段哲哲 | “选调生”培养何以有效？
“选调生”培养何以有效？
——一个回应性冲突的情境设计
段哲哲
摘要：
【问题】
“选调生”是我国20世纪60年代建立的党政领导后备人选培养制度，作为基层干部的“选调生”承担双重回应性责任：服从权威与直接回应民众。政治化是提升公务员回应性的方法之一，但经过选拔与培养的“选调生”会如何处理回应性伦理冲突？
【方法】
论文选取11个城市的基层公务员进行问卷调查，采用分层抽样获取有效样本1004份，使用Logit、PSM与SEM中介效应模型等多重方法检验中国特色“选调生”政治化机制的效应。
【发现】
面临回应性伦理困境，“选调生”较“应届生”更偏好垂直回应性，这种偏好差异部分源于官僚政治化机制。四种政治化机制存在异质性：招聘环节直接政治化的筛选机制让“选调生”更偏好垂直回应性，锻炼环节的社会政治化的职位安排机制让“选调生”更偏好水平回应性；三重领导机制与快速职业通道机制施加的政治压力对“选调生”的回应性偏好没有显著影响。
【贡献】
论文从实然层面打破了西方对我国干部政治化的刻板印象，挑战了传统“压力－回应”的解释框架，并将中国特色干部政治化的研究向前推进。应精准理解“选调生”有效培养的障碍，完善政治化机制。
【关键词】
选调生 官僚政治化 垂直回应性 水平回应性
【政策之窗】
“选调生”政治化机制的效果应建立在“少而精”的严格筛选流程上，规模不宜过度扩大。
基层锻炼可以培养“选调生”体恤民情的情感，但宜安排在职业生涯早期。
招聘环节落实政治标准、制度化的“走群众路线”可以影响“选调生”的回应性偏好。
一、前言
回应性是各国政府的核心价值之一，现代社会基层公务员承担着双重回应性责任：服从权威伦理与直接回应民众(Park & Han，2018)。前者为垂直回应性，指对政治人物及组织上级的回应责任，要求基层公务员扮演政策执行者角色，对上级负责；后者为水平回应性，指公务员直接回应科层结构外社会组织及民众的责任(Saltzstein，1992；Schillemans，2010)。两种回应性责任并不必然造成公务员的角色冲突，公共政策代表公共利益，民众利益也是公共利益的组成部分，对上级的回应可能代表更大的公共利益；但公共管理实践是复杂的，现代社会民众利益是多元的，特定情境中基层公务员可能面临为实现某一道德价值而牺牲另一道德价值的选择处境，如当上级为个人晋升追求短期利益而不顾组织长期利益时，下级对上级服从、负责就陷入了两难境地(王建斌、张丽芬，2015)。因此，面临冲突性责任是具有一定自由裁量权的基层公务员体验伦理困境的最典型方式之一(Christensen & Opstrup，2018；Cooper，2018)。
面对自主性日益增强的官僚群体，为提升他们的回应能力，近些年各国政府推行官僚政治化：自上而下的政治化，提升官僚对政治人物的回应性(Peters & Pierre，2004)；自下而上的政治化，让官僚直接对受其决策影响的民众做出回应(AlonBarkat & Gilad，2016)。官僚政治化提高了公务员的回应能力，但两种理想的回应性价值可能发生冲突，以至于公务员会面临行政伦理困境：政治化后的官僚如何处理回应性伦理冲突？
我国干部管理模式有别于西方“政治中立”的韦伯官僚模式，长期以来人事管理各环节注重政治标准，也被称为政治性贤能制(贝淡宁、李扬眉，2013)或意识形态驱动的官僚制(Rothstein，2015)。我国长期且多样化的干部政治化实践为回应性伦理困境下干部行为研究提供了良好的观察场域。本研究将焦点放在极具中国特色的干部政治化的“选调生”制度。“选调生”制度是我国20世纪60年代建立的一项重要人事制度，指各省组织部门有计划地从高等院校选调品学兼优的应届本科及以上学历毕业生到基层工作，是对党政领导干部后备人选进行重点培养的制度。这些被选拔人员“应届毕业、学业突出、政治忠诚”，简称“选调生”(Chan & Gao，2018)。本研究中的对照组是通过“凡进必考”方式进入公共部门的高校应届毕业生群体，简称“应届生”。两类群体同为进入公共部门的应届毕业生，但进入的程序、岗位及职业生涯早期培养模式存在差异，这种差异本质上源于干部政治化机制。选取这两类群体并比较他们回应性伦理冲突下的选择偏好，类似于实验设计场景中分析“选调生”政治化具体机制的处理效应，可以弥补已有研究侧重应然层面对回应性伦理困境行为选择进行探讨(Overeem & Verhoef，2014)的不足，并打破西方学者基于“威权主义”逻辑认为我国基层公务员偏好单一的刻板印象(Harris，2010)，推动学界对我国干部管理模式的研究。
二、文献回顾与研究假设
(一)基层公务员价值冲突：垂直回应性与水平回应性
基层公务员有三个特征：一是较高的自由裁量权，二是相对于组织权威的自主权(Lipsky，2010)，三是多重工作期待(Overeem & Verhoef，2014)。出于管理需要，大多数政策为官僚自由裁量权留有余地(Christensen & Opstrup，2018)；官僚面临着多重期待是基于法律、专业与政治责任，基层善治需要管理潜在的公共价值间紧张关系，这种关系包括垂直回应性与水平回应性(De Graaf et al.，2016)。
1．传统服从权威的伦理
回应能力是指公务员以适当的热情接受政治领导、认可政治观点的能力(Aberbach & Rockman，1988)。由于时间、资源与知识的不对称，政治人物发现官僚会忽视甚至操纵公共政策的方向(Weber，1958)。为克服这一困境，各国政府强化了官僚控制，将政治引入行政领域，提升官僚的回应能力。美国总统、国会与官僚机构进行了长期的斗争之后，控制官僚已成为美国民主政治的最高要求之一(Rourke，1992)。经典的官僚回应能力观点认为公务员必须服从上级并执行其决定，即使公务员提出的建议与上级坚持的行动方针冲突，也得坚持服从权威的伦理(Park & Han，2018)。由此产生的政治责任限于组织内部，执行政策结果的责任完全落在政治上级身上(Thompson，1985)。
我国基层公务员的行政伦理中的服从权威的垂直回应性，要求公务员认真执行政策或上级命令，这符合我国公共治理的历史脉络、科层制要求以及基层治理实际需要(Schillemans，2010)。当代亚洲国家公务员制度与儒家思想以及皇帝的功绩典范密切相关(Langlois & Elman，2000)。中国历史中，儒家文化曾占据主导地位，士大夫忠于君主的传统长期存在，行政伦理要求公务员忠诚于上级权威。这种忠诚并非我国独有，泰国的公务员因对君主的真诚尊重而受到赞扬，泰国设立的第一所公共行政学校是专门用来培训服务国王的公务员的。改革开放以来，我国逐步建立了推崇“依法治国”的制度理性的公务员制度体系(高春芽，2018)。我国的公务员队伍庞大，管理疆域广阔，治理情境复杂多样，为确保政令畅通、减缓委托代理造成的“信息不对称”等问题，强化基层公务员的政治忠诚及执行上级命令的垂直回应性是一剂良方。因此，基层善治需要基层公务员遵守较强的垂直回应性行政伦理。
2．公共问责兴起
传统代议制将政治人物视为合法的、唯一的公众利益的代表，官僚不能对公众利益进行独立评估，他们只能通过政治人物对公众意愿的理解来回应公众。很多学者倡导强化内外控制来提升官僚回应性(Christensen & Opstrup，2018；Saltzstein，1992)。然而，公共选择理论认为，代议制结构下，“政治人物(可能)存在屈服于滥用权力和效率低下的诱因”(Miller & Hammond，1994: 24)，并非总是代表公众利益。官僚也可代表公众利益，忠实履行民众要求他们承担的政治责任(AlonBarkat & Gilad，2016；Gomley et al.，1983)。公共行政学界有将“公众”纳入“公共行政”的悠久历史，学者们期待官僚能够与公众需求保持一致，提出了很多涵盖水平回应性伦理要求的官僚概念：公民官僚(civic bureaucrat)(Johnson，2011)、道德性官僚(ethics bureaucracy)(Hansson et al.，2012)、代表性官僚(representative bureaucracy)(Riccucci & Van Ryzin，2017)与政治官僚(political bureaucracy)(Zinda & Zhang，2018)。官僚机构要及时、积极、直接地回应公众需求已成为现代公共组织的行政伦理之一。
我国非常重视体现公务员水平回应性伦理要求的公共问责机制建设。2003年以来，我国持续推进“服务型政府”建设，通过政治化方法、行政体制改革与技术手段等提升政府对民众的回应性。其中，“群众路线”是具有中国特色的提升回应性的方法，通过招聘、晋升、培训、奖励与问责等机制内化公务员水平回应性的态度、价值观、信仰和伦理准则，推动基层公务员积极回应民众的个性化需求。我国这种意识形态驱动的干部管理模式成为有别于“政治中立”官僚制的治理模式，可以部分弥合科层制的空隙，带来有别于西方范式的善治(Rothstein，2015)。
两种回应性职责支撑着基层公务员的日常工作。传统回应伦理认为遵守行政伦理即权威服从；直接回应民众伦理认为公务员是公共利益的监护人或受托人，有责任反对或抵制其政治上级破坏公共利益的政策或指令(Christensen & Opstrup，2018)。现代公共政策为基层公务员发挥专业自主权留有余地，但前提是他们对上级的政治偏好能够做出回应，或者根据自己的专业知识和伦理规范能够对公共利益做出自我判断，而非盲目服从。取得合理平衡是个人的责任，但在某些情境下个体可能不确定何为正确的决定，这可能导致部分公务员的决策陷入两难境地，必须抛弃一种道德信念或价值观来维护另一种。回应性两难是一种权衡过程，无论最后选择哪种方案，最终结果可能都不是最佳的，也可能都实现善治。公务员能否在相互竞争但合法的回应要求间达成适当的平衡，是一个经验问题，相关研究也应回到实然层面，才能完善制度设计，引导干部行为。
(二)官僚政治化对基层公务员回应性的影响：“选调生”政治化的具体影响机制
垂直回应性与水平回应性均是理想状态的伦理要求，基层公务员面临行政伦理困境是一种常态。对公共管理实践而言，重要的是如何影响行政伦理困境下基层公务员的选择偏好，实现善治目标。各国公共部门管理实践表明，官僚政治化是提升回应性的有效方法之一(Bach et al.，2020；Fuenzalida & Riccucci，2019)。官僚政治化一般有两层含义：第一层侧重官僚行为，指官僚为政府、政治人物与公众提供忠诚的、中立的、专业的公共服务的意愿与能力(Mulgan，2007)，即回应性。第二层侧重公务员人事管理中的政治标准(Dahlström & Niklasson，2013)，指“在公务员的选拔、留用、晋升、奖励和纪律处分中，用政治标准取代择优标准”(Peters & Pierre，2004: 2)。人事管理政治化可以提升官僚回应性，官僚政治化程度体现为官僚接受执政党意识形态的程度，公共部门的政治意识形态由政党、知识精英等主导团体提倡并使其合法化(Ezzamel et al.，2007)，进而影响庞大官僚群体的行为偏好。
近些年，各国公共部门人事体制变得越来越政治化(Cooper，2018；Peters & Pierre，2004)。各国将忠于政府政治议程的标准作为事务官晋升的重要条件之一，从而提升官僚群体对执政党意识形态的忠诚度(体现为水平回应性)，提高他们执行政治命令的垂直回应性，如瑞典、德国、比利时、英国及丹麦等欧洲18个国家(Bach et al.，2020)。已有的实证研究显示，官僚政治化可以提升官僚回应性绩效(Fuenzalida & Riccucci，2019；Liao，2018)。我国没有区分政务官与事务官，政治标准与业绩标准长期并存与混用，官僚政治化机制存在于干部人事管理各环节。“选调生”制度非常重视政治标准，当前各省市“选调生”培养与管理流程如图1所示，“选调生”的政治化机制在这些环节得到体现。
第一，招聘环节直接政治化。直接政治化(direct politicization)指招募执政党的“政治忠诚者”到事务官岗位(Peters，2013)，在“选调生”制度中指的是从著名高校本科及以上学历的应届毕业生中招募政党的“政治忠诚者”，通过招聘环节2、3、7、8、9的政治化筛选机制找到符合标准的候选人。
第二，锻炼环节的三种政治化机制。社会政治化(social politicization)指其他社会行动者对公务员的职业路径产生影响(Hustedt & Salomonsen，2014；Peters，2013)，在“选调生”制度中指的是锻炼环节(环节11)中安排“选调生”到基层一线岗位锻炼，直接与民众接触，其职业生涯受到民众评价的影响。双重政治化(dual politicization)指公务员受到多重政治领导，职业路径受议会与政府等多个政治性机构的影响(Peters，2013)，在“选调生”制度中指的是“选调生”在锻炼环节(环节11)的日常工作中受到上级组织部门、上挂单位及下派单位的三重领导管理。专业政治化(professional politicization)指的是任命事务官中的“政治忠诚者”到特定岗位，主要将党派政治化与公务员职业发展快速通道相连接。德国、丹麦等国证据显示，公务员在体现党派政治忠诚岗位上的任职经历可以加快部委官员的职业晋升速度(Bach et al.，2020；Hustedt & Salomonsen，2014)，在我国，“选调生”早期职业生涯的晋升路径相对明确。这些政治化机制锻造了“选调生”的政治品质，提升了他们的政治能力；作为对照组的“应届生”通过集中、公开的考试竞争成为公务员，仅有的政治筛选机制体现在“考察环节”。因此，“应届生”与“选调生”的政治化程度存在差异，并在回应性伦理困境下具有不同的回应性偏好(见表1)。基于此，本文提出假设1。
假设1：“选调生”与“应届生”政治化程度差异越大，他们的回应性偏好差异就越大。
1．机制一：直接政治化
直接政治化在公务员录用环节考虑政治标准(Dogan，1975)。中华人民共和国成立以来，政治标准一直是我国干部录用环节突出的核心标准之一，2008年颁布的《国家公务员通用能力标准框架》明确了公务员政治标准：第一，要求“忠实遵守宪法、法律和法规”的垂直回应性；第二，坚持“关心民众疾苦，维护民众合法权益”的“群众路线”的水平回应性。改革开放以来，我国建立了多样化录用渠道以寻找符合综合标准的候选人，而多样化招聘方式在政治标准侧重上存在差异(段哲哲，2019)，“选调生”招聘环节设置一些政治化筛选机制以鉴别出更能体现政党意识形态的候选人。政治印记理论认为，早期参与的政治意识形态塑造活动会让个体形成反映当时时空环境的心理与行为特征；即使时空环境发生了重大变化，这些特征仍会持续存在(Marquis & Tilcsik，2013)。
各省设定的“选调生”资格条件通常分为两类：一类是门槛标准。“选调生”的政治标准高于《公务员录用规定(试行)》设定的政治标准。浙江省2020年《选调生招聘公告》第一条要求“有正确的政治立场和政治态度，在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致”，具有垂直回应性内涵；第二条要求“自觉践行社会主义核心价值观，爱党爱国，有理想抱负和家国情怀，甘于为国家和人民服务奉献”，具有水平回应性内涵。二类是排除政治品格存疑的群体。浙江省招聘公告明确排除了“1.在校期间有违法违纪违规行为、学术不端和道德品行问题的；2.因犯罪受过刑事处罚的；3.违纪违法或涉嫌违纪违法正在接受有关机关调查尚未作出结论的”候选人。
政治标准通过多个招聘环节落地。在组织推荐与报名环节(环节2)由各高校进行推荐，被推荐人除了在校成绩优秀外，还须符合“共产党员、学生干部、应届毕业生”三重身份条件要求。高校学生中的共产党员往往是品学兼优的群体，学生干部经历主要指“担任院系学生会副主席以上学生干部超过一学年”，应届毕业生身份让候选人的可塑性较强。三个条件的审核由各高校院系党委负责。环节3由各省委组织部对资格条件进行书面审核后选出候选人参加笔试与面试。环节7中，省委组织部与用人单位对候选人在校期间的政治表现进行实地考察(政审)，背靠背听取候选人的任课老师、辅导员及同学等周边人对其政治品格的意见。环节8是由省委组织部将包含候选人基本信息的名单在高校官网进行公示，让社会公开监督候选人的政治品格。环节9由省委组织部结合前述环节，综合判断候选人的专业能力与政治标准，确定正式录用人选。
经过一系列政治筛选机制的“选调生”与 公开考试录用的“应届生”的政治化程度存在差异。通过考试方式录用的“应届生”虽然面临的门槛较低，但竞争激烈，考试与面试测试的专业能力是成功的决定性因素。据统计，2015—2018年“国考”报录比维持在58：1左右；2019年报录比达到2012年以来的最高值，为85：1；“应届生”参加的“国考”招聘岗位中甚至出现万里挑一的岗位，如2017年 “民盟中央办公厅接待处”一职，报录比为9873：1(华图教育，2017)。“选调生”同样是应届毕业生，但其经历的选拔过程具有高门槛、低竞争性特征。高门槛指具有严格政治筛选机制，精英化选拔导向。如福建省“选调生”仅限“清华大学、北京大学与中国人民大学若干优势专业”，且需具有党员身份与担任过主要学生干部经历，而党员与主要学生干部的政治化程度均较高(徐江虹，2015)。低竞争性指符合资格门槛、进入面试与笔试环节的人数较少，“选调生”报录比远低于考试录用的“应届生”。因此，政治化机制筛选出符合政治标准的“选调生”政治化程度可能高于“应届生”，本文提出假设1.1。
假设1.1：直接政治化选出的“选调生”政治化程度高于“应届生”，“选调生”在回应性冲突情境下更偏好垂直回应性。
2．机制二：社会政治化
“选调生”与“应届生”职业生涯早期的岗位安排存在差异。“选调生”一般是刚出校门的、高学历的专业技术人员，为防止出现“三门”(家门—校门—官门)干部“脱离民众”的风险，“选调生”制度设计非常强调“选调生”的基层工作经验，让他们早期职业经历与发展受到基层民众、基层干部的影响。一方面，“选调生”属于“后备领导干部”，但职业生涯开始初期，其工作岗位多被安排在县级及以下的基层岗位。如宁夏回族自治区规定，原则上博士学历“选调生”分配到区直、市直机关，硕士学历的分配到市直、县(区)直机关，本科学历的分配到乡镇(街道)机关。县级及以下是中国行政体系末端，为“选调生”了解中国治理实际提供了最直接的经验。在区域上，部分省份侧重将“选调生”安排到欠发达艰苦地区锻炼。如福建省规定“(‘选调生’)选拔引进前5年……重点向山区、原中央苏区县、革命老区和省级扶贫开发工作重点县倾斜”，这些地区自然环境恶劣、经济发展落后，通过考试录用方式很难吸引高学历的应届毕业生，而“选调生”制度可以系统性、制度化、持续性地向这些地方输送高学历人才，也为后备领导干部提供了理解中国发展不均衡与公共治理复杂性的直观体验。
另一方面，为培养后备领导干部与民众间的感情，“选调生”需要到最基层的自治单位(社区/村)服务一段时间。如江苏省要求“原则上安排(‘选调生’)到乡镇/街道锻炼不少于2年，其间在村/社区锻炼不少于1年”。广东省进一步加码，要求“选调生”录用后一般直接安排到村任职2年进行基层锻炼。结束后，省直单位录用的“选调生”需再到粤东、粤西、粤北等经济落后地区的县直单位工作1年。“选调生”到村或社区等基层自治组织直接与民众打交道，以实际行动走群众路线，践行我党“全心全意为人民服务”宗旨。“选调生”锻炼环节中“定岗定级”环节包括“民众意见”的考核，这意味着“选调生”个人绩效与职业发展受到基层民众、基层干部的直接影响。
与“选调生”不同，“应届生”则是根据“报考岗位”安排职位，他们可能服务于机关内部，也可能直接面向民众。这意味着“选调生”较“应届生”有较高的概率直接与民众打交道。群际接触理论从微观层面揭示，群际接触可以通过增加有关外群体的知识与提升同理心的作用机制，改善群际关系，减少群际偏见(Pettigrew & Tropp，2006)。已有实证研究显示，公务员与不同群体日常的、持续的接触可能会影响他们的政策选择，提升他们的政策偏好与民众的需求偏好相一致的程度(Balla，2000)；而常常与民众面对面的互动会让基层公务员在公共管理实践中广泛地考虑到民众情感、伦理需求和道德义务，建构他们偏好民众回应性的偏好与角色认知(De Graaf et al.，2016)。基于此，本文提出假设1.2。
假设1.2：“选调生”较“应届生”有更高概率接触民众，他们在回应性冲突情景下更偏好水平回应性。
3．机制三与机制四：双重政治化与专业政治化
“选调生”与“应届生”的日常人事管理存在差异，具体而言：第一，双重政治化的三重领导机制可能带来更大的上级政治压力。“上挂下派”的“选调生”在锻炼期须下到基层岗位，但其人事管理主要由上级组织部门负责。如福建省规定“选调生”人事关系由“省委组织部、相关设区市委组织部(平潭综合实验区党工委党群工作部)、所在单位”的三重领导管理，省委组织部、市委组织部负责“选调生”的日常管理、跟踪考察。在中国，上级组织部门的注意力是一种稀缺资源，更多的关注可能意味着更多的晋升机会。根据当前干部管理“下管一级”的原则，“应届生”的日常管理由“上级组织部门(上一级)与所在单位”共同管理，但由于“应届生”干部队伍庞大、组织部门注意力有限性以及上下级间信息不对称等问题的客观存在，上级组织部门对一般干部的了解更多依赖所在单位提供的信息。
第二，专业政治化的职业快速通道机制。福建省规定，省委组织部、市委组织部负责考核“选调生”，综合考虑考核情况和个人意愿后安排锻炼期结束后的岗位。经过政治筛选与经历基层“群众路线”锻炼的“选调生”有更强的政治化程度，也有相对明确的职业发展通道与晋升路径。因此，得到组织部门更多注意力的“选调生”晋升概率可能高于应届生。
据此，可以认为相较于“应届生”，“选调生”可能会感知到上级的政治压力。官僚是理性行动者，“压力－回应”模型很大程度上可以解释官僚行为(段哲哲、刘江，2019；Christensen & Opstrup，2018)。实证研究显示，政府首脑与立法机构日益强化的自上而下的政治控制可以让官僚按照政治人物要求做出回应(Park & Han，2018)。在我国背景下，“选调生”较“应届生”更多受到上级组织部门的影响，会感知到更大的上级压力，因而在伦理困境下可能更偏好垂直回应性。“选调生”明确的职业发展路径与相对可预期的晋升机会，使得他们的晋升概率可能高于“应届生”，而实证研究显示，有升迁经历的基层公务员更偏好垂直回应性(Hustedt & Salomonsen，2014)。基于此，本文提出假设1.3与假设1.4。
假设1.3：“选调生”较“应届生”感知到更大的上级部门压力，他们在回应性冲突情境下更偏好垂直回应性。
假设1.4：“选调生”较“应届生”有更大晋升概率，他们在回应性冲突情境下更偏好垂直回应性。
三、研究设计
(一)数据来源
本文数据由本团队采集而来。调查时间为2018年6月—2020年1月，课题组在深圳、杭州、海口、无锡、南昌、泉州、武汉、太原、大同及天津等10个城市一个区与苏州市一个区与一个县级市[1]开展问卷调查。课题组借助在地“守门人”的帮助，调研区/县与街道/乡镇两级政府。根据前期调研，各区/县(排除警察系统、司法系统)的公务员母体数大概在1100～1400之间，课题组在每区按照部门规模预计发放问卷140份，实际发放110份，累积发放1320份，回收有效问卷1004份，回收率76.06%。由于众所周知的原因，在正在运转的官僚系统场域内组织调研存在诸多不便，调研过程很难做到完全随机抽样。调研过程中，课题组考虑了区域、单位层级、性别、年龄、招聘渠道、进入公共部门的时间、职务级别等合理指标进行配额抽样，要求调查对象独立完成问卷。简言之，我们在典型城市进行了一次相对合理的配额抽样调查。调研期间，我国“选调生”选拔与培养制度没有发生重大变化，可以排除制度变迁对个体感知造成的外生冲击。有效样本描述性统计结果如表2所示，总体而言，样本具有一定代表性。
[1]其他城市都是选择一个区，苏州市存在两类行政层级：区级政府与县级市，因此在“守门人”引介下选取了一个区政府与一个县级市作为调研对象。
(二)变量操作化
因变量为回应性偏好变量。参考Park 与 Han(2018)设计的韩国公务员回应性冲突的情境题，经过领域专家讨论、对公务员访谈以及问卷前测，本研究团队设计出符合本土情境的回应性偏好变量的测量题项：“在实际工作当中，当上级或政策要求的内容与民众诉求及实际情况存在不一致时，以下陈述哪一段最符合您当前日常工作情境？”选项为四类：“A.我会主要以遵照上级或政策要求开展工作。B.我会以上级或政策要求为先，但是会依照自己的独立专业判断来开展工作。C. 我会以民众诉求为先，主要以满足民众需要为宗旨来开展工作。D. 我会以民众诉求为先，但是会依照自己的独立专业判断来开展工作”。将A与B编码为1，为垂直回应性，C与D编码为0，为水平回应性。
自变量为四个公务员政治化机制变量：
第一，直接政治化变量。该变量使用两类测量值，一是政治意识形态程度量表。该量表参考Aufrecht与Li(1995)测量社会主义价值观的量表，并结合访谈，使用单一题项：“我选择进入公共部门工作是因为有机会为公共利益服务”，选项为5级李克特量表，范围从1 (非常不同意)到5 (非常同意)。二是政治化程度客观测量。该测量参考Wang等人(2019)使用政治面貌测量政治化程度的方法，题项为“您的政治面貌”，选项为两类：“党员、非党员”。
第二，社会政治化的职位安排机制变量。本研究参考已有研究对官僚与民众接触效应的测量(段哲哲，2019；Balla，2000)，使用“工作性质”题项测量，选项为两类：“A. 直接服务于民众 B．不与民众接触”。
第三，双重政治化的三重领导机制变量。本研究使用Yang与Callahan(2007)开发的政治压力量表测量该变量，题项为“在实际工作中，在处理回应民众要求有关业务的时候，上级部门对公务员压力程度”，选项为5级李克特量表，范围从1(没有压力)到5(很有压力)。
第四，专业政治化的快速晋升通道机制变量。本研究参考Hustedt 与 Salomonsen(2014)对公务员晋升影响其偏好的研究设计，该变量题项为“是否有升迁经历”，选项为“A.是 B．否”。
控制变量为四类：
第一，人口统计学变量。一是性别变量。已有研究表明，男性和女性对待工作的方式不同，女性公务员比男性更偏好水平回应性(Goss，1996)。二是教育程度变量。教育程度和个人回应性偏好等内在价值观有显著正相关关系(Perry，1997)，教育程度变量分为5类：“A.高中(中专)及以下 B．大专 C．本科 D．硕士 E．博士(含博士后)”。三是职位类别变量。该变量分为四类：“A.综合管理岗 B．专业技术类 C．行政执法类 D．其它”。四是年龄变量。该变量为连续变量，已有研究显示，年龄越大，公务员公共利益承诺得分越高，越可能偏好水平回应性(段哲哲，2019)。五是进入公共部门的时间变量。“选调生”身份附带的政治化效应可能受进入时间的影响，该变量为连续变量，进入公共部门的时间不足1年为1年。
第二，社会经济地位。当面临多重约束困境时，更高职位的公务员更可能优先考虑垂直的政治回应(Christensen & Opstrup，2018)。一是社会地位变量，使用职务级别测量，分为五类：“A.科员 B．股级 C．副科 D．正科 E．副处及以上”。二是经济地位变量，使用10级量表测量，1 为最低，10 为最高。
第三，组织因素：领导方式。实证研究显示，感知到上级具有更高道德领导力的基层公务员会更偏好利用专业自主性回应民众(Wright et al.，2016)。“道德领导力”变量使用郑伯埙等人(2003)的“道德领导力”量表测量，该量表包括四个题项：“我的领导对待我们公正无私”“我的领导不会因个人的利益去拉关系、走后门”“我的领导平常会向我嘘寒问暖”及“我的领导对我的关怀会扩及到我的家人”。选项为5级李克特量表，范围从1 (非常不同意)到5 (非常同意)。
第四，文化因素：宿命自保。实证研究显示，“宿命自保”的文化因素是影响华人社会基层公务员行为选择的重要因素(Chen & Hsieh，2017)，“宿命自保”变量使用高旭繁与陸洛 (2006)“宿命自保”量表测量，该变量包括三个题项：“华人只求自保、少管闲事，是立身处世的重要原则”“富贵贫贱，成败得失，都是命中注定的”及“遇到有财有势的人，无论谁是谁非，最好避免与他们争辩”。选项为5级李克特量表，范围从1 (非常不同意)到5 (非常同意)。
(三)模型设定
基于变量的特征，本研究采用了三种计量方法。
1．基准模型：Logit模型
因变量为二值变量，回归分析适用Logit模型。不同城市的行政系统与社会经济环境的差异可能对个体感知造成一定影响，为了控制这种没有测量到的异质性，本研究采用了logit固定效应模型(Gormley & Matsa，2014)。
2．对选择性偏误的修正：PSM
现有党员吸纳模式下，教育程度较高的群体更可能成为党员。我国当前“选调生”招聘对象主要面向名校硕士与博士等高学历人群，这两种制度设计可能让Logit模型的评估结果出现选择性偏误问题。为此，本研究采用倾向值匹配(Propensity Score Matching，简称PSM)解决选择性偏误问题(Dehejia & Wahba，2002)。
3．中介效应：SEM
为了系统检验政治化的四个影响机制，本研究借鉴已有做法(Ma et al.，2020)，采用了SEM(Structural Equation Modeling)检验中介效应。
四、实证结果与讨论
(一)基准模型：Logit模型
表3显示了5个基准模型的结果。Pseudo R平方结果显示，模型(1)－(5)F值均显著，稳健性说明“选调生”较“应届生”在伦理冲突下的回应性偏好存在显著差异，模型具有解释力。5个模型Count R平方指标均超过0.7，说明模型具有较高的预测准确度与较好拟合度。“选调生”系数显著为正数，说明“选调生”较“应届生”在伦理困境下更偏好垂直回应性，假设1得到实证支持。这初步说明官僚政治化对基层公务员回应性偏好产生显著影响，政治化程度差异越大，回应性偏好差异就越大。
控制变量对回应性偏好影响存在差异。模型(2)－(5)显示性别对回应性偏好有显著影响，以模型(2)为例，参照组为男性，系数为－0.755(P值＝0.029<0.05)，说明女性可能比男性更富有同情心，更偏好水平回应性；而男性可能则更有服从命令的意识，垂直回应性更高。职位类别对回应性偏好影响并不稳健，年龄、教育程度、进入公共部门的时间、社会地位、经济地位与道德领导力对基层公务员回应性偏好没有显著影响。文化因素中“宿命自保”对回应性偏好有显著负向影响，说明在塑造公共部门“全心全意为人民服务”的组织文化时需要发扬中国传统文化的积极影响。
总体而言，基准模型初步证实官僚政治化对基层公务员回应性偏好有显著影响，“选调生”较“应届生”更偏好垂直回应性。
(二)PSM模型：修正选择性偏误
我国高校学生成为“选调生”概率受学校类型、学历层次等非政治化因素的影响，因此，基准模型验证的结果可能存在选择性偏误的问题。本部分使用PSM构造“选调生”与“应届生”的匹配样本，检验基准模型的结果。
第一，建构合适的匹配样本。本研究结合匹配方法Logit回归估计倾向值得分，使用不同匹配方法进行倾向值匹配。限于篇幅，本文呈现使用neighbor方法(1：1)匹配前后的结果如图2所示。匹配前“选调生”与“应届生”控制变量的倾向值得分存在显著差异，匹配后的两者倾向值得分已非常接近。匹配后的模型也更能解释“选调生”与“应届生”政治化程度差异对其回应性偏好影响的净效应。
第二，多种匹配方法后模型的重新估算。倾向值匹配方法一般有K 近邻匹配、卡尺匹配、核匹配和马氏匹配等，已有研究普遍采用多种匹配方法进行基准模型的稳健性检验 (胡永远、周志凤，2014；傅承哲 等，2020)。本文参考这一做法，呈现不同方法匹配后模型估算结果，如表4所示：组2到组4运用近邻匹配法，组5和组6运用整体匹配法；不同匹配方法一致显示，匹配后“选调生”的垂直回应性偏好均值均高于“应届生”，且达到 0.1的显著性水平。这说明与“选调生”具有相同控制变量特征的“应届生”较“选调生”更偏好水平回应性，进一步支持基准模型的结论。
(三)中介效应模型
为进一步检验四类政治化机制的效应，本研究使用SEM模型验证中介效应。SEM模型拟合度参数如下：x2/df＝2.556，小于3，GFI＝0.94，CFI＝0.93，均大于 0.9；SRMR＝0.045，小于 0.08；RMSEA＝0.046，小于 0.08，RMSEA≤0.05的p值为 0.388，拒绝原假设，以上指标均表明模型整体拟合较好。中介效应的结果如表5所示，具体结果见如下三点。
第一，直接政治化的招聘政治化筛选机制产生部分中介效应，“选调生”与“应届生”政治化程度存在差异，政治面貌的中介效应存在，政治意识形态的中介效应不存在，部分支持假设1.1。一方面，“选调生”招聘环节设定“共产党员”资格要求是一种有效的政治化筛选机制。政治面貌的中介效应为0.048(0.266*0.182)且显著，“选调生”招聘中将党员身份作为候选人的门槛标准的做法符合直接政治化的内涵，即招募“政治忠诚者”到专业岗位(Peters，2013)，而“政治忠诚者”实际是认同执政党政治意识形态的群体。“选调生”招聘环节设定党员身份要求的门槛是我国特有政治筛选机制，组织部门在公务员队伍中推行政治和行政的融合也被视为培养符合组织所需要人才的积极步骤(Podger & Yan，2013)。实证研究显示，党员一般更可能站在支持官方的立场(Wang et al，2019；Xiao et al.，2013)，个体早期参与政治意识形态塑造活动会留下政治印记，尽管环境发生重大变化，这种印记依然会对他们的行为选择产生长期影响(Marquis & Tilcsik，2013；Marquis & Qiao，2018)。具备党员身份的大学生在青年时期参加了较多的政治意识形态教育活动，政治化程度较强，相较于其他群体，共产党员更偏好垂直回应性，而“选调生”制度通过党员选拔与培养机制选出更强的“政治忠诚者”，实现组织提升“选调生”回应性的目的。
另一方面，“选调生”较“应届生”的政治意识形态程度存在显著差异，但政治意识形态中介效应不存在。招聘渠道的系数为0.142，p＝0.064<0.1，说明“选调生”较“应届生”有更强的政治意识形态程度，“选调生”制度的招聘环节选拔符合政治标准的候选人除了通过政治面貌的资格筛选外，还可通过“面试”以及“考察”环节实现。政治意识形态系数虽然为正，但并不显著，说明公务员政治意识形态差异不会对他们的回应性偏好产生显著影响，政治意识形态的中介效应不存在。换言之，“选调生”与“应届生”政治意识形态存在差异，但这种差异不影响其回应性偏好。这一结果可能与我国公务员政治意识形态的内容有关，2008年颁布的《国家公务员通用能力标准框架》一方面要求公务员遵守“忠实遵守宪法、法律和法规”的垂直回应性，另一方面又要求公务员坚持“密切联系民众，关心民众疾苦，维护民众合法权益”的水平回应性。这意味着我国公共部门试图让公务员的垂直回应性与水平回应性的行政伦理冲突进行调和，“选调生”与“应届生”可能均认为对上级的垂直回应性也代表了对民众的水平回应性，我国公共部门进行的政治意识形态教育活动让基层公务员的回应性价值冲突模式走向和谐模式(Jing & Zhu，2012)。
第二，锻炼阶段的社会政治化通过职位安排机制产生接触效应，假设1.2得到证实。招聘渠道对工作性质影响的系数显著为正数(0.062)，这说明“选调生”较“应届生”更多的被分配到与民众直接接触的岗位；工作性质的系数显著为负数(－0.062)，这说明群际接触理论得到验证，与民众有密切接触的岗位的基层公务员有更高的水平回应性，而主要服务内部岗位的公务员则更偏好垂直回应性；工作性质的中介效应为－0.003(－0.062*0.062)且显著，这说明日常的、持续的接触服务对象确实会影响基层公务员队伍的回应性偏好，“选调生”入职后均安排在与民众直接打交道的基层岗位，较长时间的基层锻炼有效培养了“选调生”对基层民众的感情，面临回应性伦理困境时，其相较于服务机关内部岗位的“应届生”更偏好水平回应性。
第三，双重政治化机制与专业政治化机制施加的政治压力的中介效应不存在，假设1.3与假设1.4没有得到实证支持。尽管 “升迁与否”系数为正且显著，有升迁经历的干部群体较没有升迁经历的更偏好垂直回应性，但“选调生”与“应届生”升迁概率没有显著差异，这说明尽管两者职业发展路径可能存在差异，但晋升概率在学历、年龄等同等条件下可能并不存在显著差异。上级压力对回应性偏好影响以及招聘渠道对上级压力的影响均不显著，这说明“选调生”三重领导机制并没有给“选调生”施加更大的上级压力，“选调生”与“应届生”日常工作中面临相同的组织制度环境。
基于上述分析，可以得出结论，“选调生”较“应届生”具有更高垂直回应性偏好，部分来自官僚政治化机制的作用，直接政治化(选拔)与社会政治化(培养)产生显著影响。“选调生”制度初衷是为防止“凡进必考”的公务员录用制度成为现代“科举制”，尝试解决公务员队伍“三门”干部比例过高的问题。改革开放后，我国逐步建立“凡进必考”公务员录用制度，大量高校应届毕业生通过竞争性考试方式进入公务员队伍，推动了我国干部群体从“革命干部到技术官僚”的嬗变(魏姝，2016)。但随着时间的推移，“三门”干部比例过高严重阻碍了基层公务员了解复杂的公共事务、制定符合社会实际的政策以及有效执行公共政策的回应性能力，干部群体可能存在脱离民众的危险。中国“选调生”制度具有价值调和的作用，一方面让党的后备领导干部具有比较强的政治意识形态，偏好垂直回应性；另一方面，通过在基层岗位较长时间的锻炼，培养后备领导干部与民众的感情，防止他们决策时因不了解基层运作实际而脱离民众。
五、结论与讨论
经过多重严格检验，核心假设1得到实证的部分支持，验证了中国“选调生”制度中的官僚政治化机制的有效性。面临回应性的伦理困境时，“选调生”较“应届生”回应性偏好的差异既是组织选拔的结果，也是组织锻炼的效果。
第一，直接政治化的政治筛选机制产生显著效应。“选调生”招聘过程中政治筛选机制可以选出具备政治化程度更强的候选人，“选调生”较“应届生”具有更强的政治意识形态，但政治意识形态差异并不影响两类群体回应性伦理困境下的回应性偏好。“选调生”招聘环节设置“共产党员”门槛标准产生显著的中介效应，“选调生”较“应届生”有更大概率是党员，而党员面临伦理困境时更偏好垂直回应性，从而导致“选调生”较“应届生”更偏好垂直回应性。理论而言，党员身份是一个可以稳健测量我国基层公务员政治意识形态程度的指标，中国特色干部直接政治化中使用党员身份作为候选人资格门槛的政治化筛选机制具有稳健效果，组织要提升干部队伍的垂直回应性不仅可通过自上而下施加政治压力的刚性方法，还可使用开展有效政治意识形态教育活动的软性方法。政策层面，各国政府选拔政党的政治忠诚者到中高阶事务官岗位是提升官僚队伍对上政治回应性的良方，我国也不例外。近年来，各地方政府开始探索“大学生村官”制度并入“选调生”制度、使用“人才引进”方式简化公务员录用流程等方式扩大“选调生”制度的适用范围，这些探索可以提升基层公务员队伍的回应性。2018年，中共中央组织部召开新时代激励干部新担当新作为暨加强改进选调生工作座谈会中提出要“突出政治标准，适当扩大规模”。但需要注意的是，当前“选调生”制度中政治筛选机制发挥作用需要满足两个条件：一是“选调生”选拔范围有限、选拔流程严格，候选人均为知名高校品学兼优的学生群体，具有“少而精”的特征；二是高校学生党员选拔机制严格有效，学生党员基本为同龄人中的佼佼者。随着“选调生”制度适用范围扩大、新晋党员队伍规模扩大，如何在“入口”阶段保证候选人是“忠诚者”而不是“投机者”是我国“选调生”培养不容回避的问题。
第二，社会政治化机制产生显著的群际接触效应。“选调生”在锻炼环节会被安排到基层岗位，部分省份甚至要求“选调生”到社区/村等自治组织中直接服务民众，与民众较长时间的接触，可以培养他们与民众的朴素情感，在公共管理实践中，“选调生”也更能理解民众的个性化需求与基层特殊的情况。理论而言，近年来，全球公共问责浪潮兴起，及时、积极、直接地回应公众需求成为各国政府最高价值之一，传统官僚控制理论认为，多维问责机制等外在约束可以有效提升官僚的水平回应性(段哲哲、刘江，2019；Christensen & Opstrup，2018)。本研究实证结果显示，“选调生”早期的职业生涯经历会通过习惯、爱好和传统等潜移默化地、持续地影响他们今后的特征、行为、能力、偏好和选择，进而作用于组织行为，这与高层梯队理论的解释不谋而合，拓展了现有官僚控制理论侧重外在约束的解释框架。政策层面，我国干部群体整体偏好垂直回应性，这符合科层制的理性逻辑，但善治是价值平衡的艺术。2020年中央提出“(干部)对上负责与对下负责统一起来，决不做自以为领导满意却让民众失望的蠢事”，实际上是要求干部做好对上与对下回应性的平衡。这种平衡不会自动完成，需要组织进行制度设计，当前各地“选调生”基层锻炼环节执行存在一定问题，高学历、年轻的“选调生”是各级政府机关的急需人才，因而多地出现政府部门将“选调生”群体“截留”在机关工作的现象，导致部分“选调生”在基层“墩苗”锻炼并不完整。未来如何让“选调生”在基层岗位锻炼经历完整真实，预防“三门”干部问题扩散到“选调生”群体成为现实的挑战。
第三，三重领导机制与晋升预期机制没有显著效应。三重领导机制与晋升预期机制并没有给“选调生”带来更大的政治压力，也没有影响“选调生”的回应性偏好。“选调生”与“应届生”面临相同组织制度环境，他们的回应性偏好更多受到日常工作活动的影响，而形式上的多重领导机制与晋升预期的机制无法产生作用。这一结果在理论上挑战了传统官僚回应性的“压力－回应”与“激励－回应”的解释框架。当然，这里的回应是指回应性意愿，并非实际回应性行为。政策上，我国“选调生”普遍采用“双向互派”的方式，“选调生”受所在单位与基层接收单位共同管理。本研究结果显示，所在单位对“选调生”的影响有限，一定程度上验证了所在单位对“选调生”培养管理上的“缺位”。“选调生”作为领导干部后备力量，既要“体恤民情”，又要“吃透政策”，而“吃透政策”需要所在单位对“选调生”管理的“归位”。
总体而言，公务员回应性伦理冲突问题是公共行政学的一个老问题，官僚政治化可以提升回应性，但无法解决这一难题。我国干部政治化实践显示，干部回应性偏好可以通过制度化手段塑造，个体层面回应性伦理冲突可以在集体层面调和。当某一区域或部门整体回应性偏好不符合基层实际时，组织可以通过官僚政治化方式进行调整；我国干部管理模式可以推动价值冲突模式走向和谐模式，党的统一政治领导构成了价值创造的源泉和价值和解的中心(Jing & Zhu，2012)。
本研究还存在两点局限性。一是样本局限性。一方面，数据是横截面的，这可能影响因果关系推论的可信度，未来可以定群跟踪“选调生”群体招聘、培养、晋升的过程，评估不同环节对“选调生”的行为与偏好的影响，更精确地识别干部政治化机制的效应。另一方面，抽样覆盖范围的局限性。我国东、西部经济社会差异大与城乡治理环境异质性明显，本研究缺少西部城市的数据，广大农村地区数据也有限，受限于客观条件，没有做到完全随机抽样，样本代表性略显不足。此外，受限于客观条件，缺少全国基层公务员母体分布信息，非完全随机抽样的样本分布与母体分布可能存在差异，模型估计结论可能存在偏误，并不能推论到我国全体基层公务员。二是模型局限性。本研究模型虽然将城市因素作为固定效应，但我国地方政府管理方式存在差异，当地政治生态环境对公务员的偏好有重大影响，宏观环境因素的缺失可能让现有模型存在遗漏变量的问题。这些局限有待在未来研究进一步完善。
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【作者信息】段哲哲，深圳大学城市治理研究院助理教授、副研究员。感谢两位匿名审稿人与期刊编辑对文章的修改意见。文责自负。
【基金项目】国家社科基金重大项目“新时代完善干部担当作为的激励机制研究”(20ZDA024)。广东省哲社规划专项“新时代社会治理现代化视角下深圳城市治理创新实践”(GD20TW05－03)。深圳大学党建课题“基于循证的健全精准科学的选贤任能制度研究”(2020DJYJ012)。深圳大学高水平大学建设二期项目“基层干部选贤任能体制实践、效果与优化研究”项目。
【文章来源】 《公共行政评论》2021年第2期
【全文下载链接】
http://jpa.sysu.edu.cn/gkdzb/1388461.htm
初审：侯文炼
审核：林川
审核发布：朱亚鹏