王长征 彭小兵 | 殡葬改革中的公众“消极响应”现象研究
殡葬改革中的公众“消极响应”现象研究
——基于动员过程的跟踪分析
王长征 彭小兵
摘要：
【问题】
地方政府动员治理中存在公众“消极响应”的现象，影响动员治理的预期效果。已有研究集中于“权威体制”的解释，缺乏对动员治理中微观社会公众的讨论。如何在地方政府与微观公众的“对话”中理解和解释这种公众“消极响应”现象？
【方法】
以J市殡葬改革动员治理过程为例，通过实地调查和访谈等方法收集资料，运用框架联合分析视角，在殡葬改革动员治理过程的跟踪分析中对公众“消极响应”现象进行深入探究。
【发现】
地方政府以政策动员、控制动员和理性动员等方式启动动员治理，在公众“消极响应”的影响下进入了以曲线式动员和构建价值共同体为表现的动员推进阶段，该阶段未转变公众价值理念和动员潜在参与者，依然存在“消极响应”现象，最终地方政府采取变通动员策略与社会公众达成临时性的妥协。这种临时性妥协并不意味着动员治理的失败，而是地方政府动员治理中参与者价值同步的过程体现。实质上，这种动员治理中的“消极响应”是利益不协调、价值不公正、政治不信任状态下的地方政府和社会公众的共识弱势。
【贡献】
本文强调将地方政府与微观公众纳入同一行动框架中，指出了动员治理过程中公众“消极响应”现象的本质。因此，需要关注地方政府动员治理过程中不同主体间共识关系的构建，这也为倡导自主动员的现代动员治理实践提供相应参考。
【关键词】
动员治理 框架联合 共识动员 殡葬改革
【政策之窗】
地方政府动员治理要重点关注“消极响应”的公众群体，采取有针对性的差异化动员策略。
地方政府应重视趋向“强共识”基础上的动员行动设计，整合和主导不同主体自下而上的参与和价值“对话”，形成公众“消极响应”的内部化处理和预案机制。
在计划经济时代，国家对资源的高度垄断以及缺少自组织的社会， 动员成为国家运作经济社会生活的一种基本方式(孙立平，2005)。改革开放后，由于社会功能的分化和社会治理的兴起，动员从政治领域逐渐转向社会领域，且动员的工作方式和组织手段依然被运用于政策推行中(徐湘林，2001；雷信来、李砚忠，2019)，成为当前社会治理的一种补偿性或非常规性的治理方式。但作为一种“集中力量办大事”的动员治理在取得有效治理的过程中往往存在公众“消极响应”的现象，影响着动员治理的预期结果，如环境污染的动员治理中居民的视而不见、植树造林动员中的无作为响应、教育治理中家长的暧昧与学生的反抗、秸秆燃烧治理中的多层次消极抵抗、殡葬治理中的抢棺反应……(Deng & Yang，2013；狄金华，2010；沈洪成，2014；田雄、郑家昊，2016；李建军，2013：333－340)。这种公众的“消极响应”表现为“日常抵抗”[1]的消极情绪或消极行动(斯科特，2007：3)，已成为地方动员治理研究和实践中具有争议的话题，也是地方政府治理中面临的现实问题。这意味着在肯定动员治理在当前地方政府治理中有效性的前提下，需要进一步对这种公众“消极响应”现象进行澄清和转变。基于此，本研究试图在延续动员治理的经典范式——框架联合视角下，以J市地方政府在殡葬改革领域的动员治理为样本进行案例拓展研究，对上述问题予以考察和回应。
[1]斯科特提出，为了规避政治组织行动对自身带来的风险，农民更多的是采取“日常抵抗”的形式，通过偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、偷盗、装疯卖傻、诽谤、纵火以及暗中破坏等 “弱者的武器”与试图从他们身上获取利益的那些人展开平淡无奇却又持续不断的“斗争”。
一、公众的缺席与回归：研究回顾与分析视角
(一)公众在“权威体制”解释中的缺席
地方政府动员治理研究的首要任务是解释公众“消极响应”的问题，虽然“消极响应”多表现为一种“日常抵抗”形式，但这与传统革命斗争或阶级斗争中的抵抗或暴力违法式的抗争有着根本区别。地方动员治理中的“消极响应”是一种地方政府与社会公众之间的特殊“互动”形式，通常以社会公众采取其认为“合理合法”或“合乎道德”的理念或行动来维护自身利益，该行动可能与地方政府的政策或行动要求不协调，以此形成公众冷漠或抵抗的“消极响应”现象；换言之，地方政府动员治理中的“消极响应”是一种地方政府和社会公众就特定利益进行的“对话”过程。在对现有关于地方政府动员治理中公众“消极响应”现象的解释中，存在微观社会公众缺席的现象。
现有地方政府动员治理公众“消极响应”的研究具有“权威体制”的解释特征。该解释认为，动员治理是在社会资源有限、治理工具有限、科层官僚制局限和社会动员能力下降等背景下形成的(王连伟、刘太刚，2015)，由此，针对地方动员治理中的“消极响应”的解释也对应地集中于四个方面：一是出于治理目的以纵向结构上的集中组织调动资源的方式推动治理，忽略微观文化性主体和话语构建(赵欣，2019)；二是动员治理作为非常规治理手段，其有效性假设与事实性之间存在张力，表现为治理技术和社会观念的冲突、制度与生活的矛盾等(哈贝马斯，1999：317；张剑源，2015；肖瑛，2014)；三是动员治理通过科层制的行政权威控制遮蔽了民众政治参与(耿羽，2017)，压缩了底层政治的实现空间；四是城乡大众乡土性和现代性(魏智慧，2016)以及新媒体传播等外部环境形成了社会公众“消极响应”的基础，从而削弱了动员能力。这些解释提供了研究地方动员治理中公众“消极响应”问题的情境框架和基本要素，即聚焦于行政组织机构和社会公众之间的行动逻辑和互动关系上。但是在上述解释逻辑上存在一个倾向，即治理中的动员大多是自上而下地推动社会公众被动地参与其中，形成了以宏观视角为主、微观视角为辅的解释结构。然而，动员强调对他人动机或行为选择的意义以及动员的普遍性和持续性，但人的主观意义源于其预先存在的偏好结构或者“情感池”，公众的参与也是一种随着活动环境变化而变化的动态参与(Klandermans，1984；Lofland & Michael，1984；McCarthy & Mayer，1977)，这就对已有的“权威体制”解释提出了质疑，同时将微观公众置于被动的解释地位限制了地方政府动员治理中“消极响应”的解释情境。作为一种特殊的互动形式，对动员“消极响应”的考察不仅要关注“权威体制”，也要关注与此产生“互动对话”的个体层面及其在动态参与过程中的表现。在此情况下，微观社会公众的缺席为本文提供了从宏观组织结构和科层体制为主的分析视角转向微观公众参与和支持用以对动员治理中“消极响应”问题进行分析的可能。
(二)公众视角的“回归”：分析视角与思路
为回应公众在地方动员治理解释中的缺席问题，阐释地方动员治理“消极响应”问题中宏观与微观对话过程，本文采取学界最具影响力的动员理论——框架联合(frame alignment)展开分析。框架联合理论认为，个体对生活空间和周围事件进行标记和赋予意义，以社会认知构建“经验组织”，在此基础上不同参与者相互适应以进入对方参照系的过程，是一种以行动为导向的信念和意义的集合(Pauline et al.，2014)。该理论包含三个命题：一是公众参与之前就已经具备个体文化和判断(Jasper & Poulsen，1995)；二是参与者对协作方法和价值观念的支持和认同是实现动员的前提；三是动员组织寻求他人授权、支持和承认，并以此动员潜在参与者(Bush，2004：53)。在此基础上，框架联合将建构意义和指导行动的文化和认同等因素纳入到动员解释和指导动员行动之中，并形成框架沟通、框架放大、框架扩展和框架转型的动员行动过程(Pauline et al.，2014)。
框架联合分析视角提出的四个行动模式构建了动员行动从开启到结束的整个过程图景，根据行动模式不同的任务重点可以进一步将动员过程分为“启动—推进—结果”三个阶段：框架沟通致力于动员组织与参与者在动员初期的观念和意识的匹配和联合，而框架扩大和扩展作为辅助性手段，以解决动员过程中的阻碍框架实现联合各种问题，挖掘潜在动员群体，推进动员进程，最终通过框架转型，形成新的框架意义，达成动员目的。而在整个动员行动过程中，动员组织和参与者之间在框架联合上的不协调和矛盾则表现为各种消极形式的“响应”。
第一，动员启动阶段：框架沟通的初步建立。动员治理的启动阶段始于地方政府与社会公众之间关于政策的价值和观念进行的互相认同和支持的各种尝试性行动，即框架沟通。框架沟通是指关于特定问题的两个或多个意识形态上一致但结构上不关联的框架的联结，也就是基于不同个体未动员的情感库，在不满和差异取向的假设下进行相互承认(Akkerman et al.，2006)，参与者根据各自的框架为参考进行行动。地方政府通过动员以说服构建公众行动动机和选择行动的意义(Charles，1977：11)，其本质是地方政府和社会公众之间的框架沟通，期望社会公众框架能够与地方政府框架相匹配，承认、支持并采取行动以实现治理目标。
第二，动员推进阶段：框架的放大与扩展。(1)动员推进阶段主要面向动员治理初期框架沟通程度不足进行的，如参与者框架之间的冲突导致的框架沟通无法建立，或者所建立的沟通框架刚刚形成不够稳定等问题，此时动员组织需要对特定问题或事件进行澄清和说明，一方面促进参与者明确事件或特定问题之间的关联性从而激发行动价值，另一方面改变参与者对两个或多个事物之间原有的对立或矛盾的关系特征的认知，进而追求理想价值的行动(Bem，1970：4)。这种通过构建参与者与目标事件之间的关系，以信念形成动机，以价值形成行动，即是框架扩大。(2)动员推进过程中还存在一个问题：框架内互不协调的利益相关者会存在多种形式的不同步，进而减少潜在参与者的参与动机，这也会影响动员治理的推进，此时动员组织通过框架扩展方式，将其目标或活动描述为与潜在追随者的价值观或利益的相一致来扩大其动员群体，以利益或价值形式将动员中的参与者纳入到一致的框架中，并且能够直接影响和指导行动，其目的是为了实现参与者的协调和同步(Branda，2010)。
第三，动员结果阶段：框架的转型。在框架联合视角中，动员结果的呈现是以框架的转型为标志的。框架转型是树立和培育新的价值观，抛弃旧的意义或理解，重新构建框架，即重新将规则和话语与事件结合在一起(Snow & Richard，1983：265－266)，减少框架的歧义和不确定性，以规避解释性错误导致争端的可能性。在该阶段，动员参与者的行动方式、行动领域发生实质性变化，动员的任务则是通过“控制冲突”的经验来影响转化，从而在根本上重构和影响参与者正在进行的行动。
概括而言，框架联合视角赋予了动员治理发展阶段的理论意义和视角，同时也明确了地方政府动员治理分析过程中的重点任务：关注整个动员治理过程中地方政府的动员行动以及社会公众对此作出的响应。在动员启动阶段重点分析地方政府采取了哪些动员行动来开启与社会公众之间的框架沟通，以促成动员公众接受并认可动员要求；在动员推进阶段重点关注地方政府采取何种动员行动弥补启动阶段存在的动员不足或行动难题，以推进动员进展；在动员结果阶段以框架转型来评判和理解整个动员的结果。在此基础上，以J市殡葬改革动员治理案例为例，分析和解释地方政府动员治理推进过程中公众“消极响应”现象，期望以过程性和发展性的视角对这种现象做出解释和回应。
需说明的是，本文选取诸多动员治理实践中的殡葬治理作为研究对象，主要基于三方面考虑：一是殡葬治理难度远大于其他治理领域，而且治理周期长，具有案例分析的完整性；二是殡葬治理中公众“消极响应”特点显著，既有无视、反对等消极情绪响应，也有抵抗、假装顺从等消极行动响应，其消极响应的强度是其他治理领域所不具备的，具有典型性；三是殡葬治理是现代社会建设和实现社会治理的需要，具有现实性。在此基础上以“殡葬改革”为关键词在百度指数搜索殡葬改革热度发生指数[1]，选定排名第一的某省份作为案例选取地区，进一步地以该省份殡葬改革比较突出的J市[2]作为案例研究对象，并对其进行前期的实地调研以获得原始的案例材料。
[1]百度指数显示网民在百度网站的搜索量，本文以此来选取典型案例范围。具体为：关键词设置为“殡葬改革”，时间设置以民政部、中央文明办、发改委等16部门联合发布《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》为起始时间点，选取2018年1月1日至2019年11月30日，结果发现2018年全国范围内殡葬改革热度高于往年，2018年8月初达到峰值，且该时段网民对殡葬事件转发、评论等资讯指数达到300万，约为日均值的60倍，而在此中J市所在省份殡葬改革热度排名第一，约为第二名的4倍。
[2]J市是其所在省份全面推进殡葬改革之前划定的6个殡葬改革地区之一。
二、地方政府动员治理的启动阶段
2018年J市发布《关于在全县推进绿色殡葬改革的通告》，并从同年9月1日零点起，在全市范围内实施殡葬改革“零点行动”“零点行动”[1]。此政策背景明确了殡葬治理动员的框架沟通的基本任务，即按照政策要求和程序规定，构建地方政府和社会公众实现J市殡葬改革行动的社会氛围和参与意愿。在J市殡葬改革治理动员的框架沟通行动过程中主要有政策动员、控制动员和理性动员三种形式。
[1]包括全面推行火葬、整治散埋乱葬、规范丧葬环境、禁用土葬用品和依法从严打击。
第一，传统的政策动员以及公众的“日常消极响应”。在“零点行动”政策文件下发后，J市地方政府采取了广泛的政策动员行动，主要形式为动员大会、签署承诺书、张贴公告、发放宣传单以及简单走访。在此政策动员下，社会公众的反应多为平淡、模糊、无关甚至直接反对。传统政策动员方式在殡葬改革治理动员中失效，公众表现为“日常消极”的响应状态，即公众不需要事先协调或计划，以非正式方式，如装糊涂、假装顺从、怠工等形式，象征性地回应动员要求。
(政策)动员大会就是发放了一张关于殡葬改革政策的宣传单，上面都是一些规章制度，具体政策不了解，只知道要迁坟平坟之类的，然后要签承诺书，反正走过场……大家都知道这个政策不好搞，都抱着边走边看的心态，……我们客家人很注重入土为安，也有一些人(居民)一看到说要平坟迁坟就直接不同意，谁都不想挖祖坟……走访也不是挨家挨户地说服，大多数还是随大流参与，或者不参与(访谈编号：20190501CM04/CM06/ZF03)。
这种“日常消极响应”消解了政策推动过程中框架匹配的过程：传统政策执行通过自上而下的行政性强制推动，政策内涵的更新要求在刚性权威下企图以覆盖的形式实现地方政府与社会公众不同理念框架间的匹配，但殡葬政策在动员中囿于公众的“日常消极响应”，使得地方政府政策要求的更新框架排斥于公众框架体系之外，中断了框架匹配和沟通的建立，使得政策动员收效甚微。
第二，控制动员策略以及公众的激烈“消极响应”。政策动员引发公众“日常消极”响应后，地方政府限于政策“三四五十”[1]的任务要求和行政惯习将动员方式转为控制动员，即以政策执行和体制的强制性推动政策框架被公众接纳，试图实现框架沟通，表现为强制执行和设置行政“障碍”两种动员形式。强制执行是以行政动员的强制形式对殡葬改革进行推进，而设置行政“障碍”是利用公众的行政需要以接纳殡葬改革为准入条件来换取需要的许可。
[1]“三四五十”是指棺木处置三无(家中无棺木，从业人员无棺木工匠，市场无棺木)，坟墓迁移四个必须(分阶段高速公路、铁路、国道、省沿线两侧坟墓必须迁入公墓，“活人墓”必须拆除)，五个一律行动(亡故人员一律火化，骨灰一律不得装棺再葬，一律在公墓或骨灰堂安葬，一律不得土葬，丧事活动一律不得大操大办)，十个群体带头。资料来源于J市文件和宣传手册。
迁坟(政策)不支持还不是必须要这么做……就像我母亲，才下葬一年多，就被挖出来烧了，这种事很不人道的。尤其是老人家，辛苦一辈子把棺材和坟都做好了，政府事先不通知就直接给搞掉了，他们情绪很激动，哭得要死，这是人之常情……有个专门迁坟的队伍，用挖掘机挖，也会提前通知，通知后不管你去不去，直接就给你挖掉了，不迁都不行，跟强拆一样(访谈编号：20190501CM03/CM04)。
亡故人员需要火化证明和销户证明，按照文件要求，只有按照新的办法处理丧葬事宜我们这边才会开具这些证明(访谈编号：20190427ZF01)。
如果你不按要求执行，政府就不给你服务，比如你车子去年审，政府就刁难你，做点小工程就一直拖着你(访谈编号：20190501CM04)。
面对地方政府的控制动员，公众反应强烈不满，公众反应从象征性的“日常消极”上升到了强烈的消极行动，出现平坟抢棺、老人自杀等抵抗形式，达到了殡葬改革治理动员中最激烈的“消极响应”状态。控制动员依靠行政优势和强制性对殡葬改革的框架进行限定，忽视公众的不满情绪和相互承认的过程，将双向互动的框架沟通转变为单向主导的框架解释和定义，以此要求公众接纳此框架，其本质是以强制权威要求公众遵从政策要求，顺从地方政府命令，是一种具有管理和统治意义的专制动员形式。
第三，理性动员中公众的理性“消极响应”。鉴于控制动员引发了公众激烈的消极响应行动，为防止事态和矛盾激化，地方政府转变动员形式，以理性动员形式来获取公众框架的承认，这种方式相对于政策动员和控制动员，是一种柔性动员治理方式，地方政府重点强调和传递殡葬改革对公众的长远利益，同时地方政府也改变对殡葬改革动员过程的认识。
对居民我就这样讲，原来的殡葬方式占地、耗钱、引起火灾、破坏环境……现在农村发展农业、旅游业就需要进行殡葬改革，这是一个造福后代的政策，要为后代着想。而且我们政府也得认识到殡葬改革需要一个互相磨合的过程，群众思想观念上不同意，就会和你吵，尤其是老人家，入土为安思想和风水思想太深厚，不是说几个月的政策就能改变的，不能“下猛药”，要慢慢来做群众的思想工作(访谈记录：20190504ZF07)。
理性动员是地方政府将殡葬改革的利弊面向公众进行解释，期望公众能够理解殡葬改革政策的意义，以框架理性实现框架承认，该阶段才真正进入殡葬改革动员行动中地方政府与社会公众之间的框架沟通行动中。在此动员形式下公众的反应回归平静，虽然也呈现出“消极响应”行动，但相较于政策动员的“日常消极”，这种“消极响应”行动更具有理性和平和的特点。
我们干部去入户做工作，他可能请你喝两杯茶，不会像以前那样直接给你脸色看或者吵架，群众也都会反映自己的疑虑或者问题，比如有的群众就会说不是不想支持这个政策，而是迁坟迁去哪，以后去哪祭拜，修坟费用怎么办……只要问题提出来那就说明还有进行的余地，这比以前有所改善(访谈记录：20190501ZF07)。
由上述，J市殡葬改革动员治理中，在地方政府政策动员、控制动员和理性动员的转变过程中，公众的“消极响应”也从“日常消极”、激烈消极抵抗行动转变为理性的“消极响应”，这反映了传统动员形式和行政主导方式在殡葬动员治理中的不适用。在框架联合视角下，这种转变和“消极响应”是地方政府对公众的情感库和已有框架的忽略，企图以行政力量将两个框架强制沟通，改变公众行动选择以遵从地方政府框架要求，但框架沟通相互承认的前提条件在两者中并未实现，公众不会接纳和支持地方政府的行动，也无法构建和赋予行动的意义。
三、地方政府动员治理转向推进阶段
在地方政府动员治理的启动阶段，地方政府认识到一个关键问题：直接作用于公众的理性动员在短时间内很难转变公众的观念和其理性选择行动。J市地方政府在殡葬改革动员治理的初期没有形成框架沟通的建立，便从初期的强制性动员转向了辅助性的动员策略，通过曲线式动员来限制社会公众“消极响应”行为的扩张以及构建价值共同体来推进动员治理的行动过程。
(一)曲线式动员
曲线式动员是框架联合视角中的框架扩大的体现，在直接的强制式动员无效后，地方政府以一种间接的相对缓和的行动来澄清、引导和建立社会公众对殡葬改革政策的认识，使社会公众认识到无法回避殡葬改革政策的参与，建立一种外部牵引的社会公众与殡葬改革事件之间的关系，并引发参与行动。在曲线式动员中地方政府的动员行动以及社会公众的响应具体表现为以下两种形式。
第一，替代性动员下公众的隐蔽式“消极响应”。在J市殡葬改革治理中，面对公众的“消极响应”，地方政府的注意力从“消极响应”最为激烈的迁坟、平坟、土葬等动员领域转移到殡葬事业从业者之上，通过对该群体的整治，从市场根源上切断传统殡葬发展的条件。这种转变一方面使得最激烈的“消极响应”没有得以延续行动的空间；另一方面，通过对丧葬从业者的整治，侧面展示了地方政府对殡葬改革的决心。因此，这种转向丧葬从业者群体的动员方式是一种替代性动员形式，是通过对公众框架行为的限制，以实现框架放大中的价值放大，作用于公众行动。J市召集辖区内吹手、风水先生、道士等殡葬从业人员召开座谈会，签订文明行动承诺书，宣传殡葬改革政策；同时，风水师、棺木和墓碑从业人员一律转业。在这种市场环境下公众失去了充分的行动条件和显性的“消极响应”空间，进而转向隐蔽式的“消极响应”行动，但这种“消极响应”由于地方政府行政“障碍”的约束而收效甚微，替代性动员对公众框架行为限制还是取得了一定的成效。
首先将棺材铺子之类的店铺关掉，让市面上没得棺材卖……殡葬从业人员一律转业，规范捡骨业务公司的价格和操作，指定纸钱等丧葬用品的专卖店……当然也有不管政策，偷偷土葬或者购买殡葬用品的，这一块我们只能严格把控火化等殡葬证明，尽量引导群众不要违背政策要求。……当前的策略就是遏制新问题的出现，集中处理旧问题(访谈记录：20190504ZF07)。
第二，利益性动员中公众追求公正的“消极响应”。在公众“消极响应”和政策紧迫的双重压力下，采取何种方式最能直接反映和建立起殡葬改革政策行动和公众的关联成为地方政府动员治理的重点任务。J市地方政府采取了利益联结的动员方式，主要有两种表现方式。
一是直接性的资金补贴，对支持殡葬改革政策并采取行动的居民给予资金补贴，这种直接资金补贴形式虽然取得了一定的效果，但也因资金克扣、发放延时、补贴不足等问题导致社会公众对政府“言行不一”的不公正表现出强烈不满，引发公众的“消极响应”。
上交一副棺木补助大约2000元，平坟的话居民可以自己搞也可以我们安排帮他搞，自己搞的话平坟费用就给他，大约1000块钱，另外2000块钱一副棺木是有期限的，你超过期限就1500块钱了，再超就一分钱都没有了(访谈记录：20190430ZF05)。
政府说是1500块钱，到村民手里就只有1000块钱了，那500给了工作人员(劳务费)……而且补贴到账时间也不一样，有的等半年，有的等一年，有的现在还没到账……就有些说话不算数了，这样做谁还迁(访谈记录：20190502CM05)。
二是间接性地制定利益规则。J市地方政府在殡葬改革工作手册中制定了殡葬改革要求，并明确规定“对违反规定的事主……向村委会建议停止该事主在村里的一切福利待遇”以及“死者原属公职人员但未按要求实行火化的，其遗属不得享受丧葬费、抚恤金和遗属生活补助”。这种从干部出发的规则制定是应对殡葬改革动员实践中公众“向领导看齐”或“向干部看齐”的现象，而公众对这种利益规则的反应依然存在不满，主要集中在地方政府动员治理中的不公正对待。
因为有某领导的祖坟，村民就说他的祖坟迁他们就迁……最后这个领导的祖坟没迁，那个村里也没迁……其他地方也都会盯着领导干部，有一个不迁的他们(村民)就会拿这个说事，意思就是凭什么他们(领导)不用迁，拿老百姓的祖坟交差之类的(访谈记录：20190502ZF03/CM05)。
由此可见，J市地方政府试图通过制定利益规则的动员方式构建社会公众对殡葬改革政策的动员响应，但由于利益规则无法有效兑现，以及利益规则的差别对待，这种以外部力量简单“连接”来替代参与者内部框架联合的动员方式并未起到预期的效果，反而引发了社会公众对地方政府动员治理中不公正待遇的“消极响应”行动。
因此，在框架扩大视角下的殡葬改革动员行动中，J市地方政府通过替代性动员和利益性动员等曲线式动员方式，限定公众的框架行为，尝试构建公众的行动信念和动机，整体来说动员行动有了地方政府认可和部分预期成果。在此过程中，地方政府转变了框架联合的策略，从依靠行政方式转变为控制行动环境、制定行动规则和界限以及利益联结，从单一的强硬方式转变为直接和间接、强硬和柔性共存的“曲线”策略，但这种转变依然没有实现两者的框架联合，公众依然存在隐蔽式和追求公正的“消极响应”行动。
(二)构建价值共同体
J市殡葬改革行动动员了部分公众，还存在部分尚未动员的社会公众，地方政府还需要进一步构建殡葬改革行动与公众的利益或价值一致性，动员更多的社会公众参与其中，这就是殡葬改革动员的框架扩展过程。在这个过程中，J市地方政府主要的行动策略是通过构建地方政府和社会公众之间利益和价值的协调同步，即构建框架价值共同体，主要表现为共振动员和价值延伸动员两种形式。
第一，共振动员中公众的“日常消极响应”。J市在殡葬改革的动员中为了构建地方政府与公众的一致利益，通过组建工作责任组和红白理事会两种行动主体以更换公众所认知的笼统的“政府”概念，明确框架主体以构建直观的利益“共同体”。就参与殡葬改革的工作人员而言，党员干部要带头支持殡葬改革政策，为居民做好示范榜样，从干部层面进一步推及到群众层面。红白理事会是J市为推进殡葬改革在基层组建的社会组织，由村干部、德高望重的老人和党员组成，主要职责是宣传殡葬改革政策，贯彻执行各级政府在婚丧嫁娶中的政策、法令和规定，耐心做好群众的思想疏导工作。
工作责任组和红白理事会将政府工作人员(多为殡葬改革工作人员)、社会声望者、村干部等人员组织起来，成为动员治理的行动主体，以该群体在殡葬改革中的行动来表明和渗透地方政府与公众在殡葬改革治理上的利益一致，进一步激发和动员有“消极”情绪和行动的公众，这种动员方式本质上是一种共振式动员，即地方政府期望通过多个不同群体对殡葬改革的一致行动，以引发公众的响应，形成共振效应(郑旭涛，2018)。但在实际执行中，政府干部的带头示范作用遭到质疑，而红白理事会也被社会公众视为地方政府的附属组织；换言之，地方政府的共振动员行动并没有实现对潜在公众的动员，社会公众的“日常消极响应”情绪和行为依然存在。
那些干部带头平坟，不就是为了工作保住饭碗嘛，他不做就没工作了……红白理事会说白了就是帮政府做事，政府搞这个政策搞不下去就弄了这么一个组织，就是为了换个花样让群众搞殡葬改革而已(访谈记录：20190501CM04)。
第二，价值延伸动员中公众“合理无知”的“消极响应”。J市地方政府在框架扩展过程中重点强调殡葬改革政策的长远意义，从经济和社会的长远效益等方面澄清政策的价值以试图说服公众，其构建的共同价值是符合政策要求和公众利益的。但由于村民传统观念、旧思想没有改变以及对绿色殡葬的不了解，导致地方政府对殡葬改革价值延伸的保护环境、节省土地、发展旅游、引进项目、发家致富和造福后代等内容不被公众所接受，表现为一种因观念差异而导致的只关注短期的、自身利益的“合理无知”(詹姆斯·M.布坎南、戈登·塔克洛，2000：35)的“消极响应”形式，这也就使得地方政府构建与公众共同价值框架的动员行动也以失败告终。
因此，在J市殡葬改革的框架扩展阶段，地方政府才真正从动机和行动上关注公众的反应和情绪，而且共振动员中的组织建设和价值“共同体”的构建，都是地方政府一种自下而上的治理策略设想，但由于缺乏具体实施的条件基础，地方政府构建价值同步的框架设想难以实现。
四、地方政府动员治理的暂时性结果
(一)变通动员：动员治理的“临时妥协”
在框架联合视角下，J市地方政府殡葬改革动员治理的结果需要以是否建立地方政府和社会公众之间的价值关联，并形成新的稳定的同步价值为依据，即框架转型是否达成。在J市殡葬改革的动员治理推进过程中，社会公众依然存在“消极响应”的情形，但由于政策的命令性和任务的责任性特点，地方政府以变通动员行动策略来实现与社会公众之间框架的临时转型。具体来说，J市殡葬改革过程中公众“消极响应”情形依然存在，殡葬改革效果不理想，地方政府故而采取变通动员的形式减缓殡葬改革的推进步伐。
现在就是政府建立免费公墓，这样又有地方存放又有地方祭拜。另外一些改造风景区如果看不到的地方就暂时不用迁了；国道、省道等路边的迁走，山边不明显的地方暂时不迁了(访谈记录：20190427ZF01)。
在J市殡葬改革的整个框架联合过程中，地方政府以变通动员回应公众的“消极响应”，这种变通动员貌似使得相互矛盾的两个行动主体形式共存于殡葬改革的框架转型中，表现为地方政府在政策要求的基础上对公众“消极响应”的临时性妥协，通过临时性妥协实现地方政府和社会公众在共同价值上的临时性同步。但是这种妥协不是退让，而是具有政策推动和公众发泄的两层内涵的缓冲意义：首先，这种临时妥协能够推动殡葬改革政策的执行，先解决公众非“敏感”的事项，再集中精力处理矛盾核心，是一种阶段性策略；其次，这种地方政府临时性妥协给予了公众发泄空间，使公众不满情绪得以缓和和疏导，避免不理性“消极响应”行为的复发。正是在这种动员方式下，J市殡葬改革行动在一年多时间内建成公益性公墓3000余个，采取迁移深埋、改小改卧、复绿等方式整治违规坟墓15.2万穴。[1]
[1]来源于J市政务公开信息网，2019－12－05。
(二)框架联合失败不代表动员治理的失败
从框架联合视角对J市殡葬改革治理中地方政府的动员行动和社会公众的“消极响应”进行剖析发现，在殡葬改革治理的动员实践中，社会公众对地方政府的动员行动表现出不同形式的“消极响应”状态，最终地方政府框架联合的动员行动在政策目标和公众“消极响应”的双重压力下以临时性“妥协”作为当前殡葬改革阶段的动员结果(如图1所示)。从结果表面来看，J市殡葬改革动员治理的框架联合是“失败”的，即在理论上意味着参与者之间的不同框架没有相互适应，未能被对方框架承认和接纳，但实际上框架联合失败不等同于动员行动的失败。
首先，框架联合分析的实践适用具有局限性，导致在本研究中框架联合失败只适用于J市殡葬改革截至目前的动员实践。由于J市殡葬改革还有一个长期的动员过程，当前阶段框架联合失败并不意味着将来框架联合的失败，也不能以此来定义将来动员行动的结果。其次，框架联合的构建是不同参与者框架之间从差异到相互承认的过程，差异即意味着存在不同和矛盾，所以框架联合失败是框架联合的一种可能结果或一种过程表现；同时，框架联合过程的动员行动面向的是不同的参与者，其个体差异性也无法以不同动员行动区别对待，动员行动必然会存在积极支持和消极响应的双重状态，J市殡葬改革动员行动虽然在当前阶段的框架联合失败，但其动员了部分公众实现了框架支持，也还存在部分尚未动员的公众。最后，随着动员行动的深入和动员公众的不断增加，公众对动员行动框架的理解、认可和支持不断深入，逐渐消除差异观念，构建一致价值观念，框架联合的实现是必然趋势，而动员行动也不是一蹴而就的，需要经历一个不断“消极响应与积极支持”的过程。
总的来说，J市殡葬改革动员的框架联合失败是受限于适用情境的一个阶段性理论结果的体现，也是整体性和长远性的目标要求和实践上“积极支持”和“消极响应”并存的过程和结果反映，这是客观认识框架联合下动员治理过程和结果的基础。
五、共识弱势：地方政府动员治理中公众“消极响应”的核心问题
框架联合下对地方动员治理中公众“消极响应”现象的分析关注于动员过程中地方政府和社会公众在自身框架意义上是如何承认、适应、接纳和支持对方框架意义的，而社会动员的产生需要以参与者的信念和行动动机作为共识基础(冯仕政，2013：217)。在此基础上，框架联合下的地方政府动员治理是构建参与者共识的过程和行动，而地方政府动员治理中的框架联合失败和社会公众的“消极响应”则源于动员治理过程中参与者的共识弱势。
回顾J市地方政府殡葬改革动员治理的过程，地方政府和社会公众两个参与主体之间的行动价值存在着显著的差异。就地方政府的动员行动而言，在压力型体制和目标责任制下，地方政府的行动取向多表现为目标和结果导向，忽视中间过程管理，而这中间过程正是公众对政策或任务的理解和意义构建。尤其是在地方政府面对公众“消极响应”行为作出相应的动员策略调整时，其目的依然聚焦于对公众“消极响应”情绪和行动的缓和，而不是面向公众意识的针对性深入，当然，这与行政压力、任务时限和公众意识程度有一定关系，但行政主导的动员方式依然是地方政府动员治理的主要行动策略。参与J市殡葬改革动员的社会公众，由于传统观念深厚、意识更新不足、接纳程度不高等个体差异原因，公众的行动意愿不强，加之地方政府的行动型动员方式，使其在面对地方政府的动员行动时无法产生意识上的共鸣和回应，进而选择以“消极响应”的方式回应地方政府的动员行动，将个体共识诉求外化为行动表达。这种差异在J市殡葬改革推进阶段最为显著。
上面说给钱(补贴)，能花成千上万修祖坟的还会缺那一点钱，先不说这一千多块钱发放还不及时，最主要的是大家对这个政策还不太能接受，上面就不管你怎么想，变着法地要求迁坟……我妹妹是卖那个纸钱的，政府说关闭殡葬的店面，就抢着给她收掉了，收掉后一部分生活来源就断掉了，政府也没说补助什么的……上面搞的这个政策就是想让你按他们的要求来，才不管你怎么想，大官的不搞专门搞百姓，反正百姓也搞不过政府(访谈记录：20190427CM04)。
地方政府动员治理中的共识是建立在地方政府与社会公众之间的共同目标、共同追求或共同利益基础之上的，J市殡葬改革动员治理中公众的“消极响应”在框架联合视角下是参与者框架之间的矛盾冲突，双方未形成一致的框架价值和意义，在实践上则表现为共识动员的弱势和对价值协调同一的诉求。进一步地，这种共识弱势形成的原因可以归纳为三个方面。
第一，利益不协调。地方政府动员治理中的利益不协调，一方面表现在自然感性和人为理性设计之间的不协调，地方政府在动员治理中强调的利益是行政命令或政策所规定的，其表现出的利益诉求是人为设计的和理性的，而社会公众在动员治理中的利益需要是源于对个体生存和发展的需求，是一种自然性的、感性的，这种自然与社会设计、感性和理性之间的差异必然导致地方政府动员治理中的利益不协调；另一方面表现为机械式固化和流变发展之间的不协调，地方政府动员治理是依据顶层设计或政策要求进行的，但顶层设计一般为发展性战略式表达，而地方政府在执行过程中会以目标责任形式量化和固化治理行动，呈现出一种机械式的利益表达，社会公众的利益诉求会随着社会发展或个体意识变化而发生改变，这就导致地方政府动员治理中两者发展之间的不协调，出现公众对动员的“消极响应”现象。
第二，价值不公正。地方政府在动员治理中存在行政主义和官僚主义对共同价值“吸纳”的现象。首先，地方政府认为其采取的政策或措施是有益于社会公众的，这种“思想垄断”使得社会公正成为政府行动的借口，并且试图从中获取合理性(Velicu，2019)。同时，这种“公正”的定义是基于大股东政府的利益，以他们的价值观和参与过程来作为评判公正的标准(Jamal & Hales，2016)。换言之，地方政府进行动员治理多为体现政府偏好的行政动员，这种价值导致地方政府的治理行动表现出“不合乎道德”“强硬”的公众印象，脱离了公众的感知和认可，压缩了公众的主动空间。其次，专权主义缺乏保持高水平动员的意识形态基础，造成低水平的政府动员(Linz，2000：165)，地方政府的动员治理存在官僚主义的价值观念，即仅面向公众提出行动要求，而自身却不采取相应行动，或采取有限的行动，是一种“官民”分离的价值。上述价值上的不公正进而使得地方政府与社会公众之间的共识关系割裂，削弱了共识动员的强度。
第三，政治不信任。公众对政府机构的信任代表着政治支持，形成政府与社会公众的对话关系，是衡量治理成败的重要指标(Huang，2001)，而政府的政治能力会影响信任，社会公众对政治能力的看法也会维持和影响他们对组织的信任(Kelleher & Miller，2006)，这就解释了在政府动员过程中出现的公众“消极响应”或抵抗现象(Hooghe & Marien，2013；Heath，2008)。我国的政治信任结构呈现一种“央强地弱”的状态(谢秋山、许源源，2012)，社会公众对地方政府的政治信任水平明显较低，这种政治不信任的结构导致社会公众在面对地方政府的动员治理时持有怀疑的态度，这种情绪会影响地方政府在动员治理的框架放大和扩大阶段的有效性，也就是地方政府公信力不足导致无法在动机上说服社会公众，在行动上引导社会公众，尤其是在面对利益不协调时，这种不信任情绪和治理行动受限会被“放大”，进而出现公众的“消极响应”和地方政府的治理失灵。
上述三种原因共同导致了地方政府动员治理中共识关系的弱势，而这也提供了改变和突破这种“消极响应”现象的一个可能途径，即以共同、公正和信任为关键因素构建地方政府动员治理中的强共识关系路径：共同因素以利益协调为目的促成公正价值的建立，引导有效的动员治理行动，在持续的行动中增强社会公众对地方政府的信任，而这种信任能够继续推动动员治理迈向更深入和更多元领域的共同利益协调和治理行动，以此循环，三者互为基础，互相促进，增加共识关系的“黏性”，以实现地方政府动员治理的预期效果。当然，这种路径是一种理论化的设想，其实践意义在本文暂不作进一步呈现和论证，但这种路径能够为弥补和改变当前地方政府动员治理中的公众“消极响应”困境提供实践参考价值。
六、结语
本文以J市殡葬改革动员治理为例对地方动员治理中公众“消极响应”问题进行了解释，试图呈现动员治理中地方政府的动员行动过程和社会公众的行动反应，在此基础上洞悉地方政府与社会公众在动员治理中的“消极响应”现象的症结所在，也为地方动员治理的实践提供了共识层面的行动启示。
进一步地，本文最主要的理论贡献是采用框架联合视角作为动员行动过程的分析视角，立足于微观社会公众面对动员治理的反应和行动。框架联合视角是建立在公众不满取向假设和已有价值框架的前提基础之上，框架联合的失败并不是动员治理行动的失败，而是动员中共识构建的不充分。框架联合的价值一致性要求与当前地方政府治理的逻辑是相契合的，地方政府治理的核心任务是在培育公共责任意识的基础上促成自下而上的公众参与，具有公共价值和个人价值同步协调的意义，而动员作为地方政府治理的一种工具手段本身带有构建公众行动动机的期望作用，以框架联合视角认识动员治理也具有探索公众参与地方治理实现路径的现实意义。
当然，作为一项探索性工作，本研究也存在不足之处。首先，本研究选取殡葬改革作为动员治理的分析案例，但是案例也具有极强的特殊性，殡葬改革是与中国传统文化和道德观念紧密关联的，其反映的研究结果特性更为突出和复杂，可能在面向其他领域动员治理行动时本研究会产生解释偏差；其次，本研究囿于殡葬改革尚在进行中，不能对完整的殡葬改革动员治理的整个过程进行研究，只能依靠过程性的动员实践进行研究分析，也存在以偏概全的解释风险；最后，本文提出的关于构建强共识关系的路径只是一种设想，其具体的实践意义还有待商榷。所以，地方政府动员治理在应用领域、跟踪研究和实践验证等方面还有待未来深入研究。
参考文献
狄金华 (2010). 通过运动进行治理：乡镇基层政权的治理策略对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究. 社会，3：83－106.
冯仕政 (2013). 西方社会运动理论研究. 北京：中国人民大学出版社．
耿羽 (2017). 行政遮蔽政治：基层治理动员机制的困境——以白沙区征迁工作为例. 甘肃行政学院学报，6：93－104.
哈贝马斯 (1999). 认识与兴趣. 郭官义，译. 上海：学林出版社．
雷信来、李砚忠 (2019). 动员式治理：概念辨析、得失分析与前景展望——基于某市2018年秋季校园及周边食品安全专项治理的案例分析. 探索，3：143－151.
李建军 (2013). 自杀研究. 北京：社会科学文献出版社．
沈洪成 (2014). 教育下乡：一个乡镇的教育治理实践. 社会学研究，2：90－115.
孙立平 (2005). 社会转型：发展社会学的新议题. 社会学研究，1：1－24.
斯科特 (2007). 弱者的武器. 郑广怀，译. 南京：译林出版社．
田雄、郑家昊 (2016). 被裹挟的国家：基层治理的行动逻辑与乡村自主——以黄江县“秸秆禁烧”事件为例. 公共管理学报，2：141－151.
王连伟、刘太刚 (2015). 中国运动式治理缘何发生？何以持续？——基于相关文献的述评. 上海行政学院学报，3：106－111.
魏智慧 (2016). 乡土性与现代性：集镇社区动员机制的可行性分析. 社会科学战线，8：194－201.
谢秋山、许源源 (2012). “央强地弱”政治信任结构与抗争性利益表达方式——基于城乡二元分割结构的定量分析. 公共管理学报，4：12－20.
徐湘林 (2001). 后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起. 战略与管理，6：65－74.
肖瑛 (2014). 从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换. 中国社会科学，9：88－103.
张剑源 (2015). 新动员机制与“另类亲密”——对发展干预实践本土适应性的一项反思性研究. 中国农业大学学报(社会科学版)，3：5－12.
詹姆斯·M.布坎南、戈登·塔克洛 (2000). 国家的计算——立宪民主的逻辑基础. 陈光金，译. 北京：中国社会科学出版社．
赵欣 (2019). 社区动员何以可能——结构－行动视角下社区动员理论谱系和影响因素研究. 华东理工大学学报(社会科学版)，12：1－12.
郑旭涛 (2018). 无组织的邻避抗争联盟与抗争共振效应. 甘肃行政学院学报，6：58－70.
Akkerman, S. , Admiraal, W. , Simons, R. & Niessen, T. (2006). Considering Diversity: Multivoicedness in International Academic Collaboration. Culture and Psychology, 4: 461－485.
Bem, D. J. (1970). Beliefs, Attitudes, and Hunlan Affairs. Belmont, CA: Brooks/Cole Publishing.
Branda, N. (2010). Out of Sync and Unaware? Exploring the Effects of Problem Frame Alignment and Discordance in Community Collaboratives. Journal of Public Administration Research and Theory, 1: 91－116.
Bush, F. (2004). The Promise of Mediation: The Transformative Approach to Conflict. San Francisco: Jossey－Bass.
Charles, E. L. (1977). Politics and Markets: The World Politicaleconomic Systems. New York: Basic Books.
Deng, Y. & Yang, G. (2013). Pollution and Protest in China: Environmental Mobilization in Context. The China Quarterly, 5: 321－336.
Heath, O. (2008). Triggers for Protest: Modelling Responses to the Political Context in Britain (2000－2002). European Journal of Political Research, 47(4): 489－509.
Hooghe, M. & Marien, S. (2013). A Comparative Analysis of the Relation Between Political Trust and Forms of Political Participation in Europe. European Societies, 15(1): 131－152.
Huang, Y. H. (2001). OPRA: A CrossCultural, MultipleItem Scale for Measuring Organization Public Relationships. Journal of Public Relations Research, 13(1): 61－90.
Jamal, T. & Hales, R. (2016). Performative Justice: New Directions in Environmental and Social Justice. Geoforum, 76: 176－180.
Jasper, J. M. & Poulsen, J. D. (1995). Recruiting Strangers and Friends: Moral Shocks and Social Networks in Animal Rights and Antinuclear Protests. Social Problems, 4: 493－512.
Kelleher, T. & Miller, B. M. (2006). Organizational Blogs and the Human Voice: Relational Strategies and Relational Outcomes. Journal of Computer Mediated Communication, 11(2): 395－414.
Klandermans, B. (1984). Mobilization and Participation: Social Psychological Expansions of Resource Mobilization Theory. American Sociological Review, 49: 34.
Linz, J. J. (2000). Totalitarian and Authoritarian Regimes. Boulder, CO: Lynne Rienner.
Lofland, J. & Michael, J. (1984). Social Movement Locals: Modal Member Structures. Sociological Analysis, 45: 584－600.
McCarthy, J. D. & Mayer, N. Z. (1977). Resource Mobilization and Social Movements: A Partial Theory. American Journal of Sociology, 82: 115－129.
Pauline, K. , Stefaan, W. & Ruud, W. (2014). Degrees of Frame Alignment: Comparing Organizers' and Participants' Frames in 29 Demonstrations in Three Countries. International Sociology, 6：1221－1241.
Snow, D. A. & Richard, M. (1983). The Convert As a Social Type. San Francisco: JosseyBass.
Velicu, I. (2019). Degrowing Environmental Justice: Reflections From Antimining Movements in Eastern Europe. Ecological Economics, 159: 271－278.
【作者信息】王长征，重庆大学公共管理学院博士研究生；彭小兵，重庆大学公共管理学院教授。
【基金项目】国家社科基金应急管理体系建设研究专项项目：社会力量参与重大突发公共卫生事件应急管理的“三社联动”机制研究(20VYJ031)，重庆大学中央高校基本科研业务费专项资金资助(2018CDXYGG0054)。
【文章来源】 《公共行政评论》2020年第6期
【全文下载链接】
http://jpa.sysu.edu.cn/gkdzb/1384301.htm
初审：侯文炼
审核：林川
审核发布：刘军强