从管理到治理的嬗变
——基于新中国成立70年来高校内部管理模式变迁的线索
作者简介：眭依凡，浙江大学教育学院教授、博士生导师
习近平同志指出，党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。高等教育作为国家巨系统中的一个重要组成部分，其改革的总目标亦即推进治理体系及治理能力的现代化。由于高校是以实施高等教育为己任的不可或缺的人才培养和知识创新组织，由此可以推断，一国之高等教育系统主要是由以实施高等教育为基本社会职能的高校构成的组织系统，所以从一定意义上说，高等教育治理体系及其治理能力的现代化不仅体现于且更依托于高校内部治理体系和治理能力的现代化。而所谓高校内部治理体系和治理能力即一国之高校体系运行的制度及其执行能力的集中体现，由此则决定了高校内部治理体系及其治理能力之于国家高等教育改革发展的极端重要性，此即梳理并讨论新中国70年来高校内部管理模式嬗变的意义所在。
一般而言，人类社会历史发展阶段的划分必须以生产力发展水平为标志的社会发展总水平及包括政治、经济、文化等重大社会要素转型变革为主要依据,但就某一类社会事业的发展阶段划分则主要依据与之高度相关的重大历史事件。基于这一原则，笔者经对新中国成立70年以来的高校内部管理体制变迁的梳理，主张把我国高校内部管理体制的变革归纳为如下四个时期：其一，发端于新中国成立至“文化大革命”之前即1949—1965年的探索及调整时期，主要经历了由解放初期接管旧大学的校长负责制向党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制的变迁。其二，发端于“文革”即1966—1976年的十年动乱时期，在“文革”时期高校在组织形式上遭到撤销、搬迁和合并的破坏，“五七大学”“七二一大学”“共产主义劳动大学”等非正规高校应运而生，在管理体制上经历了工、军宣队进驻高校行使管理权限到逐步被所谓由“革命学生代表、革命教职工代表、革命干部代表”构成的“‘三结合’的革命委员会”取代。其三，发端于“文革”结束后的改革开放即1977—1997年高等教育系统的拨乱反正及高校内部管理体制改革探索的阶段，主要经历了几个不同时间节点的分别以上海交大、北京大学、南京大学等高校为试点的，以人事制度、分配制度及后勤管理制度等单项管理改革向整体综合配套改革的过渡，以及北京师范大学等高校进行的校长负责制试点改革工作和学潮后全面实行党委领导下的校长负责制。必须强调的是，上述改革均与1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》的通过有着密切的关系。在这份关系教育系统拨乱反正的教育体制改革文件中，把“政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力”列为教育改革开放初期首要解决的问题，并明确指出“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。其四，发端于《中华人民共和国高等教育法》颁布即1998年至今进入依法治校的治理模式阶段。在这样一个70年时代变迁的大跨度中，笔者以为若可以把“文革”这一极度混乱的具有极端特殊性的社会灾难时期不予考虑，我国高校内部管理模式的演进过程则可归纳为两大时期，即从高校管理模式向高校治理模式的嬗变，而后者标志着我国高校内部管理模式的一大进步。限于笔谈篇幅，本文仅就进入1998年以来依法治校阶段的高校内部治理模式加以梳理和讨论。
由于学术概念严谨性的需要，有必要在展开讨论前对如下两对概念加以说明。其一，高校管理体制与高校管理模式是彼此关联又有所区别的概念：前者内涵十分明晰，是关于高校内部机构设置、管理权限划分的制度（宏观性质）；而后者则是在一定的管理体制下并根据治校者办学理念指导下建构起来的由具体的管理方法、管理模型、管理制度（微观性质）、管理工具、管理程序构成的管理运行结构。本文主要讨论后者。其二，高校管理与高校治理是一对既有联系又有区别的概念。所谓管理大家已经耳熟能详主要指通过实行计划、组织、指挥、协调和控制等一系列具体的活动实施的管理控制的过程，是一种传统的管理模式。而“治理是一种在领导层权力体系主导下协调被管理层共同管理的新型管理模式。其特征如下：治理不只是居高临下、自上而下的权力运行过程，其基础不是控制而是协调和共享管理；治理具有整体性和框架性，是组织之间及其成员相互依存的关系结构；治理是在公共目标支配下的强调效率的管理活动”。据管理与治理概念的解读可以明确，高校作为以智力劳动为特点、以人才培养和知识创新为核心使命的教育及学术组织，其学术属性及其规律决定了高校不是仅仅依靠行政权力的管控维持运行的组织。其以高深学问探索和知识传播为属性特征，以学科专业为组织构架的逻辑特点，决定了高校更应该是一个需要通过治理得以高效率运行的组织。换言之，治理模式是最能反映高校内部治理诉求和规律的一种以效率优先、整体设计、民主决策、依法治校的治理结构。梳理新中国成立70年高校管理模式的嬗变基本就是由传统的管理模式向最具现代性的治理模式变迁的过程，前者重在以高校内部稳定为目的管控，而后者旨在以高校办学治校效率提升为目的的治理体系的现代化及治理能力的提高。高校内部治理模式改革的方向就在于以效率优先、整体设计、民主决策、依法治校为原则和目标的高校治理体系的构建及其治理体系的现代化和治理能力提高。
可以肯定，高校内部管理模式的改革始于十一届三中全会后高等教育管理体制的改革，当时中央高层已经认识到过于僵化的高等教育管理体制在一定程度上束缚和阻碍了高校更好发挥其人才培养和知识创新的作用，为此明确了高等教育管理体制改革的重点在于扩大高校办学自主权的政策导向。这一方面为高校内部管理体制改革创造了更为宽松的自主办学治校的外部环境，但另一方面自主办学权力的扩大也对高校内部管理提出了更高的要求。由此可以说《中共中央关于教育体制改革的决定》从制度设计上为高校内部管理模式从以管控为主的传统管理模式逐渐向以效率优先的治理模式转型起到了早期铺垫的作用。而于1998年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》则为高校进入依法治校时代奠定了法治基础。《高等教育法》由包括《总则》和《附则》在内的八章构成，其中第三章《高等学校的设立》、第四章《高等学校的组织和活动》、第五章《高等学校教师和其他教育工作者》、第六章《高等学校的学生》对高校权限及其事务、活动进行了专门的规定，尤其是在第三章《高等学校的设立》的第二十七条明确把高等学校章程作为申请设立高等学校必须向审批国家机关提交的四项材料之一，并在第二十八条明确高等学校章程必须对包括“内部管理体制”在内诸事项做规定；在第四章《高等学校的组织和活动》的第四十一条明确了高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，具体行使“拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”等多项职权。以及第四十二条对“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，第四十三条对“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”等均做出了明确规定。
如前所述，由于高校治理以效率优先、整体设计、民主决策、依法治校为原则及其目标达成，而依法治校和建立现代大学制度为高校治理模式最重要的特征。此即笔者何以把《高等教育法》的颁布视为我国高校内部治理模式的发端而非2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（简称《纲要》）的颁布。因为《高等教育法》对高校章程及其民主治校等均予以了法律上的规定，而高校章程作为高校在遵循国家有关法律前提下根据自身组织属性及其基本权利按一定程序制定的具有一定法律效力的治校文本，其既是现代大学制度不可或缺的基本要素，亦是高校内部治理的基本依据。2010年5月6日国务院常务会议审议通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，在这份由二十二章共七十条的教育改革发展纲领性文件中，第十三章《建设现代学校制度》第四十条明确提出要“完善中国特色现代大学制度”并特别强调了“完善治理结构；公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制；健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权；完善大学校长选拔任用办法；充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用；探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用；加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用；加强章程建设，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校；尊重学术自由，营造宽松的学术环境；全面实行聘任制度和岗位管理制度；确立科学的考核评价和激励机制”等一系列有关高校内部治理的具体内容。为进一步落实《纲要》精神，2010年12月5日国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》对教育体制改革试点工作进行了全面部署，由此标志着《纲要》提出的十大教育体制改革试点正式启动实施，其中针对高等教育的改革任务亦十分明确：“改革人才培养模式，提高高等教育人才培养质量；改革高等教育管理方式，建设现代大学制度；适应经济社会发展需求，改革高等学校办学模式。”同年12月20日，根据教育部的统一部署由政法司负责牵头召开了由北京大学、中国人民大学等28所试点高校及地方教育行政部门代表参加的建设中国特色社会主义现代大学制度的试点会议，在交流各试点高校试点方案的基础上，对现代大学制度试点工作做了部署。据时任教育部政法司司长孙霄兵的发言：“现代大学制度”已经以党中央、国务院文件的方式写入了教育规划纲要的文本中。过去虽然在个别文件中也出现过这个概念，但是从来没有获得这么高阶位的文件来确定。他还总结前阶段的现代大学制度试点工作取得了如下成果：比较深入地研究了我国大学的治理结构；推进了机构设置的改革；通过现代大学制度的试点工作，进一步推进了教育教学改革，加强了人才培养和科学研究，提高了高校的教育教学质量；进一步推进了高校与社会的共建机制；进一步推进了内部管理体制改革，完善了人事分配制度改革，推进了后勤改革，推进了教育教师的聘任管理制度，提高了学校的管理水平。现代大学制度的试点工作及其在全国范围的推进，标志着我国高校由传统内部管理模式向治理模式的变革。
2011年11月28日教育部下发《高等学校章程制定暂行办法》并要求自2012年1月1日起施行。该文件第一条就开明宗义：“为完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展，依据教育法、高等教育法及其他有关规定，制定本办法。”由此足见高校章程之于现代大学制度建设的重要性。由于高校章程是高校依法自主办学、构建高校内部治理体系的法律依据，所以该文件特别强调高校“应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”，以及高校制定章程应当“依法完善内部法人治理结构，体现和保护学校改革创新的成功经验与制度成果；应当着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映学校的办学特色”。随后教育部办公厅又印发《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，要求“985工程”建设高校务必在2014年6月15日前将核准稿报送教育部，“211工程”建设高校务必在2014年11月30日前将核准稿报送教育部或者省级教育行政部门，要求各地教育部门在2015年12月31日前完成所有高校章程的核准工作。为了体现对高校章程建设的重视，2013年9月《中央部委所属大学章程建设行动计划（2013—2015年）》出台，对中央部属高校的章程建设及其完成提出了具体要求。当年11月教育部就核准了《中国人民大学章程》等6所高校大学章程，从而为其他高校章程制定提供了参照文本；到2014年10月，32所高校章程通过了教育部核准；至2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校全部完成章程制定和核准工作，地方高校亦然。
正如笔者在《论大学的善治》一文中所指出的：大学章程“是大学依据国家有关法律和教育主管部门法规，大学规范自己办学治校育人的完整的法规和制度结构，是大学办学治校育人的基本依据。其必须在对大学使命和宗旨做出陈述的前提下，对大学组织及权力结构、组织及管理者的职责与权力、组织设置及人员聘用任命、权力行使及组织运行的程序规则等做出明确的操作性规定和解释。操作性即意味着其关于组织、职责及权力等的边界界定明晰不存在模糊的问题等。大学章程必须穷尽学校所有管理涉及的事物，一册在手尽览大学管理操作的原则及程序。大学章程的建设充分体现了大学善治的法规性原则而绝非朝令夕改的产物，其一旦制定并依法通过就有法规性、权威性、严肃性”。尽管尚有一些高校章程本身及执行还存在有待进一步改进与完善的种种问题，但是高校章程的客观存在已经说明我国高校步入了与过去以管控为主的传统管理模式根本不同的以效率优先、整体设计、民主决策、依法治校的高校内部治理模式。尤其是2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确把“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为完善和发展中国特色社会主义制度的重大举措及全面深化改革的总目标后，高校内部治理体系及治理能力现代化便成为高校内部治理模式改革的题中之意和目标所在。为此，2015年颁布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》特别强调，加强世界一流大学和一流学科建设必须完善高校内部治理结构。最后有必要指出的是：新中国成立70年来我国高校的内部管理模式至1998年《高等教育法》的颁布实现了向高校内部治理模式的转变，但要达到高校内部治理体系及治理能力现代化的要求还任重道远。
注：本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高校内部治理体系创新的理论与实践研究”（项目编号:16JZD039）的阶段性成果。