特征是具有高度的平等主义（egalitarian）取向，倾向于为所有公众提供普及的（universal）社会福利服务。因此，在社会事务部的统一领导下，瑞典自20世纪60年代就开始整合传统上仅为弱势家庭儿童提供儿童照顾（childcare）和半日制的幼儿园，其目的是为了支持妇女就业、促进性别平等和保障弱势儿童权益。[11]与此同时，托幼服务发展与其他社会福利服务一样，采取了公共供给为主（public provision）和普遍可得（universal access）原则，到1996年（第二阶段整合开始），公共托幼服务已经基本实现了普及。第二，儿童观和教育观等观念变革推动了整合程度的不断加深。不同于英美等国，瑞典长期以来秉持着欧洲大陆强调“教育学”（Pedagogy）的传统，认为应该关注“完整儿童”（Whole Child）的发展，而不应该片面地关注儿童照顾或知识学习。在这种观念下，所有儿童都需要获得保育和教育，因而托育服务和学前教育的整合得到了普遍支持，而托幼服务（保育和教育相结合的理念和实践）也被认为具有积极影响义务教育（学科教育主导）的潜力。“终身学习”理念的提出则进一步推动了瑞典对托幼服务教育属性的重视，促成其最终实现由福利向教育的转变。第三，地方政府的整合实践为全国层面的整合提供了经验。在社会服务的提供上，瑞典中央政府的职能主要是出台总体政策框架和提供经费，服务提供由地方政府全权负责。[12]此外，政治因素（如教师工会的支持、社会民主党执政）和经济因素（如女性就业率高和知识经济的到来）也是影响整合模式形成的因素。
瑞典托幼整合的治理模式取得了非常显著的政策效果。第一，瑞典托幼服务普及程度非常高，且绝大部分成本由政府承担（见表1）。具体而言，第一阶段整合对公共托幼服务发展的推动显著。虽然此阶段的主要目标是支持妇女就业和性别平等，并不强调普及和免费，但公共托幼服务供给的大幅增长为下一阶段整合提供了必要的前提条件。第二阶段整合则为托幼服务注入了义务教育普惠、免费和公平的原则，使托幼服务的获得和父母就业脱钩，成为儿童权利的一部分，托幼服务的普及性和普惠性进一步提高。第二，瑞典托幼服务的质量不断提高。从20世纪70年代开始，托幼服务教师的职前培训就开始被纳入大学教育；随着托幼服务教师和中小学教师职前培训的进一步整合，托幼服务的师资队伍质量和社会地位均得到进一步提升。全国性课程标准的出台也得到了教师和家长的普遍好评，对托幼服务质量提升产生了积极影响。[13]第三，高水平的托幼服务供给助力解决多种社会问题。早在整合的第一阶段，发展托幼服务就和帮助家庭平衡工作和育儿责任、促进性别平等、减少儿童贫困、提高社会公平等宏观目标联系在一起。从国际比较来看，瑞典的托幼整合模式由于较好地实现了托幼服务的高水平和高质量供给，进而较好解决了以上社会问题，女性就业率达到83.3%，儿童贫困率仅为9.1%。[14]此外，随着低生育率成为全球性社会问题，瑞典托幼整合模式对提高生育率的积极影响也得到了全球性的广泛赞誉，[15]一定程度上推动了托幼整合模式在全球范围内的发展。当然，该模式也存在托幼服务被“学校化”的风险。[16]
（二）托幼分离模式——以法国为例
托幼分离模式是很多OECD国家曾经使用或正在使用的托幼服务治理模式，其特征是托育服务和学前教育分别隶属于不同的主管部门，遵循不同的教学/保育传统、拨款方式、员工标准和质量标准。在使用这一治理模式的10个OECD国家中，法国因其较长的托幼分离历史，无疑具有典型性。
法国的托育服务和学前教育长期以来分别属于教育和卫生/福利部门。早期的托育服务和学前教育大都具有慈善属性和宗教背景，主要为工人家庭和贫困家庭儿童提供教育和照顾。[17]到了1881年，学前教育被正式纳入教育系统，其非义务、免费、世俗的属性得到确定，从此托幼分离的模式开始形成。作为国家教育系统的一部分，学前教育的入园率不断上升，到1921年学前教育教师的地位和工作条件也基本实现和小学教师一致。[18]到20世纪80年代，法国的入园率已经基本达到100%。随着学前教育普及的实现，法国教育部1989年颁布了《教育法》，明确了接受学前教育是3-5岁儿童的权利，并通过改革教师培训、颁布新的课程标准（cycles of learning）和整合教学评价机制等措施来加强学前教育和小学教育的整合。2019年，法国义务教育下延到3岁开始，学前教育被纳入义务教育。
作为卫生和福利服务的一部分，为3岁以下儿童提供的托育服务则长期没有获得与学前教育一样的认可和公共财政支持。“二战”后，为了降低婴儿死亡率和提高生育率，政府创立了保育员文凭（child nurse）并开始制定了各类家庭政策。但家庭政策的主导者“家庭联盟”较为保守，更倾向于支持为家庭提供育儿津贴，而非增加托育服务。直到20世纪60年代，法国出现劳动力不足的情况，政府才开始增加托育服务供给，1974-1980年托育机构增长了72%，但托育服务供给仍然不足。随着20世纪90年代经济危机的到来，政府开始削减福利开支，托育服务发展也错失了时机。当然，法国在整合托育服务和学前教育方面也做出过一些努力，但从效果来看，这些努力并没有对托幼分离模式产生实质影响。2000年，法国政府颁布法令开始强调托育服务的质量，并对其员工的资质做出一定的要求。
法国托幼分离模式的形成也受到其特定的观念、制度和政治环境的影响。首先，法国对托育服务和学前教育的认识和定位长期存在明显差异。如上文所言，学前教育早在19世纪就被看作是教育系统的一部分，被认为是促进儿童社会化和学业成功必不可少的公共服务。而托育服务则长期以来定位不清，被赋予了多种互相矛盾的政策目标。例如，法国政府一方面希望通过发展托育服务来实现提高生育率、减少儿童死亡率、支持妇女就业等政策目标，另一方面又强调“家长选择”的重要性，更倾向于提供多种支持方式（如儿童津贴、保姆、居家照顾）。[19]换言之，3岁以下儿童的照顾主要被看作是家庭的责任，而3-6岁儿童的教育则被看作是国家的责任。其次，分离模式产生了明显的制度路径依赖。近几十年来，法国政府在增强学前教育和学校教育整合以及托育服务和学前教育整合上均做出了努力。前者由于在同一系统中，整合效果较好，而后者则效果甚微。例如，在中央层面，1990年法国教育部和卫生与社会事务部曾签订了一份草案，增加两个部门在托幼服务整合上的合作，但由于两个部门有着完全不同的工作重心，这一草案几乎没有被执行。又如，在地方层面，部分市镇希望通过设立“儿童协调员”来增加托育服务和学前教育机构之间的联系，但由于协调员不具有权威性，他们的作用十分受限。再次，利益相关群体对托幼分离模式的影响。经过一个多世纪的发展，托育服务和学前教育均形成了各自庞大的利益群体。法国的学前教育教师工会有着广泛的政治影响力。为了提高法国幼儿园教师的社会地位，工会一方面推动学前教育和学校教育的整合，另一方面又反对托育服务与学前教育的整合，但当生育率下降时，为了避免教师需求减少，工会又倡导将2岁儿童纳入学前教育中。在托育服务领域，社会和卫生专业人员是其员工主力。这一群体的工会化程度低于教师群体，但由于担忧托幼整合可能威胁他们现有的权利和资源，他们也同样反对与学前教育系统合作。
法国托幼分离治理模式对学前教育和托育服务的发展产生了长远的影响，两者在入园（托）率、公共拨款、课程、教职员工队伍等方面的差异十分明显。[20]第一，学前教育的入园率从20世纪80年代开始就世界领先，被誉为法国“教育系统的珍宝”；而托育服务长期供不应求，且居家照顾（family care）占服务供给的比例很大。第二，学前教育长期以来获得充足的公共拨款，且绝大部分供给者为公共机构；而托育服务长期以来缺少公共拨款，非营利组织是其供给主体。第三，学前教育课程标准出台较早，且近年来不断加强了它和小学课程标准的整合；对托育服务质量的关注较晚（2000年），且居家照顾等非正式服务未被纳入质量监管。第四，学前教育教师的学历要求不断提高，当前已经达到硕士；而托育服务员工的资格要求多元化，托育机构的员工一般有文凭要求，但居家照顾人员仅需要满足数小时的培训要求即可上岗。需要指出的是，虽然在绝大多数指标上都处于领先水平，但很多学者却对法国学前教育的“学校化”有着强烈的担忧，认为学前教育面临着“强制性课程、外部评估、自主性流失、过早的学生评价”等挑战。[21]为此，2002年，法国政府对学前教育课程教学进行了修订，特别强调“游戏”的重要性。即便如此，法国的学前教育仍然被认为过于关注儿童的入学准备。[22]另外，托幼分离模式还使得家长长期面临着平衡工作与家庭的挑战，严重影响了女性就业：一方面由于托育服务供不应求，3岁以下儿童的照顾不得不依赖家庭或非正式照顾（如保姆、居家照顾）；另一方面学前教育的开放时间并不能完全满足家长工作时间的育儿需求。[23]
（三）托幼关系复杂的多元模式——以美国为例
除了以上两种主要模式外，少数OECD国家的托幼服务呈现出复杂的多元模式，美国就是其中的典型代表。鉴于美国的联邦制传统，联邦政府和州政府在托幼服务中扮演着不同的角色，而在每级政府中又同时涉及多个部门（联邦政府涉及9个部门，在州政府层面有4个政府部门和学前教育委员会），这使得托幼服务治理体系变得十分复杂。[24]20世纪90年代以来，随着联邦政府对弱势儿童托幼服务项目拨款的增加和越来越多的州政府开始实施“普及学前一年教育”，改革已有的复杂治理结构变得紧迫而重要。21世纪以来，在联邦政府层面，美国政府通过加强问责督促联邦教育部和卫生与公众服务部逐渐改善机构协调，逐步解决项目的碎片化、重叠和重复问题；在州政府层面，各州的改革产生了三种治理模式：协同式治理（增强部门间协调）、合并式治理（确定一个主管部门）和独立式治理（成立一个新的部门主管）。[25]
然而，这些努力并没有改变美国托幼服务治理的基本格局：即缺少一个全国性的托幼政策体系和治理体系，各州托幼服务治理仍然呈现出复杂、多元的特征。[26]具体而言，联邦政府在托幼服务治理中主要承担为弱势儿童提供服务和资金的责任，其政策局限于扶贫领域，职责十分有限；而州政府则承担着提供服务、提供资金和监管等全方位的职能，负责本州托幼服务的健康发展。随着托幼服务重要性得到认可，州政府在发展托幼服务中的主导作用日益显著，其中最明显的表现就是各州的托幼服务治理体制改革和“普及学前一年教育”的推行。
美国托幼服务复杂的多元模式受到其观念、制度和多元政治的影响。第一，自由主义传统和儿童观影响了美国对托幼服务的定位。美国对托幼服务的定位长期以来是扶贫导向的。不管是“开端计划”（Head Start）还是《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act）都强调政府为弱势儿童群体提供托幼服务的责任。非贫困家庭儿童的照顾问题则被认为是私人事务，家长有权利为子女选择他们认为最优的照顾方式，政府不应该干预。虽然近几十年越来越多的州开始普及学前一年教育，但这一政策被认为是教育改革的一部分，其目的是帮助儿童做好入学准备，而非分担家庭的育儿负担。[27]值得注意的是，州政府提供的学前一年教育通常不是全天的（提供2.5-6.5小时/天），家长还需要额外购买其他托育服务。[28]第二，自由资本主义的经济制度和福利制度塑造了美国政府治理模式的选择。美国通常被归类于自由资本主义和自由主义福利体制，[29]其特征是鼓励个人通过市场获得需要的商品和服务，政府仅为不能进入劳动力市场的人群提供基本保障。因此，美国政府一方面优先保障弱势儿童群体的照顾和教育需要，另一方面更倾向于通过教育券等市场手段增加托幼服务供给。因此，随着政府投入的增多，营利性托幼服务的占比不断提高。[30]第三，政治多元主义制约了全国性、普惠性的托幼服务政策的形成。由于美国托幼服务体系的复杂性，相关的游说团体也较为多元，他们有着不同的政策关注点，并没有形成统一的政策诉求，甚至还存在观点和利益的冲突。[31]因此，很多团体认为美国还不具备制定一个全国性、普惠导向的托育服务政策的政治环境。此外，一些学者认为美国对托幼服务的相对忽视也和其人口结构有关：和很多欧洲国家相比，美国提高生育率的压力较小；相反，一些人担心增加托幼服务可能会带来单亲母亲和贫困人口生育率增加的问题。[32]
相对而言，美国托幼关系复杂的多元模式为托幼服务发展带来的消极影响多于积极影响。从积极方面来看，联邦和州政府近年来的改革一定程度上增强了政策间和托幼机构间的连贯性和协调性，同时对问责的强调也促进了托幼服务数据的收集和分析。然而，多元模式的消极影响更为明显。第一，由于缺乏全国性治理框架，托幼服务政策和供给仍然严重碎片化，为家庭的选择带来困难。第二，政府治理结构改革更关注对不同服务和政策的整合，增加托育服务的供给和公共投入仍未成为政策重心，家庭的托幼服务需求仍然得不到满足，儿童入园（托）率低于OECD平均水平。第三，托幼服务的市场主导特征明显，由此带来了托幼服务费用上升较快、托幼服务质量参差不齐、托幼服务教职员工队伍低质量低工资等一系列市场失灵问题。[33]
美国托幼服务的多元模式也间接影响了其儿童和家庭的福祉。从国际比较数据来看，美国的儿童贫困率（19.9%）高于OECD国家的平均水平（13.4%），缺少普惠性的社会服务和政策被认为是造成这一现象的主要原因。[34]对于家庭而言，不同收入阶层的美国家庭普遍面临着严重的工作—家庭平衡问题，对可负担、高质量的托幼服务有着强烈的需求。[35]
三、中国可能的路径选择
新中国成立以来，我国托幼服务治理体系经历了“建构—解构—部分重构”的变迁历程，当前正处在全面重构的关键“机会窗口”。[36]我国托幼服务治理体系的重构开始于学前教育。2010年，我国颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出“普及学前教育”的政策目标，经过几轮学前教育三年行动计划的努力，截至2018年我国学前教育毛入园率达到81.7%，基本实现普及。之后，随着全面二孩政策的实施，发展0-3岁儿童托育服务被提上政策议程。2019年4月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确了发展托育服务的基本原则和思路。然而，在这个过程中，如何定位托育服务、学前教育和义务教育之间的关系一直是理论界和实践者争论的问题。例如，携程亲子园虐童事件发生后，托育服务主管部门缺失引起了广泛关注，学界普遍认为这一治理真空严重制约了托育服务的发展。但是，学界对托育服务的主管部门应该是教育部、国家卫生健康委员会还是地方政府则存在着不同意见。[37][38]又如，学前教育是否应该被纳入义务教育体系的争论一直存在：一些学者认为将学前教育纳入义务教育是解决学前教育发展中面临种种挑战的方式，而教育部和另一些学者则反对这一提法。[39]借鉴上文国际比较研究的发现，本文提出以下四点建议。
（一）采用阶段性发展策略
纵观三个典型国家托幼服务发展的历史可以发现，托幼服务治理模式的形成存在着阶段性的特征。瑞典第一阶段托育服务和学前教育的发展和整合为第二阶段的整合打下了坚实的基础；法国学前教育的高度发展也为近年来将2岁儿童纳入学前教育提供了条件。就我国而言，当前学前教育和托育服务之间存在着巨大的发展差异：3-6岁儿童的入园率达到80%以上，而0-3岁儿童的入托率仅有4.1%。[40]与此同时，学前教育机构虽然在2010年以后获得了巨大发展，但仍然在教师队伍、财政拨款、监管体制等方面面临着巨大挑战。在这种情况下，将托育服务和学前教育进行整合（纳入教育部门管理）显然并不合适，教育部门也尚未做好相关的准备。因此，2019年颁布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》将卫健委作为托育服务的主管部门，教育部门主要负责师资队伍的培训；2020年发布的《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》也将学前教育定义为“对3周岁到入小学前的学前儿童实施的保育和教育”。这些划分一定程度上是因为现阶段我国托育服务和学前教育整合尚不具备条件。
另外，学前教育与义务教育的整合也需要强调阶段性。从国际经验看，托幼服务和义务教育整合通常会面临“学校化”的挑战。“学校化”现象在法国和美国的学前教育中受到了很多批评，但即便在强调“完整儿童”价值观的瑞典也存在对“学校化”的担忧。与此类似，我国学前教育的发展也一直伴随着“小学化”的批评，教育部多次开展防止和纠正小学化的教育活动和检查。在我国学前教育尚未发展完善之际，不应该仓促倡导将学前教育纳入义务教育。
（二）建构合理的成本分担机制
国际比较可以发现，治理模式对资源分配有深远的影响，被纳入教育部门的服务通常获得更多的财政投入。以法国为例，被纳入教育体系的学前教育享有充足的财政拨款且大多为公立机构，而被纳入福利体系的托育机构则不然。相应地，更多的财政投入能够促进托幼服务的发展和普及。
与西方发达国家相比，我国对托幼服务的投入水平较低，2018年的财政性学前教育投入仅占GDP的0.197%② ；对托育服务的财政投入体系也尚未建立起来。在财政投入不足的情况下，通过鼓励社会力量参与（如发展普惠性民办园），我国较快地实现了学前教育普及的政策目标，但投入不足对幼儿教师队伍和学前教育质量带来的负面影响也十分明显。此外，美国经验表明，财政投入的方式（补贴公办机构还是民办机构、如何补贴民办机构等）也影响到托幼服务的发展。因此，我国应在不断提高对托幼服务公共投入的同时，不断完善对不同所有制性质托幼机构的成本分担机制，确保托幼服务的健康发展。
（三）鼓励地方实践的多元化，适时完善全国性政策
从国际经验来看，各国在建构托幼服务治理体系时都面临着集权和分权的问题。以瑞典为例，虽然很早就确立了社会福利部门为主管单位的托幼整合的治理模式，但地方政府在托幼服务的供给和管理上仍然具有很大的自主权。而正是因为地方政府的多种实践，为之后托幼服务和学校教育的整合提供了经验和广泛的支持，使得其高度整合的模式得以实现。与此同时，美国的经验则告诉我们仅有分权是不够的，缺少全国性的治理框架不利于托幼服务的健康发展。因此，如何发展托育服务、处理托育服务和学前教育间关系是我国实现“幼有所育”政策目标的关键。虽然我国托育服务发展水平还普遍较低，但一些地方已经开始先行先试，在实践中也形成了不同的治理模式。[41]例如，上海提出探索“托幼一体化”的托育服务供给模式，依赖其充足的公办学前教育资源，鼓励通过幼儿园提供托育服务，增加托幼整合。而南京则确定了卫生和计划生育部门主导的托幼分离模式，通过社会力量发展托育服务。在对地方经验分析的基础上，中央政府需要适时完善全国性的政策指引，避免地方政策产生路径依赖。
（四）将托幼整合作为托幼服务治理体系发展的长期目标
选择托幼整合模式的国家通常具有更高的托幼服务发展水平，[42]“托幼一体化”和将托育服务的主管部门由卫生/福利部门转移到教育部门已经成为一种国际趋势。前文对三种模式的对比也表明，托幼整合模式有利于提高托幼服务的供给水平和质量，也有利于保障儿童和家庭的福祉，并能够间接影响提高生育率、增加女性就业率、促进性别平等其他社会问题的解决。当然，瑞典和英国托幼整合改革的经验告诉我们，这些目标的实现需要一个长期的过程，不是简单地通过变更行政机构就能实现的，而是需要价值观、行为模式和文化传统的长期磨合和变革。[43]同样面临人口老龄化以及少子化的东亚国家韩国和日本，早在20世纪末便启动了有关政策讨论，尽管面临诸多挑战，目前仍然在全力推动托幼整合。[44]因此，虽然我国当前尚不具备托幼整合的条件，但是综合国际经验以及人口老龄化的趋势，托幼整合仍然应该成为我国托幼服务治理体系发展的长期目标。
注释：
①国际上，学龄前儿童（通常指6岁前，因各国小学入学年龄而异）的照顾和教育服务一般统称为“儿童早期教育和照顾服务”（Early Childhood Education and Care, ECEC）。我国传统上将为3岁以下儿童服务的托儿所（托育服务）和为3-6岁儿童服务的幼儿园（学前教育）统称为“托幼服务”。本文沿用“托幼服务”的传统叫法，对应英文文献中的ECEC。
②作者根据《中国社会统计年鉴——2019》和国家统计局的公开数据计算所得。
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）
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本文刊登于《比较教育研究》2021年01期，若转载请注明出处。
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