胡建华|从文件化到法律化：改善大学与政府关系之关键

作者简介：胡建华，南京师范大学教育科学学院教授、博士生导师

大学与政府的关系不仅是构建现代大学制度的重要基础，而且也是30年来我国高等教育管理体制改革的重点领域。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确提出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”扩大高校办学自主权，从本质上讲就是要调整政府与大学之间的权力关系，将政府的一部分管理高等教育的权力下放或让渡给大学，使大学能够逐步面向社会独立办学，这一改革自1985年开始之后一直持续至今。

2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了加快转变政府职能的要求，指出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”包括大学在内的公办事业单位去行政化，从本质上讲就是要调整大学与政府之间的所属关系，将大学从政府所辖的行政序列中逐步剥离出去，成为真正意义上的法人机构。比起权力关系的调整来，所属关系的调整将可能把大学与政府关系的改革推进到一个更深的层次。

毋庸讳言，尽管扩大高校办学自主权的改革已经进行了30年，且在1998年颁布的《高等教育法》中已经明文规定高校7个方面的自主权，但是人们仍然普遍认为，高校办学自主权的落实与扩大还在路上，大学与政府之间仍然是一种实质性的行政上的上下级关系。如何能够实现真正意义上的高校自主办学，如何能够逐步做到大学去行政化？这需要我们更加深入地分析我国大学与政府关系的历史发展与现实问题，研究影响大学与政府关系的各种因素，认清大学与政府关系的本质。

文件化或许是对长期以来我国大学与政府关系的一种比较形象的概括。所谓文件化，主要指文件成为维系政府与大学之间关系的重要手段，政府制定有关高等教育发展、大学办学运行、教育教学实施等的文件，大学按照政府的文件规定开展各项活动。

早在20世纪50年代初，政府的文件就在大学改革、建立社会主义大学制度方面发挥了重要的指导作用。例如，1953年中央人民政府政务院颁布的《关于修订高等学校领导关系的决定》就明确地规定：“中央高等教育部根据国家的教育方针、政策和学制，遵照中央人民政府政务院关于全国高等教育的各项规定与指示，对全国高等学校实施统一的领导。凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划、财务计划、财务制度、人事制度、教学计划、教学大纲、生产实习规程，以及其他重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行。”从这段规定中不难看出，当时的高等教育部对高等学校的各个领域实施全方位的领导，其领导的主要手段就是通过由指示、命令等构成的各种文件。这种以文件指导高校办学的状况在“文化大革命”期间发展到顶峰，政府文件也被冠以“红头文件”之名称，更加凸显了文件之于高校办学的重要性。“改革、开放”之后，尤其是在计划经济向市场经济转型的社会背景下，虽然高等教育管理体制改革取得了不少进展，且改革一直持续进行，但是由于长期以来形成的观念、制度具有巨大的历史惯性，在高等教育管理领域，政府仍然习惯于用文件的方式来指导高校的办学、教育、教学等活动（尽管比起计划经济时代来，这种指导的范围已经小了一些，内容少了一些），这对于政府、对于高校都是再正常不过的事。

文件化反映出我国大学与政府之间的关系至少具有这样两个明显的特征。第一，就权力结构而言，政府与大学之间是“命令—服从”的关系。由于政府发出的文件大都以指示、规定、通知的形式出现，具有规范大学行为的强制性意义，大学必须执行。以最近各大学制定章程为例。大学章程的制定本应是各大学自己的事情，是最能反映大学特色、最应体现大学办学自主权的。但是政府仍然对大学章程制定的内容、方式等下发了文件，规定了时限，使得许多大学的章程充满了“共性”，大学章程制定的过程染上了“运动”的色彩。第二，就组织结构而言，政府与大学之间是行政序列上的上下级关系。文件的流向是自上而下，从而形成了大学对政府的“组织依附”，大学的办学自主权很难落到实处，大学也很难成为真正意义上的法人机构。

文件化的大学与政府关系在改革不断深入的今天已经显得不合时宜。2014年10月，十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。因此，大学与政府关系由文件化转向法律化应成为深化我国高等教育体制改革的一个重要方向。

所谓大学与政府关系的法律化主要指明确大学的法律地位，在法律上规定大学与政府在有关大学设置、管理、办学等方面的权限职责，使大学与政府的关系构筑在法律的基础之上。

首先，大学与政府关系的法律化在于明确大学的法律地位。大学的法律地位，在发达国家的大学制度中主要是指“在与权力关系中的大学的存在形式”，其意义在于从法律上确定大学的自治地位。例如，美国的州立大学一般都拥有“公法人”的法律地位。州立大学凭借这种法律地位而具有许多独立的办学权力，包括诉讼权，财产管理、支配权，资金借贷权，人事雇佣权，制定学校内部规则权，征收有关费用权，等等。还有一些州立大学拥有“宪法规定上的独立法人”的法律地位，这类大学享有更高程度的自治，拥有不受州政府、议会、法院干涉的特权。其次，大学与政府关系的法律化还在于将政府与大学各自所拥有的有关大学设置、管理、办学等的职责权限明确规定在法律条文中，通过规范与约束政府的事权而保障大学的办学自主权。例如，日本的《文部科学省设置法》对文部科学省的权限职责作了明确的规定。在第二章第二节“文部科学省的任务及管辖事务”中，有关文部科学省对于大学的管辖事务规定如下：“十五、关于大学及高等专门学校教育发展的计划和建议。十六、关于大学及高等专门学校的经费补助。十七、关于大学及高等专门学校教育标准的制定。十八、关于大学及高等专门学校的设立、停办、更改设立者的许可。十九、关于大学招生与学位授予。”从这一法律的规定中不难看出，文部科学省的有关大学事务的管辖范围主要在这样三个方面。第一，关于大学设立。包括批准大学的设立、停办等，以此从数量上控制高等教育的发展规模，并在质量上保证新设大学的水准。第二，关于经费资助。制定财政预算方案，对大学的教育、研究等活动提供必要的经费支持。第三，关于规划制定。主要是制订宏观的高等教育发展规划、科学发展规划等。总体上讲，《文部科学省设置法》所规定的文部科学省在大学管理上的权力主要限于规划、经费等宏观领域。关于大学内部的管理、运营以及教育、教学等，则由各大学依照相关法律规定自主实施。

那么，我国大学与政府的关系如何实现由文件化向法律化的转变呢？首先应该是有法可依。尽管30年来我国在依法治国方面政府做了相当多的努力，但是适应我国国情的法律体系还在不断的建设过程中，许多法律仍不够健全。譬如，在大学与政府的关系方面，尤其是有关政府在高等教育管理方面的事权，法律的规定还相当宏观。《高等教育法》中的相关规定是：“第十三条国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。第十四条国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。”大学与政府关系法律化的基础当然是要有比较完备的法律条文及其规定，否则法律化就成为了空中楼阁。其次是有法必依。大学与政府关系法律化的关键不仅在于完善相关法律体系，更在于法律的执行与落实。众所周知，《高等教育法》中关于高校的若干自主权已经作了明确的规定，如“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”，“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”。但是，在《高等教育法》颁布以来的高校办学实践中，我们可以看到这些法律所规定的自主权并没有完全落实到位，政府有关部门还在不断地发布指示、通知等文件影响高校自主权的行使。因此，从文件化到法律化，将大学与政府的关系建立在法律的基础之上，改善大学与政府的关系，使大学能够真正面向社会与经济发展的需要独立自主办学，将是一个长期的过程。

本文选自“法治中国与高等教育治理现代化（笔会）”，原文刊于《苏州大学学报（教育科学版）》2015年第4期。

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