胡春艳 张莲明 | “好”政策的执行效果也好吗？
“好”政策的执行效果也好吗？
——基于容错纠错政策的实证检验
胡春艳 张莲明
【摘要】容错纠错是鼓励干部担当、激励干部创新的重要政策设计。那么，“好”政策是否意味着执行效果也好呢？论文通过构建政策效果、政策质量和政策执行力三者间因果联系的理想分析框架，借助PMC指数模型对10项容错纠错政策样本质量进行评估，结合政策效果分析，尝试确定该政策在理想分析框架下的类型归属。研究发现，容错纠错政策整体质量较高，呈现出国家级—省市级—新区级“依次递增”的特征，兼具趋同性与趋异性；容错纠错政策属于理想状态下质量较高但执行效果一般、执行力较弱的政策。可见，容错纠错政策效果并非唯一取决于政策质量，而是受到政策质量和政策执行力的共同影响。该发现印证了完全理性模式在政策制定过程中的局限性，政策制定者应基于有限理性模式进行决策。研究丰富了公共政策理论，为容错纠错政策改进提供了具体的依据和方向。
【关键词】容错纠错 政策效果 政策质量 政策执行力 PMC指数模型
【文章来源】《公共行政评论》2021年第3期，原文阅读与下载请点击文末左下角“阅读原文”。
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一、提出问题
干部在中国政治话语体系中占据独特地位，他们在国家治理体系中起着举足轻重的作用。然而，近年来干部“庸政懒政”“为官不为”等行为却屡见不鲜，基层避责现象也日益受到社会各界的广泛关注。随着我国改革进入攻坚期和深水区，激发干部担当作为、干事创业的内生动力显得至关重要。2015年，中央全面深化改革领导小组第十七次会议指出，要鼓励基层大胆探索、改革创新，也要允许试错、宽容失败。2016年，习近平总书记提出“三个区分开来”，以进一步激发干部干事创业、担当作为的热情。此后，中央密集提出建立干部激励和容错纠错机制的相关意见，各地也纷纷出台政策文件，进行实践探索。总体上，容错纠错政策变迁遵循自上而下的作用机制，即中央作出战略性政策目标和政策要求的部署，地方出台具体细则承接中央政策安排(孟溦、张群，2020)。基层政府或执行单位在高位政治势能的推动下，将政策付诸实践(贺东航、孔繁斌，2019)。
那么，容错纠错政策[1]是一项“好”政策吗？“好政策”即高质量政策(陈水生，2020)，从狭义上看，高质量政策在政策制定过程中具备较强的问题回应性、实施稳健性及目标合理性等特点(Cutcher et al.，2019；Scartascini et al.，2013)。可是，“好”政策的执行效果一定好吗？对这些问题的解释有利于探索政策质量与政策效果的内在关系，促进容错纠错政策的制定和执行。
[1]根据《现代汉语词典》，“政策”是指团体组织为实现既定目标而采取的方式或策略；“机制”是指各要素之间的相互关系和结构方式。一般认为，容错纠错政策是运用容错纠错各要素之间的相互关系和结构方式来实现既定目标的策略安排，建立、运行和改进容错纠错机制即为容错纠错政策。因此，本文在行文过程中并未严格区分容错纠错政策与容错纠错机制。
二、容错纠错政策效果的分析框架
(一)政策效果：一个理想框架
政策效果是指政策在执行过程中产生的实际作用，通常以是否达到政策预期目标为衡量标准。根据政策周期理论，公共政策过程包括问题确认、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等环节(Howlett & Ramesh，2009；Nowlin，2011)，虽然在政策实践过程中有些环节会被缩减或跳过(李燕等，2019)，但高质量的政策是提升政策绩效的根本原因，是实现资源高效配置的关键性因素(宁有才，2012)。在我国，决策权与行政权相对分离，上层政府为快速回应社会压力往往必须简化和缩短决策过程(Xue & Zhao，2020)，这就导致政策执行效果取决于地方政府的政策执行力强弱(吴宾、齐昕，2019)。所谓政策执行力，一般是指政府能够利用各种资源、有效执行政策、并最终完成政策既定目标的能力和力量。简言之，就是政策被最终落实程度的效力(莫勇波、张定安，2011)。那么，政策效果、政策质量和政策执行力之间存在什么关系？为此，本文构建了理解三者间关系的理想分析框架(见图1)。
如图1所示，政策质量与政策执行力相互作用，政策效果会呈现四种不同的理想状态：第一种，政策质量高，政策执行力强，政策效果好(见象限一)。如果某项政策质量高，即具有较好的回应性、合理性、实用性、协调性和稳定性(范柏乃、张茜蓉，2014)，且政策执行力较强，若排除其他影响因素，其政策效果将得以充分显现。第二种，政策质量低，政策执行力强，政策效果差(见象限二)。政策价值、政策内容和政策制定程序都是考察政策质量的重要指标。可以说，政策质量是实现政策预期效果的基石。在这种情况下，即便政策执行力较强，其政策效果也很难达到预期。更何况政策质量的高低本身就会影响政策执行力的强弱(徐元善、周定财，2013)。第三种，政策质量低，政策执行力弱，政策效果差(见象限三)。理想状态下，如若两大因素都未能达到要求，其政策效果很可能并不理想。第四种，政策质量高，政策执行力弱，政策效果差(见象限四)。如果说质量是政策的基石，那么执行力就是政策的生命力。良好的政策执行力，既可以保障政策目标顺利实现，也可以促进政策效能发挥(丁煌、李晓飞，2013)。因此，政策执行力不仅是政策执行环节的核心，也是整个政策过程的关键。当政策质量较高但其执行力较弱时，政策效果很可能并不出色。
(二)容错纠错：一个文献回顾
在当前改革背景下，容错纠错政策的实施具有丰富的现实意义：其一，容错纠错是新时代激励干部的制度创新。一般认为，鼓励干部改革创新是容错纠错的制度使命，直接针对“为官不敢为”的现实症结。从心理学角度看，负面事件对个体心理过程的影响程度明显高于正面事件(Diamond，1985)，容错纠错在某种意义上承担了抚慰干部在负面事件中产生的负面情绪的功能，以制度温情包容干部在改革探索中的失误、错误和失败。其二，容错纠错是责任政府理念的必然要求。容错纠错有利于政府形成“容许试错、勇于认错、敢于纠错”的办事氛围，并促进责任政府理念下的“权责一致”(薛瑞汉，2017)。对政府组织来说，“犯错”可以更深刻地积累处事经验，促进组织学习，提高组织绩效(Cannon & Edmondson，2010)。其三，容错纠错是宽容理念的具体实践。由于人的认知局限和权力的理性实践，组织内部需要秉持宽容理念(胡杰，2017)，规模庞大的政府组织更是如此。容错纠错体现了允许试错、宽容失败的精神，有利于保护干部和人民的试错权(Zhou，2018)。
在几年的探索过程中，容错纠错却遭到了不少现实挑战。一是容错与问责的边界难以划分，两者可能存在紧张甚至冲突关系(梅立润，2019)。二是容错范围难以划定。比如，容错情形是否必须符合党纪党规而不仅限于符合法律法规(赵迎辉，2020)，是否包括日常事务中的失误而不仅限于在改革创新过程中的失误，学界对此尚存争议。三是容错机制与现行法律体系可能存在张力(谭九生、胡伟强，2018)。容错机制必须在法治框架下运行，但倘若一些改革创新举措尚处于法律空白或模糊地带，执法干部将面临突破法治的风险，导致“法无规定不敢为”。此外，现有的政策设计普遍忽略了“错误”识别(谷志军，2020)，对“错误”的科学分类和识别是判断和评估事实的基础，这是当前容错纠错机制难以操作的关键原因之一。因此，有学者从厘清激励与约束的关系入手(万庄，2018)，或者制定容错纠错机制的指标体系和判断标准(谢来位，2020)，试图解决上述困境。另有学者指出，容错纠错机制要发挥实用，并非要将其塑造成一个全新的制度体系，而是实现对现有公共行政系统的有效“嵌入”(史云贵、薛喆，2020)。
总之，目前已经有不少研究指出容错纠错政策效果并不如意，在实践调研中，笔者也发现了各种困境[1]。那么，容错纠错政策效果为何不佳？如图1所示，四种理想状态中有三种政策效果不佳的情况，容错纠错政策属于哪一种？针对以上问题，需要对容错纠错政策质量和政策执行力进行分析。本文在现有数据基础上着重分析其政策质量，结合其政策效果不佳的现状，尝试确定其类型归属；若不能确定，再对其政策执行力强弱展开分析。文章首先借助文本挖掘方法从容错纠错政策文本中提取相关变量，在参考现有研究的基础上建立政策评估标准体系，力图减少主观评价；再按照一定标准选取10项政策作为评估样本；然后构建PMC指数模型，将10项研究样本代入模型计算PMC指数，并绘制PMC曲面，以直观反映容错纠错政策质量评估结果。
[1]笔者于2020年6—8月对15个国家级新区进行了实地调研，发现许多基层干部对容错纠错机制的可持续运行抱以悲观态度。他们认为，虽然容错纠错对干部激励具有重大意义，但宣传不足、界限不明及主观性强等问题却成为容错纠错机制运行的“拦路虎”，造成“叫好却不看好”的困窘局面。
三、容错纠错政策质量评估：PMC指数模型
(一)PMC指数模型及其应用
PMC(Policy Modeling Consistency)指数模型(PMC－Index)是Ruiz Estrada提出的一种新型政策评估方法，包括建立多投入—产出表、设置变量参数、PMC指数计算、PMC曲面绘制等一般性步骤，最初应用于经济政策评估(Estrada，2011)。随后，中国学者张永安(2015)将之引进国内，通过文本挖掘提取变量，对新能源汽车补贴政策进行量化评价(张永安、周怡园，2017)。PMC指数模型与文本挖掘相结合的方法在研究中得到广泛运用，并逐步发展成熟。国内学者对PMC指数模型的应用可大致分为三类：一是经济政策，例如对金融、众创等政策的量化评价(臧维等，2018)。二是产业政策，例如国产芯片、机器人产业等(胡峰等，2020)。三是民生政策，方永恒等(2019)对保障性住房政策进行分析，重点关注凹陷指数，以凸显一级变量的薄弱环节，拓展了该方法的应用视角。
可见，PMC指数模型的应用经历了由探索到深化、由单领域到多领域的发展过程。总的来说，PMC指数模型的整体应用流程现已初步规范，其优势也得到了学界的认可：其一，尽可能全方位考虑各种影响因素，避免评估的片面性；其二，结合文本挖掘的方法可确保变量设置的客观性和精确性；其三，该方法不仅可以表现政策内部的一致性水平，还可以直观展现其优势与不足，为政策量化研究提供了新的思路和方法。
(二)评估标准体系建构
1．数据来源与筛选
当前，各地容错纠错政策文件的名称存在差异，但大致聚焦于“推行容错纠错机制”“激励干部担当作为”“建立容错免责机制”等方面，因此，以“容错”“容错纠错”“容错免责”“干部激励”等关键词在北大法宝、国务院及其各部委、各省级政府、各省会城市政府等官网上进行检索，得到86份政策文件。此外，笔者于2020年6—8月对15个国家级新区进行实地调研，得到54份会议简报、政策新文及总结报告等一手资料。将重复性文件合并处理以后，截至2020年8月8日，初步得到127份政策文件。确立以下筛选标准：一是形成正式文件，相关会议简报、讲话文稿、活动方案、领导批示及新闻报道等概不保留；二是与“容错纠错”主题直接相关，剔除如“问责条例”“绩效考核”等没有直接表现主题的政策文件。最终得到89份政策文件作为研究样本。
2．变量提取与设置
将以上89份政策文件导入ROSTCM6.0软件，通过文件合并、分词处理、词频统计等步骤提取出前500个高频词汇，再剔除“应当”“推进”“加强”等干扰性词汇，最终得到435个有效高频词汇，并整理成高频词汇表(见表1，限于篇幅，本文只展现前40个)。
变量提取是构建PMC指数模型的关键一环，需扎根于政策文本挖掘数据。因此，本文借助Nvivo11对435个有效高频词汇进行编码，结合相关学术文献和政策文件内容提炼出二级变量，并为一级变量的设置提供依据，最终形成编码表(见表2)。
PMC指数模型应考虑各种异质性影响因素，显然，以上变量还不足以对容错纠错政策展开评估。因此，本文在参考现有研究成果的基础上(胡峰等，2020；张永安、周怡园，2017；Estrada，2011)，增设政策领域、政策性质、政策时效和政策公开这四个一级变量。需要说明的是，由于受高频词汇的限制，以上四个一级变量较难从政策文本中提取。以政策时效为例，每份政策文件的有效期限均有差异，很难以高频词汇的方式体现出来。由此，本文设置了10个一级变量和40个二级变量，以建构政策评估的标准体系(见表3)。
(三)基于PMC指数模型的量化评估
1．评估样本选取
基于以上政策评估标准体系，本文从89份政策文件中，遴选出10项政策作为评估样本(见表4)，其中国家级一项，省市级三项，新区级六项。遴选标准为：首先，所有评估对象都需有正式的政策文件，但有的对象将容错纠错及其配套政策以一份文件的形式发布(如陕西省)，有的对象则较为分散(如江苏省)，为保证可比性，评估对象将不局限于单份政策文件，配套政策也纳入其中。其次，为增强代表性，评估对象的地理位置也将作为一个重要考量因素，大致以“东中西部”为遴选依据。再次，目前国家级新区的行政管理体制主要有政府模式、管委会模式和政区合一模式(朱江涛、卢向虎，2016)，本文选取的评估对象将包含这三种模式。最后，如有政策废止，则以最新版本为准。
[1]《关于印发〈江苏省党政干部鼓励激励办法〉〈江苏省进一步健全容错纠错机制的办法〉〈江苏省推进党政领导干部能上能下办法〉的通知》(苏办发〔2018〕19号)。
[2]《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》(赣发〔2018〕21号)。
[1]《关于激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》(湘新发〔2020〕14号)。
[2]《2020年南沙区关于贯彻落实“三个区分开来”治理为官不为健全容错纠错机制激励担当作为的实施方案》(穗南党廉办发〔2020〕4号)、《关于落实“三个区分”大力支持先行先试探索创新的若干意见(试行)》(穗南发〔2016〕3号)。
[3]《关于明确新区建设改革创新容错免责启动程序流程的通知》《关于建立对受处分党员干部回访关爱制度的实施意见》。
[4]《关于印发〈关于西咸新区干部鼓励激励的实施办法(试行)〉和〈关于推进领导干部能上能下的实施办法(试行)〉的通知》(陕西咸党发〔2016〕28号)。
2．PMC指数计算
对PMC指数模型的构建和相关计算按照以下步骤进行：首先，按照(1)式和(2)式，根据评估标准对评估对象的二级变量进行赋值，并建立多投入—产出表。其次，按照(3)式计算一级变量的数值，其中Xt表示一级变量，X(t：j)表示二级变量，n和T表示一级变量中二级变量的个数。再次，将一级变量数值代入(4)式计算，得到各评估对象的PMC指数，其中i、j、k等表示二级变量的序号。最后，按照(5)式组成PMC矩阵，并依此绘制PMC曲面，考虑到矩阵的对称性和曲面的效果，绘制曲面时剔除X10。
按照以上步骤，通过内容分析，使用二进制运算方法，建立多投入—产出表[1]和PMC指数汇总表(见表5)。
[1]限于篇幅，本文在此处省略多投入—产出表，如有需要可联系作者。
关于等级划分标准，学者们一般是根据一级变量的数量进行设置。本文共设置10个变量，在借鉴已有的等级划分标准的基础上(胡峰等，2020；张永安、周怡园，2017；Estrada，2011)，将评估等级分为五等：不良、可接受、良好、优秀和完美(见表6)。
PMC曲面可以直观呈现各评估对象的总体特点和凹陷程度。限于篇幅，本文重点展示4个国家级新区的PMC曲面(见图2—图5)[1]。
[1]其余曲面如有需要可联系编辑部或作者。
四、评估结果分析
通过表5分析，可以得出10项容错纠错政策的PMC指数、质量等级划分及其排序。从纵向看，各项政策可以从最终评估结果和一级指标等方面进行比较；从横向看，通过数值分析可以呈现一级指标在各项政策中的分布，这对政策改进无疑具有积极意义。图2—图5呈现了4个国家级新区的PMC曲面图，通过底面X1—X9的矩阵排列，可将曲面上的凸点、凹点与变量一一对应，直观感受评估样本的优劣程度。
(一)政策整体特征
从表5可知，10项容错纠错政策的PMC指数均值为7.525，总体质量表现为优秀等级。具体而言，达到优秀等级的政策共6项，达到良好等级的政策共4项，其排序从高到低依次为P6>P7>P2>P3>P9>P5>P10>P4>P1>P8。从整体上看，新区级政策质量要高于省市级，省市级政策质量又要高于国家级，体现出国家级—省市级—新区级“依次递增”的特征。
由于10项容错纠错政策均为公开发布，在10个一级变量中只有政策公开(X10)在各项政策中取得满分。政策目标(X2)是除X10以外均值最高的变量，其中8项政策满分，P4和P10由于没有明确将“教育引导”作为政策目标，导致其评分未达均值。在政策主体(X5)上，有5项政策取得满分，兼顾了4个政策主体；另有5项政策评分均为0.75，都缺少“宣传部门”。在政策性质(X8)上，10项政策涵盖了预测、监督、建议、引导和判定方面的内容，但均未涉及描述性内容，所有政策此项得分均为0.83。
总的来说，容错纠错政策的整体质量达到了较高水准，但仍有三个一级变量低于平均值。首先，在政策内容(X3)上，各项政策的评分从0.4到1.0不等。从二级变量来看，较多政策未涉及“风险防控”“学习培训”和“澄清保护”等内容，是未来可以重点改进的方向。其次，在政策客体(X6)上，P1和P4均为0.25，其政策客体仅限于“政府机关干部”；而P9取得满分，涵盖了所有政策客体；其余政策评分均为0.75，忽略了“政府雇员”。最后，在政策时效(X9)上，由于绝大多数地方于2016年后才开始探索容错纠错机制建设，10项政策均未涉及长期内容。此外，除P6和P7涉及短期内容外，其余8项政策的时效均为“中期”。因此，图3和图4中X9的凹陷程度在所有PMC曲面图中最低。
(二)优秀等级的政策评估
从表5可知，P6的PMC指数为8.33，在10项政策中排序第一。在政策内容(X3)上，P6的完备程度极为突出。湘江新区自2016年起探索容错纠错机制建设，近几年通过学习交流、高校合作及基层协商等途径，不断调适、修正、健全容错纠错政策体系，并于2020年进一步更新政策体系。因此，P6在政策时效(X9)上获得满分，拔高了PMC指数。值得注意的是，在政策领域(X7)上，P6未涉及“社会”领域。究其原因，湘江新区的战略定位为经济功能区，极少涉及社会事务，这有利于新区集中力量发展经济，但也导致社会事务管理权受限，一般只能通过协调解决矛盾，这在一定程度上掣肘了新区功能的发挥。
P7的PMC指数为8.28，排序第二。南沙新区在政策时效(X9)上评分较高，自2016年探索容错纠错机制建设以来，不断更新、完善政策体系，在2020年还制定了为期一年的实施方案。与湘江新区不同，南沙新区的行政管理体制采用政区合一模式，与广州市南沙区合署办公，不仅承担辖区范围内管理社会事务的职责，在经济、政治及环境等方面也有管理权限。因此，P7在政策领域(X7)上取得满分。此外，P7在政策内容(X3)上与P6存在一定差距，导致图4中X3的凹陷程度比图3更高。具体而言，P7在纠错机制、关心关爱和澄清保护方面还有进一步改进的空间。
P2和P3的PMC指数分别为8.14和7.89，排序第三和第四，政策质量较好。在政策内容(X3)上，两者得分均为0.9，但原因有所不同。P2未明确规定“学习培训”的内容，P3则缺少“风险防控”的内容。P2和P3评分的主要差别在政策主体(X5)上，具体而言，P2明确将“宣传部门”作为容错纠错的主体之一，而P3只有“党委”“纪委监察部门”和“人事部门”。据调研了解，目前许多基层干部对容错纠错政策并不了解且心存疑虑，正是因为宣传部门的有关工作不到位。因此，宣传部门理应成为重要的容错纠错主体。
P5和P9的PMC指数分别为7.69和7.74，排序第六和第五。从图2和图5可知，两者的PMC曲面都属于“山谷形”凹陷，即X4—X5—X6一线有所凹陷，低于周围指标，形成类似于“山谷线”的凹陷区。在政策客体(X6)上，P5与众多评估对象情况相同，P9颇为引人注意，它是10项政策中唯一明确将“政府雇员”纳入适用对象的，所以在此项指标中获得满分。事实上，通过授权部分政府雇员确实可以手握公权，对公共事务产生较大影响。容错纠错作为激励广大干部的重要政策设计，不应将政府雇员排斥在外。
(三)良好等级的政策评估
从表5可知，P10的PMC指数为6.98，排序第七。在政策依据(X1)上，P10评分0.67，是唯一没有明确将“中央政策精神”作为政策依据的评估对象。综观其余政策，普遍是依据党的十九大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想及国务院相关规定等政策精神，或者直接将P1作为贯彻落实的具体目标。不过，P10将哈尔滨市的文件精神作为容错纠错政策制定的依据，并以“三个区分开来”为政策执行的具体原则。
P1和P4的PMC指数分别是6.76和6.88，排序第九和第八。首先，在政策目标(X2)上，P1评分为满分，P4缺少“教育引导”。事实上，容错纠错可以提高干部的组织归属感和荣誉感，增强干部的内在动力，其教育引导的作用不亚于鼓励担当和激励创新。其次，在政策客体(X6)上，两者都只限于政府机关干部，评分较低，大幅拉低了PMC指数。最后，在政策内容(X3)上，P1的评分相对较低。与其他评估对象不同的是，P1作为中央层面上的文件，其作用更大程度上是指导性的，许多规定相对笼统，这也是PMC指数较低的主要原因。
P8的PMC指数为6.56，排序第十。在政策依据(X1)上，P8没有明确以“三个区分开来”为依据，而是把中央其他精神和省级相关文件当作其贯彻落实的目标。在政策领域(X7)上，P8也仅限于经济和政治，对社会和环境领域并未涉及。需要指出的是，舟山群岛新区与舟山市“政区合一”，是唯一与市级政府合署办公的国家级新区，职权范围广。据调研了解，舟山群岛新区于2016年出台容错纠错政策文件，在全国范围内处于首批探索的行列，但后续更新缓慢，导致P8的各项指标略显单薄。
(四)优秀组和良好组的指标对比
如表7所示，6项政策组成优秀组，PMC指数均值为8.012；4项政策组成良好组，PMC指数均值为6.795，可见，两组差异性较大。具体而言，两组的指标评分均值在政策级别(X4)、政策主体(X5)、政策性质(X8)、政策公开(X10)上相等；在政策目标(X2)、政策领域(X7)、政策时效(X9)上有细微差异；在政策依据(X1)、政策内容(X3)、政策客体(X6)上差异较大，尤其是政策依据(X1)和政策内容(X3)，优秀组的指标得分均值远超良好组。由此可见，当前容错纠错政策在政策主体、政策性质、政策领域等方面的趋同性较高，说明各地在这些方面已形成初步共识；但在政策依据、政策内容及政策客体等方面的趋异性较高，这在一定程度上要归因于各地保留自身特色的考虑，也体现了各地在这些方面存在的分歧。因此，未来各地应重点在政策依据、政策内容及政策客体等方面开展交流、学习和总结。
五、讨论与建议
(一)研究讨论
以政策质量的视角，借助文本挖掘法和PMC指数模型，本文计算了10项容错纠错政策的PMC指数，通过横向与纵向的比较分析，以及最终的等级划分与排序，精确表现出各评估对象的优势、不足和改进方向。并通过观察PMC曲面的凹陷程度和凹陷区域，直观展示评估对象的整体质量与微观差异。结果发现：首先，容错纠错政策质量总体较高，10项政策中有6项为优秀等级，4项为良好等级。其次，通过质量等级排序可以发现，整体上新区级的政策质量要好于省市级，省市级的政策质量又要好于国家级。最后，容错纠错政策兼具趋同性和趋异性。可见，容错纠错政策的质量总体较高，整体上属于“好”政策。然而，容错纠错机制在实践中遭遇诸多挑战，并未达到预期效果。由此看来，容错纠错政策符合图1的第四种情况(见象限四)，即政策质量高但执行效果一般、执行力则较弱。
为什么容错纠错的政策执行力较弱呢？目前有学者指出，政策执行环境、执行群体、执行监督等是政策执行力最基本的影响因素(丁煌、周丽婷，2013)。如果我们以政策执行力的视角来审视容错纠错机制，就可以发现这几个因素在共同影响其执行效果。比如，在执行环境上，容错与问责存在政策张力，相互边界难以明晰，甚至存在突破法治的风险。再如，在执行群体上，容错主体尚未统一，容错客体的政策认同尚未形成，社会公众也担忧其成为“庇护式腐败”的温床。最后，对容错主体的监督机制尚处于探索阶段，其执行监督并不完善。可见，容错纠错政策虽然质量较高，但其政策执行力亟待增强。
总之，政策效果并非仅仅取决于政策质量，而是会受到政策质量和政策执行力的共同影响。即便在理想状态下，“好”政策的执行效果也并不一定好，还应注重增强政策执行力，该发现印证了完全理性模式在政策制定过程中的局限性。因此，在保证政策质量的前提下，政策制定者应基于有限理性模式，将政策执行的模式、结构、情境等要素考虑其中(杨宏山，2016)，统筹协调政策制定与政策执行的系统关系，实现两者的有机衔接。
(二)研究建议
如上所述，政策质量和政策执行力是政策效果的重要影响因素，而政策更新、政策层级、政策范围等对容错纠错政策质量造成了较大影响。为提升政策质量、增强政策执行力、实现政策预期效果，本文提出如下建议：
第一，注重容错纠错政策的持续更新与调适。分析发现，是否持续更新政策体系在很大程度上影响了PMC指数的最终得分，政策时效就直接受其影响，政策内容、政策依据及政策目标等也与其紧密相关。实际上，在评为优秀等级的政策样本中，几乎没有政策一成不变，都进行了更新和修正。容错纠错政策目前还处于探索和发展阶段，政策制定者需根据执行反馈的信息不断进行调适，形成政策制定与政策执行的良性循环，实现双向促进，以增强容错纠错机制的实践效度。
第二，顶层政策文件需兼顾统一性与特殊性。相比于问责机制体系，无论从认可度还是从完备性来看，容错纠错机制都还有较大的发展空间。据调研了解，政策执行机构在实践中可能更倾向于从问责的角度看待干部“犯错”，从而降低了容错纠错的可用性。这类问题在涉及纵向府际关系时往往更加突出。因此，一方面，省市级乃至国家级政策文件需要进一步精准化，对已形成普遍经验的政策标准以顶层文件的形式固定下来，统一认识并加强“宣贯”，提高各级政府部门对容错纠错结果的认可度，发挥指导与协同作用，避免因高层政策的模糊性而造成政策空白甚至政策冲突。但同时也要给予地方充分的政策自由裁量权(Farooqi & Forbes，2019)，寻求政策精度与政策弹性之间的平衡点。另一方面，新区级政策文件既要体现上级相关政策精神，又要结合地方实际与新区定位，避免盲目地政策趋同而忽视新区的实践需求。在政策横向、纵向转移过程中进行情境嵌入，以实现政策的“再建构”(熊烨，2019)。必要时可在中央指导下大胆创新，发挥新区“先行先试”的作用。
第三，适当拓展容错纠错政策的适用范围。就当前各地政策文件来看，针对普通干部特别是基层干部的内容较少，这对他们而言极易产生政策冷漠感甚至是不信任感。因此，在政策设计时可根据干部职责进行差异化处理，尤其是基层政策文件，应切实满足基层干部的政策需求。例如，在政策客体上，政府雇员游离于大多数政策文件规定的适用范围之外，这并不利于政策可持续。此外，在政策领域上，除了经济、政治、社会、环境以外，容错纠错应当积极拓展新的适用领域，进一步提高其适用广度和适用深度。
第四，切实增强容错纠错的政策执行力。有学者提出，政策质量的提高可以增强政策执行力(徐元善、周定财，2013)，但目前容错纠错政策的质量显然不足以满足现实需求，仍有较大提升空间。此外，政策执行力的影响因素还包括政策执行环境、执行要件、执行群体、执行方式等(丁煌、李晓飞，2013；莫勇波、张定安，2011)。容错纠错机制从提出到建立再到运行不过短短几年时间，其政策执行环境、执行要件、政策共识及政策公信力等均不完备。这一方面需要各级各地党政部门的上下、内外、横向协同推进容错纠错的实践，在问责追责、绩效考核、干部选拔等机制协同运行下发挥实效；另一方面则需要给予该机制更多资源和宽容，给“容错机制”留足“容错空间”，以明确执行群体，健全执行方式与执行结构，促进该机制的发展壮大。
本文基于政策效果、政策质量与政策执行力三者间的关系构建了一个理想分析框架，对容错纠错政策质量及其效果进行了初步假设和定量分析。容错纠错政策质量较高，但执行效果一般，政策执行力较弱，说明其政策效果受到政策质量和政策执行力的共同影响。这一发现不仅为容错纠错政策改进提供了依据和方向，还引发了对政策效果、质量与执行力之间关系的思考，丰富公共政策研究。未来研究可聚焦容错纠错政策的基层实施效果，从微观视域开展实证研究和案例研究，深入解释容错纠错政策效果、政策质量与政策执行力之间的关系，重点分析容错纠错政策执行力，揭示乃至破除政策目标实现的阻力。
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【作者信息】胡春艳，中南大学公共管理学院教授，中南大学地方治理研究院副院长；张莲明，中南大学公共管理学院硕士研究生。感谢匿名评审专家和编辑部对文章的修改意见。
【基金项目】国家自然科学基金项目(71873147)，湖南省智库专项委托重点项目(17ZWB13)，中南大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(2021zzts0419)，霍英东教育基金会青年教师基金“新时代建立健全容错纠错机制研究”(171082)。
初审：侯文炼
审核：林川
审核发布：朱亚鹏