王焕芝 | 马来西亚对非高等教育合作策略、特点及挑战

作者简介

✦ 王焕芝，女，华侨大学政治与公共管理学院教授，教育学博士。

2015年，马来西亚政府颁布《马来西亚高等教育大蓝图（2015-2025年）》，推动高等教育枢纽建设。为此，马来西亚政府积极引进世界知名大学分校落户马来西亚。这不仅弥补了国内教育资源短缺及不均衡等问题，而且也优化了马来西亚高等教育的类型及层次结构，提升了国际竞争力。在开拓国际高等教育市场方面，马来西亚非常活跃，目前拥有双德国际科技大学学院（International University College of Technology Twintech）也门分校、林国荣创意科技大学（Limkokwing University of Creative Technology）英国分校、博茨瓦纳分校、莱索托分校、斯瓦蒂尼分校、塞拉利昂分校、柬埔寨分校、中国分校和印度尼西亚分校等9所国际分校。马来西亚正逐渐从国际学生的输出国转变为吸引国际学生的输入国，成为国际高等教育的“关键市场之一”。

自21世纪以来，马来西亚在非洲大陆的投资逐渐增多。2011年，马来西亚对非投资超过了中国和印度，其直接投资达 193 亿美元，仅次于美国和法国。^[1]近年来，马来西亚与非洲高等教育的互动空间也日益扩大。2016年，马来西亚来自非洲地区的国际学生约29,737人，2019年出现了下降，约17,282人^[2]。2007年至今，马来西亚在非洲还相继建立了4所国际分校。马来西亚进入非洲高等教育市场的首要原因是商业利益的前景。同时，高等教育也成为提高马来西亚国家软实力及促进与非洲地区经济合作的重要工具。

一、马来西亚对非高等教育合作背景

马来西亚与非洲高等教育的互动源于去殖民化运动以来的两个重要变化。一方面，20世纪80年代随着教育商品化思潮的出现，英国改变了以较低成本向前殖民地提供教育的策略；另一方面，南南合作的性质也开始发生微妙变化，即从与“北方”对抗全球不平等转变为单个国家在世界政治经济秩序中确立自己的身份地位。^[3]面对20世纪80年代的经济低迷，以及与英国在大学学费和商业限制方面的摩擦等挑战，时任马来西亚总理马哈蒂尔·穆罕默德将马来西亚的经济发展从亲西方和依赖发达国家的商业转向多元化的国际格局，并开始通过“马来西亚技术合作项目”（The Malaysian Technical Cooperation Programme）培育同发展中国家的伙伴关系，借此构建一个限制西方影响的平衡力量。^[4]同时，为了应对赴英国留学成本增加、资金大量外流等挑战，马来西亚开始鼓励私立高等教育机构在高等教育供给方面发挥补充作用。这些转变为马来西亚发展双联项目、吸引国外知名高等教育机构建立分校奠定了基础。此时，促进与发展中国家的交流成为马来西亚关注的重点，高等教育成为马来西亚与发展中国家互动的重要工具。

20 世纪 80 年代末至 90 年代中期，随着经济的快速发展以及外交政策的转变，马来西亚逐渐从一个传统的受援国转变为新兴的援助国，开始通过“马来西亚技术合作项目”“马来西亚南南协会”（The Malaysia South-South Association）以及“南南信息门户”（The South-South Information Gateway）等平台努力扩大对非洲国家的援助规模。1996年颁布的《私立高等教育法》在推动和规范高等教育私有化和市场化发展的同时，也进一步促成了国际学生的流入。长期以来，马来西亚以反种族主义和团结的形象建立其与非洲各国的关系，马来西亚也逐渐成为非洲学生的主要留学目的国。非洲留学生从2002年的约2000人增长到2015年的27,000多人，约占2015年马来西亚国际学生总数的20%。^[5]2015年的《马来西亚高等教育大蓝图（2015-2025年）》指出：考虑到马来西亚的战略利益，将继续把吸引东盟地区和南南合作国家的留学生作为重点。

二、马来西亚对非高等教育合作主要策略

（一）国家层面：积极推广马来西亚高等教育

在国家层面，马来西亚采取在非洲直接推广，以及在南南合作框架内利用马来西亚“援助之手”间接推广等策略。

1.通过教育推广中心、私营机构直接推广高等教育

一方面，马来西亚教育部（Ministry of Education）在非洲建立了若干马来西亚教育推广中心，如2005年在毛里求斯成立了第一个非洲中心。该中心获得毛里求斯高等教育、科学、研究与技术部（Ministry of Tertiary Education, Science,Research &Technology）的许可，并与马来西亚教育部合作，向有兴趣来马来西亚学习的国际学生免费提供各项服务，服务范围从有关高等教育系统、大学和学费等方面的一般信息扩展到具体业务的协助，如签证支持、住宿安排、折扣机票预订等。此外，该中心还通过每年组织教育展览，在国际市场为马来西亚公共和私立机构创造宣传机会，助力马来西亚打造区域卓越教育中心。除了教育推广中心，一些注册为私营公司的招生机构也与马来西亚教育部开展合作，在肯尼亚、博茨瓦纳和尼日利亚等国开展招生宣传。另一方面，马来西亚在商界也积极推广其高等教育品牌，并将之作为招收国际学生的重要政策工具。^[6]如，1992年成立的马来西亚对外贸易发展局（Malaysian External Trade Development Agency）协助教育代理商和马来西亚高等教育机构在海外宣传、推广马来西亚高等教育品牌。^[7]马来西亚对外贸易发展局还参与了马来西亚和日本政府开展的“第三国培训计划”（The Third Country Training Programme），培训对象主要为科特迪瓦、加纳、肯尼亚、尼日利亚、卢旺达、坦桑尼亚和赞比亚等国的政府机构官员。据统计，2013年至2017年，该项目共培训了来自14个非洲国家的50多名非洲政府官员。^[8]该项目还邀请这些非洲国家代表到马来西亚林国荣创意科技大学进行正式访问，为林国荣创意科技大学等马来西亚高校在非洲建立分校创造了机会。

2.通过南南合作塑造“伸出援手”形象，间接推广高等教育

自20世纪80年代以来，南南合作始终是马来西亚外交政策的一项重要原则。时任马来西亚总理马哈蒂尔·穆罕默德将马来西亚的对外政策方向从“亲西方”转向“发展中的南方”，强调与发展中国家建立伙伴关系，加强马来西亚在非洲的积极形象。^[9]马来西亚主要通过“马来西亚全球覆盖项目”（Malaysia's Global Reach）、马来西亚技术合作项目、马来西亚南南协会、联合国教科文组织—马来西亚合作信托基金（The UNESCO-Malaysia Co-operative Trust Fund）以及马来西亚—非洲峰会（Malaysia-Africa Summit）等平台推进南南合作。“马来西亚全球覆盖项目”的目标不止于招收国际学生，也包括利用高等教育作为软实力平台，加速马来西亚的全球参与。该计划主要通过知识共享、创建知识和技能中心、整合校友资源以及提高马来西亚高等教育声誉等策略加强与发展中国家的高等教育对话与互动。创设于1980年的马来西亚技术合作项目是南南合作的重要项目之一，旨在与发展中国家分享经验、加强与发展中国家的双边关系、鼓励和促进发展中国家内部的技术合作，为其提供技术援助和能力建设。该项目主要聚焦短期专业培训、长期学术培训、学习访问与实习、派遣专家、社会经济发展合作以及设备和材料的供给等，为发展中国家培育公共行政、教育、农业、可持续发展、贸易、信息与通信技术、银行业及保健服务等领域的专门人才。迄今为止，来自144个发展中国家的34,500多名参与者从该项目受益。^[10]此外，为了拓展培训活动范围及提升影响力，马来西亚政府与日本、世界银行、亚洲开发银行（Asian Development Bank）、伊斯兰开发银行（Islamic Development Bank）、亚非农村复兴组织（Afro-Asian Rural Reconstruction Organization）及联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific—ESCAP）等国家和国际组织开展合作。

除马来西亚技术合作项目外，1992年马来西亚南南协会还积极促进马来西亚商界和南南国家的双边贸易和投资关系，同时举办与贸易、经济和文化有关的对话、论坛等。2009年成立的联合国教科文组织—马来西亚合作信托基金也加强南南合作，帮助发展中国家和最不发达国家提升高等教育和科学研究能力。该基金主要用于建立马非关于“水安全和工程资质”的知识平台、帮扶非洲国家（喀麦隆、肯尼亚）的女孩学习科学、技术、工程及数学等课程。此外，马来西亚还通过“国际智能伙伴关系对话”（The International Smart Partnership Dialogue）等活动提升其“为非洲提供指导、援助的谦逊、诚实伙伴”形象。该论坛通常每两年在马来西亚或非洲举行一次，主题包括商业、技术合作及教育在内的各种发展问题。例如，2007年林国荣与莱索托总理在马来西亚兰卡威的“国际智能伙伴关系对话”推动了林国荣创意科技大学与非洲政府和企业的互动，最终促成了林国荣创意科技大学莱索托国际分校的创办。2014年，马来西亚教育部组织召开了马来西亚—非洲峰会，该峰会旨在“加强交流互动，利用马来西亚的专业知识和经验为非洲高等教育的未来发展做出贡献”^[11]。这些互动树立了马来西亚积极为非洲学生提供各种高等教育机会、培育所需技能的“经验丰富的合作伙伴”形象。

（二）机构层面：开展合作，提供跨国高等教育

在大学层面，高等教育机构主要通过与非洲同行开展研究合作、提供跨国高等教育（国际分校和远程学习课程）等开展合作。

1.开展合作，创办国际分校

在研究合作战略中，马来西亚高等教育机构一般采用与非洲大学签署谅解备忘录（Memoranda of Understanding）的形式，促进大学间学生交流以及其他合作活动。如，马来西亚博特拉大学（Universiti Putra Malaysia）与尼日利亚3所公立大学签订协议，每年从尼日利亚3所大学接收交换生。尽管学生访问时长仅有1~2个学期，但该计划通过非洲学生的亲身体验推广了马来西亚高等教育。

在非洲建立国际分校是马来西亚对非高等教育合作的重要形式之一。如，马来西亚著名私立大学林国荣创意科技大学在博茨瓦纳（2007年）、莱索托（2008年）、斯瓦蒂尼（2010年）和塞拉利昂（2017年）建立了分校，这些分校也招收来自马拉维、津巴布韦、肯尼亚和埃塞俄比亚等其他非洲国家的留学生。^[12]国际分校利用已确立的马来西亚高等教育形象吸引当地学生，在非洲进一步提升了马来西亚高等教育品牌的声誉。马来西亚林荣国创意科技大学博茨瓦纳分校于2007年5月在博茨瓦纳首都哈博罗内成立，是该国第一所私立大学。分校的建筑和基础设施由林国荣综合集团资助，提供创意学科的学士学位和副学士学位（associate degree）课程，课程由博茨瓦纳高等教育委员会和马来西亚资格认证局（Malaysia Qualifications Agency）认证。截至2013年，该分校在博茨瓦纳共招收7245名学生，占该国高等教育招生总人数的大约16%。^[13]近年来，由于奖学金项目减少等原因，注册学生的人数有所下降，2015年和2016年分别招收了3800名和3142名学生。^[14]

为保证国际分校的顺利运行，博茨瓦纳将国际分校的学生也纳入政府奖学金计划。2013年，博茨瓦纳教育与技能发展部（Ministry of Education and Skills Development）资助了该国90%以上的在籍学生。但2017年开始，教育与技能发展部大幅减少了奖学金，这对马来西亚国际分校的运营产生了严重影响。^[15]此外，莱索托、斯瓦蒂尼两国也为国际分校学生提供政府奖学金，其中80%的学生可以获得资助。例如，斯瓦蒂尼政府每年为马来西亚林国荣创意科技大学分校的学生提供800个奖学金名额，每人1200欧元。^[16]2017年，林国荣创意科技大学在塞拉利昂弗里敦建立分校。该国1000多名学生在6个学院攻读副学士学位和学士学位，专业涉及设计创新、多媒体创意、媒体与广播、信息与通信技术、企业管理与全球化及建筑设计等。此外，塞拉利昂政府也承诺根据录取比例增加奖学金资助名额。^[17]

马来西亚开放大学（Open University Malaysia）是一所私立大学，2010年开始在加纳开设本科和研究生课程，随后进入赞比亚、索马里及毛里求斯等国的高等教育市场。马来西亚开放大学通过提供在线和远程学习课程与当地大学展开合作。（详见表1）如，在加纳阿克拉理工学院（Accra Institute of Technology）建立国际学习中心，提供工商管理和信息技术等专业课程。马来西亚开放大学成立了专门的国际运营办公室，管理各类国际课程。由于马来西亚开放大学提供的项目得到了马来西亚高等教育部（Ministry of Higher Education Malaysia）和马来西亚资格认证局的认证，因此受到发展中国家和中等收入国家的青睐。此外，马来西亚开放大学还利用技术支持为合作伙伴提供在线辅导、在线论坛讨论、在线学生服务、在线注册、在线支付和数字图书馆等服务。

近年来，马来西亚公立大学也开始通过特许经营模式积极向非洲输出课程。如，苏丹再纳阿比丁大学（Sultan Zainal Abidin University）、马来西亚丁加努大学（ University of Terengganu, Malaysia ）和马来西亚乌塔拉大学（中文也称 “马来西亚北方大学”，Northern University of Malaysia  ）与位于毛里求斯的马来西亚教育联盟（Malaysian Education Union）展开合作，通过特许经营模式向毛里求斯和非洲邻国的学生提供马来西亚学术课程。马来西亚教育联盟按照马来西亚公立大学制定的标准和指导方针提供学术课程，马来西亚大学为毕业生授予最终学位。

2.加强与非洲各国高级官员互动，积极宣传马来西亚高等教育的“最佳形象”

为进一步加强马非高等教育合作，马来西亚经常邀请非洲国家高级官员参加马来西亚高等教育部门组织的相关会议。如，2013年马来西亚博特拉大学（University of Putra Malaysia）组织了一次特别会议，参会者包括尼日利亚、索马里、坦桑尼亚、莱索托和几内亚等国家的外交官及特使。博特拉大学负责人为其介绍学校的办学特色以及国际学生招生情况，同时表达了与非洲高等教育机构合作的浓厚兴趣。这种特别会议让马来西亚大学有机会以“最佳方式”展示自己，并与非洲特使建立联系，助力马来西亚高等教育机构走进非洲各国。2015年，马来西亚国际伊斯兰大学（International Islamic University Malaysia）主办了“讲故事、分享故事：未来马来西亚—非洲关系的国际对话”，宣传介绍马来西亚高等教育机构。此外，马来西亚各高等教育机构也积极参加与非洲有关的会议和网络，积极加强马非间的高等教育互动。如，亚非发展教育网络（The Africa-Asia Development Education Network）包括来自6个非洲国家和4个亚洲国家的21个教育、文化机构，其秘书处设在马来亚大学（University of Malaya），旨在加强亚非大学、研究机构、卓越教育中心和非政府机构之间的文化交流及研究合作。

三、马来西亚对非高等教育合作的特点

（一）与东道国逐步建立相互信任与理解的关系

高等教育品牌可以成为提高或增强国家整体国际声誉的有力工具。马来西亚将“高等教育”视为形塑国家品牌的重要部门。2010 年制定的“马来西亚教育”品牌战略旨在将马来西亚打造成全球教育中心和学术卓越中心。“高等教育推广”是吸引外国学生到马来西亚的有用“工具”，吸引国际学生也是马来西亚政府的优先政策。按照《马来西亚高等教育大蓝图（2015-2025年）》的规划，马来西亚教育部通过开展各种宣传活动、参加或主办大型教育论坛，努力提高马来西亚高等教育的全球知名度；同时，通过提供高质量的课程和丰富学生的体验来提升国际学生的信任度。在南南合作框架下，马来西亚积极宣传其拥有完善的高质量教育体系的国家形象。作为一个发展中国家，马来西亚了解并能够更好地响应非洲发展中国家的需求；马来西亚的援助计划是“友好”和非侵入性的，不会将其价值观强加给受援国。另外，马来西亚高校，如林国荣创意科技大学开设国际分校的东道国都曾是英国殖民地，现在仍为英联邦成员。共同的殖民历史、英语的广泛使用和当前的“发展中国家”地位，增强了马非之间的相互理解，在东道国和派遣国之间创造了一种信任与理解的氛围。这有助于确立马来西亚高等教育机构在非洲的合法性。

（二）加强与非各国政府合作，规避跨国合作风险

非洲高等教育是一个尚未开发且充满前景的市场。尽管在对非高等教育合作中充满了不确定性和各种风险，如面临生源和经费的困扰，但马来西亚林国荣创意科技大学通过与东道国政府合作为国际分校学生提供政府奖学金，或者通过与当地政府签订奖学金特别协议等方式，保证了生源的稳定性和财务的可持续性。此外，为了应对非洲留学生在马来西亚出现的各种不良问题，马来西亚也及时调整招生政策。如，马来西亚政府不再泛泛地向来自博茨瓦纳的国际学生提供奖学金，而是资助他们在林国荣科技创意大学（博茨瓦纳）分校攻读学位。

马来西亚高校也积极通过与非洲各国政府合作来规避跨国办学风险。例如，林国荣创意科技大学在博茨瓦纳、莱索托和斯瓦蒂尼设有分校，在南部非洲具有强大的影响力。现在，林国荣创意科技大学已接受纳米比亚、乌干达、肯尼亚和赞比亚等国开设分校的邀请，其纳米比亚的分校也正在建设中。近期，林国荣创意科技大学还计划同乌干达纳马塔巴技术研究所（Namataba Technical Institute）开展联合办学。当前，林国荣创意科技大学的分校是莱索托和斯瓦蒂尼两国的唯一私立大学，有效缓解了两国的高校招生压力。并且，由于目前没有其他外国教育机构的竞争，这两所国际分校的生源充足。

（三）多层次深入合作，服务于马非外交

马来西亚对非高等教育合作既有经济利益的动机，也有地缘政治利益的考量。20世纪90年代以来，马来西亚主要通过参加“15国集团”[Group15，又称“南南磋商与合作首脑级集团”(Summit Level Group for South-South Consultation and Cooperation)]和“77国集团”（Group of 77）等国际组织与非洲各国开展交流、推动南南合作，同时将高等教育作为提升国家软实力和促进与非洲地区经济合作的重要工具。2010年，马来西亚开始推动高等教育枢纽建设，吸引非洲学生来马留学以及在非洲建立国际分校等举措加速了马非高等教育间的互动。2015年《马来西亚高等教育大蓝图（2015-2025年）》再次指出，作为一种商业的高等教育与作为一种外交政策的高等教育之间有着密切的联系。马来西亚的国际学生大部分来自发展中国家，这表明马来西亚在促进这些国家未来领导人的发展方面发挥着重要作用。马非高等教育互动将进一步巩固马来西亚与非洲各国之间的外交关系。高等教育机构层面深入互动、交流在形塑国家形象、提升软实力方面发挥着举足轻重的作用。与国家层面的推广战略类似，马来西亚高等教育机构负责人也与分校所在的非洲东道国领导人保持着良好的个人关系，积极宣传马来西亚和非洲各国之间的南南合作，以及致力于培养非洲学生、促进其经济增长的教育愿景。如，林国荣创意科技大学已经在莱索托、斯瓦蒂尼寨等国创建海外分校，提供跨国教育。一些马来西亚公立大学也通过特许经营模式积极向非洲输出课程。

四、马来西亚对非高等教育合作面临的挑战

（一）品牌推广和品牌承诺交付不一致

高等教育品牌构建包含两个主要部分：品牌推广和品牌承诺交付。换言之，宣传活动所创造的形象与学生抵达马来西亚时面临的实际状况之间应该保持一致性。在南南合作框架下，马来西亚声援非洲大陆的最突出表现是反对南非的种族隔离，这表明马来西亚对平等和反对不公正的立场。但马来西亚国内媒体对非洲国际学生的歧视却与之形成了鲜明对比。在马来西亚国内，非洲学生面临着跨文化适应、经济困难、一些房东和教育机构的剥削以及当地人的歧视等挑战。^[19]歧视和污蔑，是非洲留学生的主要不满。2014年《马来亚前锋报》（Utusan Malaysia）发表题为《没有非洲人，马来西亚什么都不会失去》（Malaysia Has Nothing to Lose without 'Black Fellows'）的社论，批评马来西亚政府推动更多非洲学生来马留学的努力，以及增加非洲学生人数的经济理由，并敦促政府迅速采取行动，阻止当前非洲人参与的犯罪潮。^[20]该文指出，非洲留学生存在滥用学生签证进入马来西亚以达到其他不良目的等问题。如，很多人利用在私立大学注册为外国学生的便利进入马来西亚，但这些人并没有完成学业。当他们因不法行为被当局拘留时，学生签证经常被当作解救他们的“护身符”。以上种种不良表现以及媒体的议题设置，让马来西亚人对非洲留学生形成了刻板印象，他们经常被贴上“骗子”“性犯罪”“麻烦制造者”等标签。这种刻板印象导致沟通不畅、歧视等问题越发严重，从而严重阻碍了非洲学生融入马来西亚的学习和社会生活。此外，也有非洲学生抱怨就读大学的课堂使用马来语而非英语，学生和教师之间缺乏沟通以及大学管理服务差等问题。非洲留学生在马来西亚的负面经历，对今后马来西亚招收非洲国际学生构成了挑战。

（二）创办国际分校的投资回报率不确定

当前，非洲仍然被世界各地大学视为风险大、投资回报率低的市场。由于撒哈拉以南地区的政治经济不稳定、基础设施薄弱、高等教育部门缺乏法规或监管不明确，以及无法确保学费收入等问题，导致马来西亚国际分校的运行具有高度不确定性。如，由于政权更迭，博茨瓦纳改变了过去的私立高等教育政策，大量削减了国际分校学生的奖学金配额，导致林国荣创意科技大学分校的生源减少一半，2016年分校在校生人数从原来的7000多人锐减到3000多人。面对招生人数的大量减少，林国荣创意科技大学不得不裁减一部分教职员工，而师生员工的减少严重影响了分校的稳定和发展。^[21]

总体而言，马非高等教育合作主要是单向度的，并未形成双向互动。此外，来自非洲的国际学生大部分是奖学金生，优质、付费学生比例较低。近年来，马来西亚私立高等教育机构也面临着严重发展危机。过去，私立高等教育机构是推动马来西亚高等教育国际化的半壁江山。但据马来西亚私立学院和大学协会(Malaysia Association of Private Colleges & Universities)统计，自2016年以来，大约50%的马来西亚私立高等教育机构（440所）的办学处于持续亏损状态。当前，受新冠肺炎疫情影响，马来西亚私立大学和学院的招生人数更是急剧下降。专家估计，学费收入骤减将导致马来西亚约2/3以上的私立高等教育机构面临倒闭的风险。^[22]私立高等教育的发展危机不仅影响马来西亚高等教育对外合作的战略部署，而且也将对马来西亚高等教育对外合作带来重大挑战。

（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）

本文刊登于《比较教育研究》2022年04期，若转载请注明出处。

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