阎光才| 谈高等教育治理体系与治理能力的现代化
原文刊于《苏州大学学报（教育科学版）》2014年第3期，第1-3页。如有媒体或其他机构转载，请注明文章出处。
作者简介：阎光才，华东师范大学高等教育研究所所长、教授、博士生导师
新一轮的高等教育管理体制改革的总体目标是推进治理体系与治理能力的现代化，在此，非常有必要澄清的是究竟什么是治理体系和治理能力的现代化。如众所周知，在当下国际语境中，所谓治理其实主要强调的是多元利益相关者的参与，即共治，它并不绝对排斥传统的行政管理手段，但相对而言，更为强调引入市场机制以及民间自发的非功利性的志愿主义参与机制。通俗而言，即强调由政府主导转向政府、高校以及社会众多利益群体的多方参与。至于现代化，虽然该语词不过是一个舶来品，但恐怕我们唯有将其纳入中国当下语境中才能更好地理解其内涵。如果拘泥于国际上通用的概念，我们反而会如堕迷津。因为就本质而言，在西方，所谓治理本身就是一个多少带有与现代性告别色彩的“后现代”概念。故而，推进中国高等教育治理体系与治理能力的现代化，在我看来，其基本要义就是：以当前经济与社会全球化背景和框架为参照，根据我国当前发展阶段的现实情况，全面构建一个相对完善的制度体系，以持续地有效地改进和提升高等教育公平与质量，实现人力资源强国和和谐社会的最终目标。如何构建这一制度体系并使之卓有成效，则不仅是一个理论性的，更是一个实践性的命题。
要达到共治的目的，首先需要我们加以思考的问题是：反思三十多年中国高等教育发展历程，我们当下制度体系中所存在的根本问题是什么？选择一种什么路径方能取得突破？毫无疑问，在政府、高校与社会三维中，过于强大的政府管制恐怕依旧是当下我国高等教育发展与改革中最为艰难但又亟待破解的难点议题。说到底，就当前情形而言，如果不适当地弱化政府权力，共治就永远是一种不切实际的奢望，改革的预期目标就难以实现。现在我们常提改革要加强顶层设计，其实顶层设计的要旨并不是强化顶层权力和政府主导地位，而是期求通过宏观性和全局性的制度体系设计以及治理能力的提升，来为各方面的广泛参与、基层活力的进一步释放提供坚实的保障。
就宏观层面的高等教育治理体系而言，目前亟待着手改革的关键点有如下方面：第一，开具详细的高校自主权力清单，从立法层面进一步明确高校各项自主权，并且对政府相关职能部门的相关权限予以更为清晰的界定；第二，加强人大对资源分配与使用的立法权和监督权，对目前政府管理高校的众多职能部门进行全面系统的归拢，解决政出多门、出自不同部门的资源配置方式和手段过于随意和五花八门的混乱现象；第三，对法规中已经明晰的自主权，要落到实处而不是仅仅停留在纸面上，使之成为实质性而不是象征性的权力；第四，彻底改变政府管理高校的方式，实现由管制型政府向服务型政府的角色转变。政府这一角色转变需要通过如下制度安排方能得以实现：一是根据国家与地方经济社会与人口结构变化，制订具有可操作性的高等教育发展规划，并由国家和地方人大以立法形式落实与之相对应的资源分配方案；二是建立相关的标准，如高校设立、专业设置和学位资质要求等，在保持标准的相对稳定性同时，根据发展形势的变化对标准适时进行调整；三是建立完善的信息系统和信息公开制度，为公众和高校提供信息服务。
当然，权力下放的目的并非是给高校的办学行为以无限的自由处置权，而是在激活其面向社会与市场自主办学活力的同时，苛之以与权力相符的责任。因此，所谓治理体系究其实质而言，又是一系列与权力相称的责任体系，唯有强化问责机制，高校才能够形成一种自我约束机制。如果说顶层设计的目的是实现对政府权力的限制与约束，以保障高校根据其自身现实条件面向社会自主办学的权利，那么高校作为自主权力的主体则必须通过完善的内部制度体系建构来承担相关义务与责任。否则，我们就永远走不出“一放就乱、一收就死”的恶性循环。因此，所谓治理体系和治理能力的现代化，所指向的绝不仅仅是宏观层面的制度安排以及政府部门，它更需要高校确立一系列相对成熟的内部治理体系，即所谓的现代大学制度。
目前，我国高校的章程建设正被提上议事日程。严格而言，一部有效的章程通常具有如下特征：第一，它清晰地界定了政府与高校之间的关系，为政府介入高校设置了界线；第二，明确了高校内部不同利益群体间的关系，尤其是为学术权力与行政权力各自权限划清了边界；第三，明晰了内部各个组织及其成员的责任和义务，在为其合法权利提供保障的同时，又辅之以相关的问责机制；第四，确立一系列规范的议事程序，建立一套规范的可操作性标准，如干部任免、教师聘任、职务晋升和学生入学等；第五，建立一个有效的公共关系管理制度，为社会参与办学创造条件；第六，形成一个完善透明的信息公开制度，如经费分配与使用、招生信息、办学质量与水平指标等，以方便于社会评价、政府与公众的全面监督。
总之，实现我国高等教育治理体系现代化的关键在于上述两个层面或者我们所谓内外治理体系的完善建构与健康运行。而治理能力的现代化，则取决于在该体系与框架中，究竟是人在操弄制度，还是制度在约束或激励人的行为。再好再完善的制度，如果不能形塑为权力与权利主体的思维与行为习性，便是形同虚设，有权滥用或有权不用的积习就难以彻底根除。因此，在我看来，如果说治理体系的现代化所体现的是改革的“全面”性，那么治理能力的现代化则更为突出的是“深化”二字所带有的特殊内涵。要保证新一轮高等教育改革的成功，“全面”的体系与“深化”的能力，两者可谓一体两面，任何一方都不可偏废。
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