新刊 ｜《公共行政评论》 2023年第1期

2023年第1期

目录

专栏导语：国家治理体系中的央地关系研究

朱旭峰　朱亚鹏

官员更替、政策连续性与贫困治理绩效

——来自国家级贫困县脱贫的经验证据

杜娟　朱旭峰

【摘要】党的十八大以来，我国贫困治理体系呈现出中央统筹规划、地方因地制宜相结合的特征，促进了经济增长和民生保障的相互协调。现有研究从不同角度解释中国的脱贫奇迹以及相应的治理机制，无论在哪种机制下，地方官员在治理实践中一直扮演着十分重要的角色。论文将中国精准扶贫、脱贫攻坚作为实证研究背景，通过分析2012—2018年1948个县级行政单位的1733位县委书记的履历和辖区社会经济匹配数据，考察地方官员更替如何塑造中国贫困治理绩效。论文进一步探究区域经济、官僚政治情境与官员更替的交互效应，并考察官员更替对县级政府财政支出的影响，验证了地方官员影响贫困治理政策连续性的逻辑。研究发现：(1)县级官员更替引发扶贫政策不连续，对辖区贫困治理带来负面影响，长期频繁的官员更替则会产生长期的负面影响。(2)官员更替的影响在距离中心城市近、农业经济比重高的县更为明显。继任官员由外省调入时会放大该负面效应，由本县提拔时该负面效应不再显著；离任官员落马会放大该负面效应，获得提拔时该负面效应不再显著。(3)地方财政是官员更替影响治理绩效的作用渠道。研究为理解扶贫等社会政策领域地方治理绩效的来源拓展了新的理论思路，为优化官员人事管理机制提供了政策启示。

【关键词】官员更替　政策连续性　贫困治理　治理绩效

【引用格式】

杜娟、朱旭峰（2023）. 官员更替、政策连续性与贫困治理绩效——来自国家级贫困县脱贫的经验证据.公共行政评论，16（1）:6-28.

Du, J., & Zhu, X. F. (2023). Official Turnover, Policy Consistency, and Poverty Governance Performance: Empirical Evidence from Nationally Designated Poverty-stricken Counties in China. Journal of Public Administration, 16(1):6-28. (in Chinese)

环评体制改革的央地逻辑

——基于合法性与效率的二元视角

马允

【摘要】早期环评改革中，以实现法制统一和矫正地方执行偏差为目标的央地逻辑无法解释“放管服”背景下环评改革的效率转向，基于政策实验的渐进式改革路径使得央地互动在传统“集权－分权”路径之外呈现差异化和选择性特征。理论上须寻求综合性框架以解释央地逻辑的转换，规范上须寻求央地关系的稳态结构，纾解改革与法治的内在张力。研究构建了“合法性－效率”二元维度的分析框架，着眼于环评“放管服”改革尤其是环评豁免制度的个案观察，引入政策创新的合法性依赖程度变量，对政策创新工具中的央地互动方式进行类型化。研究发现，合法性与效率维度在环评改革中呈现出制度上的共生叠加，环评改革演化为渐进交互的制度谱系。合法性依赖程度的差异是影响政策实验中央地互动的因素，也是中央对地方的政策试验进行选择性控制的重要工具，地方与中央博弈能力的差异影响到政策创新的认可和复制推广。效率导向的环评改革无论是在政策试验的改革路径抑或是具体的政策工具层面，均面临合法性约束困境，应从政策试验的准入评估、启动授权的制度化、全流程监督、央地权限划分稳态化、重申环评功能定位与价值位阶等方面予以纾解。

【关键词】环评改革　放管服　央地关系　合法性　效率

【引用格式】

马允（2023）. 环评体制改革的央地逻辑——基于合法性与效率的二元视角.公共行政评论，16（1）:29-47.

Ma,Y. (2023). Central-Local Relations in EIA Reform: The Dual Dimensions of Legality and Efficiency. Journal of Public Administration, 16(1):29-47. (in Chinese)

试验与示范：

国家自主创新示范区建设中的央地话语联盟

王路昊　庞莞菲　廖力

【摘要】在已有政策试点的研究中，试验与示范的争论由来已久。然而，已有研究却忽视了话语的媒介和建构机制对于试验与示范有效实现的重要作用。通过引入话语联盟等理论，论文以国家自主创新示范区为例，基于话语网络分析的运用，揭示了话语如何促进了试验与示范在试点过程中的共现与互动。研究发现：首先，中央和不同示范区，基于试验与示范等内容的不同叙事侧重，形成了不同的话语联盟。其次，不同的话语联盟在试点过程的不同阶段中，起到了试对、试错、完善、促扩散等不同的政策实践影响。最后，央地话语联盟的建构主要基于央地互动中的权力分配：一方面，中央在话语权力中基于支配地位，实现了对于政策知识和示范方向的控制；另一方面，地方基于转译机制，实现了对于试点经验的拓展和再创新。

【关键词】政策试点　国家自主创新示范区　话语联盟　央地关系

【引用格式】

王路昊、庞莞菲、廖力（2023）. 试验与示范：国家自主创新示范区建设中的央地话语联盟.公共行政评论，16（1）:48-69.

Wang, L.H., Pang,W.F., & Liao, L. (2023). Experimentation and Demonstration: Central-Local Discourse Coalitions in the Construction of National Independent Innovation Demonstration Zones. Journal of Public Administration, 16(1):48-69. (in Chinese)

部省际联席会议的运行机制及其制度化逻辑

——基于昆山深化两岸产业合作试验区的案例分析

赵子龙　吴维旭　黄斯嫄

【摘要】随着改革开放的持续推进，联席会议逐渐成为政府推进重大战略或综合性项目的重要工作机制。作为联席会议的重要类型，部省际联席会议一般呈现出怎样的运行机制，其实现制度化运作需要哪些必要的推动因素？论文以制度性集体行动理论为基础，构建昆山深化两岸产业合作试验区部省际联席会议机制的分析框架，并以部省际联席会议作为研究案例，综合运用重点访谈、社会网络分析、政策文本计量分析等研究方法，分析部省际联席会议的运行机制及其实现制度化运作的基本逻辑。研究表明：第一，在部省际联席会议的府际合作模式中，其运行机制由“自下而上”政策诉求机制和“自上而下”政策制定与执行机制组成。第二，部省际联席会议各参与部门的权力关系呈现多重性；第三，部省际联席会议负有政策制定和执行的双重职责；第四，地方发展经济的动机与国家重大方针政策的长期契合，是部省际联席会议持续制度化的基本逻辑；第五，部省际联席会议机制为地方政府有限度地突破行政级别壁垒，获取超出自身行政权限的政策资源提供了结构化的机会。

【关键词】部省际联席会议　制度性集体行动　府际合作模式　昆山试验区

【引用格式】

赵子龙、吴维旭、黄斯嫄（2023）. 部省际联席会议的运行机制及其制度化逻辑——基于昆山深化两岸产业合作试验区的案例分析，公共行政评论，16（1）:70-87.

Zhao, Z. L., Wu, W. X., & Huang, S.Y. (2023). The Operational Mechanism and Institutionalized Logic of the Joint Conference Between Central Departments and Local Governments in China: A Case Study of the Kunsan Pilot Zone of Cross-strait Deep Industry Cooperation. Journal of Public Administration, 16(1):70-87. (in Chinese)

法制统一与分级治理：

我国央地立法权的配置机制

孙　莹　肖棣文

【摘要】中央与地方围绕立法的关联和互动是我国央地关系的基础组成部分之一。论文从宪法和立法法中的立法权位阶设置、地方行使立法权的实际情形，以及地方性法规备案审查机制三个维度聚焦立法权分配中的央地关系。研究认为，我国央地立法权分配除遵循“法制统一”原则外，在实践中还形成了“分级治理”的机制。中央通过建立并完善分层次、分程度的地方立法合法性审查框架， 赋予不同层级、区域的地方政府改革探索、自主创新的差异化治理空间。这种非均衡性分权在确保中央权威与地方立法主体的主动性、积极性兼容的同时，也使大一统国家的治理风险稳定在可控范围内。探究央地立法权分配中的制度设置和主体互动，既可以为理解我国央地关系提供新维度，还可以为推动国家治理现代化提供助力。

【关键词】法制统一　地方治理　法律规范冲突　备案审查

【引用格式】

孙莹、肖棣文（2023）. 法制统一与分级治理：我国央地立法权的配置机制.公共行政评论，16（1）:88-105.

Sun, Y., & Xiao, D. W. (2023). Unified Legislative System and Classified Governance: On the Allocation of the Legislative Powers in China. Journal of Public Administration, 16(1):88-105. (in Chinese)

“为官不为”的组织学解释及其治理策略

凌争

【摘要】“为官不为”是坚持党的领导、完善中国特色社会主义行政体制所要解决的重要问题。既有研究强调，“为官不为”是官员基于激励、风险等因素综合考量下的避责产物。然而，“为官不为”在容错机制建立后仍然存在，甚至部分地区“不为”的官员实际上一直处于积极作为之中。如何解释这种反差之下的“为官不为”？文章基于组织学视角提出解释：“为官不为”是官员在官僚系统嵌入新制度而产生的“波动”中寻求确定性(特别是“发展窗口”)的产物。问责制冲击了官僚系统内已形成的较为清晰、稳定的官员职业发展路径，加剧其职业发展的不确定性。然而，追求职业发展的官员并不会停下脚步，而是在不确定性中寻找确定性，特别是“低风险、高收益、短耗时”的“发展窗口”。当官僚制的常规运作难以满足官员对“发展窗口”的追求时，官员就倾向通过政治引领使官僚组织将执行行政事务的注意力转向政治任务，组织难以兼顾行政事务进而未能完成既有考核，被贴上“为官不为”标签。文章以Z市创建全国文明城市为案例，论述既有职业发展路径受冲击的Z市官员，通过政治引领政府部门，积极投身具有“发展窗口”特征的“创文”工作来谋求发展，最终导致职能部门无暇完成考核形成的“为官不为”。文章提炼了不同于既有“为官不为”研究的新解释，并提供了三点针对“为官不为”的治理策略。

【关键词】为官不为　发展窗口　政治引领行政　全国文明城市　官僚制

【引用格式】

凌争（2023）. “为官不为”的组织学解释及其治理策略.公共行政评论，16（1）:106-124.

Ling, Z. (2023). An Organizational Explanation of Bureaucratic Inaction and Its Governance Strategy. Journal of Public Administration, 16(1):106-124. (in Chinese)

中央政府如何纠正地方政府行为偏差？

——以清理整顿违规开发区为例

易敏

【摘要】 中央政府纠正地方执行偏差的效果为何会出现差异？既有研究基于激励工具和非常规治理模型下的控制工具，形成了较为系统的解释理论，而在常规治理模式中的控制工具研究虽成果丰硕，但缺少实证检验和统一的解释框架。基于清理整顿违规开发区的政策实践，采用定量与定性混合的研究方法，论文发现，在中央政策目标与地方整体目标不完全一致的情境下，权威地位、时间压力和信息占有均构成有效的控制工具。中央政府对控制工具的不同使用策略造成纠偏效果的差异。当中央政策发布机构权威地位相对较低，时间压力相对较小，且未进行实地督查时，中央政府纠偏效果相对不彰。随着三种控制工具的使用与叠加，地方对中央政策的重视程度显著提升，纠偏效果持续改善。同时，控制工具的局限性导致其作用持续性存疑。研究试图基于中国科层组织常规治理模式，发现中央政府控制策略的新研究视角。

【关键词】 控制　权威　时间压力　信息占有　开发区政策

【引用格式】

易敏（2023）. 中央政府如何纠正地方政府行为偏差？——以清理整顿违规开发区为例.公共行政评论，16（1）:125-143.

Yi, M. (2023). How Does the Central Government Correct the Behavior Deviation of Local Governments? An Example of Clearing-up Illegal Development Zones. Journal of Public Administration, 16(1):125-143. (in Chinese)

政府间规范秩序：

一个扩展的政策过程理论

陈玲　孙晋

【摘要】论文通过分析碳排放权交易计划政策过程中的国际、国内和地方政府互动，提出了政府间规范秩序(Trans­governmental Normative Orders，TNO)理论和共识治理模型。TNO理论揭示了全球治理背景下中国政策过程的新特征，即将政策目标背后的价值理念和规范作为共识目标，将复合治理机制作为共识机制，将多重规范性秩序作为共识体系。基于对地方和全国两级碳市场试点计划的详细考察，论文总结了共识治理模型三个层面的演进与发展：(1)共识目标从国内改革攻坚演进为统筹全球治理和本国治理秩序；(2)在共识机制层面发展出动员－赋权、试验－反馈、推广－扩散等多类型的政策创新机制；(3)在共识体系层面，以制度建设规范来兼容政策方案多样性、以国家治理规范来调适政策目标多元性、以社会治理规范来消纳政策风险不确定性，最终推动形成国际国内间、央地政府间以及政府与市场间的规范性秩序体系。

【关键词】政策过程　共识决策　中央与地方关系　政府间规范秩序

【引用格式】

陈玲、孙晋（2023）. 政府间规范秩序：一个扩展的政策过程理论.公共行政评论，16（1）: 144-160.

Chen, L., & Sun, J. (2023). Trans-governmental Normative Orders: A Chinese Policy Process Theory in the Global Age. Journal of Public Administration, 16(1): 144-160. (in Chinese)

中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑

——基于20个案例的定性比较分析

李强彬　支广东　李延伟

【摘要】政策试点已被广泛视为中国特色的治理模式之一，是解释“中国奇迹”的关键所在。然而，既有研究主要从政策试点的发生机制、推广逻辑和知识生产等视角来解析试点中政府的运作过程，并未对中央通过选择差异化政策工具来推进政策试点给予足够的关注。从中央干预程度与地方自主性两个维度出发，论文区分了中央推进政策试点的四类政策工具：指令型、激励型、诱导型与自主型。进而，论文构建了政策工具选择的“政策属性－政策环境”分析框架，运用定性比较分析法，对中央发起的20个试点案例进行深入分析，揭示差异化政策工具选择的生成机理。研究发现，中央选择何种类型的政策工具受试点内容清晰度、议题紧迫性、执行难度、政策支持和权威压力之间相互作用的影响，主要呈现出内外复合驱动、外部权威驱动和外部政策驱动三种不同的逻辑。其中，内容清晰度是政策工具选择的前置条件，议题紧迫性调节中央干预程度，权威压力凸显中央对政策工具的总体控制。研究丰富了对中国政策试点机制和试点差异化推进方式的解释，对政策试点的科学设计也具有启示：围绕政策试点目标的达成，政策试点的推进需要根据试点目标群体、政策属性和政策环境特征选择与之相匹配的政策工具。

【关键词】央地关系　政策试点　政策工具选择　政策属性　政策环境

【引用格式】

李强彬、支广东、李延伟（2023）. 中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑

——基于20个案例的定性比较分析. 公共行政评论，16（1）:161-180.

Li,Q.B., Zhi,G.D., & Li, Y. W. (2023). The Choice Logic of Differentiated Policy Tools for Central Government Promotion of Policy Pilots: A Qualitative Comparative Analysis of 20 Cases. Journal of Public Administration, 16(1):161-180. (in Chinese)

政府过程中的复杂性条块关系及其产生逻辑

——基于干部调配数据的观察

成婧

【摘要】条块结构是中国国家治理的核心制度，单一制国家结构形式下“职责同构”的组织特征使得条块关系多被整体化研究与同质化对待。然而，既往研究忽视了层级与时间因素，条块关系难以被准确描绘。政府过程中基于权力运作形成的“条块层级”可作为解释复杂条块关系的重要工具，干部调配中的条块平调可以形构政府过程中存在的“条块隐性层级”，进而呈现条块关系。分析显示，条块关系在不同层级政府与不同时期都表现出了明显的差异性。条块关系在层级维度与时间维度上的复杂性可以从条块权力的类型进行分析。对这一问题的研究能够从整体上呈现条块结构下我国地方治理的权力运作逻辑。

【关键词】条块关系　条块层级　人事调配　政府过程

【引用格式】

成婧（2023）. 政府过程中的复杂性条块关系及其产生逻辑——基于干部调配数据的观察.公共行政评论，16（1）:181-196.

Cheng, J.(2023). Complex Tiao-kuai Relations in the Government Process and Its Formation：Observations Based on Personnel Deployment Data. Journal of Public Administration, 16(1):181-196. (in Chinese)

【文章来源】《公共行政评论》2023年第1期，原文阅读与下载请点击文末左下角“阅读原文”。

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初审：罗义

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