易连云|大学依法治校的五大核心问题

作者简介：易连云，西南大学教育学部副部长、教授、博士生导师

近些年来，关于高校的管理问题成为一个重点与热点话题，教授治学、去行政化等思潮成为热议，不少的专家与学者则将高校管理的法制化作为一个新的话题，因而依法治校备受关注。然而，要处理好依法治校与高校自身的内部管理两者的关系，我们认为，需要注意如下问题。

一、依法治校与高校治理的关系

学术界对于高校依法治校一般作如下划分与界定：第一，政府部门对学校依法履行管理职能；第二，学校自身办学行为符合国家法规；第三，学校内部有科学和健全的制度设计，并依照这些制度自主管理。对此，我们的观点是，前两者属于依法治国、建设社会主义法治社会所必然要求，而不是依法治校的必要内涵，依法治校的指向就应该是校内事务。

而当前比较热门的“治理”是针对传统的“管理”而言的，它强调消解淡化管理者与被管理者的界限，倡导多元主体、民主的管理，而不是以行政命令为主的管理。

综上可见，除了所指对象范围两者有一致性以外，高校治理所倡导的民主机制、多元参与与依法治校是高度一致的，其关系属性可以上升为民主与法治的辩证关系。所以，欲开依法治校之大局，先得开启高校治理，两者相辅相成、相得益彰。

二、依法治校与学术自由的关系

部分学者与教师认为，学术自由是高校的本质属性之一，他们多多少少担忧依法治校对于高校学术自由的冲击。

首先，从概念层面上分析，依法治校是针对“人治”与“专制”而言的。学术自由则针对高校内部的行政化管理、市场导向价值取向而言。因此，两者是不冲突的。

其次，从实践层面上分析，我国《高等教育法》明确规定“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”，“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务”。

由此可见，依法治校是高校学术自由的逻辑起点，高校学术自由正是法律所赋予的、所保障的。

三、依法治校与教授治校的关系

教授治校目前已经成为了高校主流价值追求之一，被认为是大学变革图强的主要途径。我们在肯定这一选择正确性的同时，不得不继续思考：形式上的教授治校，能完成这一使命么？而且，就目前的高校办学体制上看，有哪个大学不是在实行教授治校呢？殊不知，绝大多数的高校其主要责任人均有教授职称。

在现实工作中，我们不难发现：一方面，中国校的校级领导绝大部分是教授，但他们大部分管理行为和行政化单位没有太大的差异；另一方面，即使很多高校所谓的“教授委员会”“专家委员会”，其身份依然是二级学院的行政领导，其行为依然是忠于长官意识的行政作风。

综上我们认为，依法治校必须成为教授治校的前提和实现途径；如不遵守规则意识、不具备法治精神，教授治校在中国特色的社会背景下，有可能成为依法治校的阻力。

四、关于依法治校的立法技术问题

相比较而言，高校依法治校对于治理者的法治素养要求更高，而提升其素质的困难却更大，其主要原因有：高校法规涉及具体专业领域，需要兼顾普通上位法和学校特色，制订者（教授或领导）又通常属于非法学的专业工作者。

由此造成的实践困惑是，现行大学的管理制度庞杂、程序极其烦琐，很多制度设计朝定夕改、变化的随意性很大，让广大师生应接不暇。这严重阻碍了依法治校的进程，甚至打击了那些对依法治校原本期待很高的教师与学生。

所以，依法治校的立法技术问题值得关注，应作为重点攻关项目来抓。该项目最低达成目标是探索具体专业人士与法学专业人士合作立法的机制；最高目标追求应该是让高校具体专业管理者兼备专业的立法知识、素养。

五、关于依法治校的宣传教育问题

我们可以达成这样的共识，依法治校的实现最终取决于高校教师与学生的法治意识与素养，这才是依法治校的基石。而奠定这一基石的重要途径就是针对普通教师、学生的法治宣传与教育。然而，这项工作任重而道远。

2012年《全面推进依法治校实施纲要》通篇关于宣教工作仅仅提出“加强和改善学生法制教育”。这里面有两点需要商榷：第一，“法制教育”范围显然过窄；第二，依法治校范畴中“法治教育”显然也应该包括或者说更应该包括教师群体。

事实上，这种观点（只针对学生群体、法制层面的教育）蔓延于整个高校，导致了高校法治宣教工作的诸多缺陷。比如，在高校法治教育中注重义务的告诫，轻视权利保护；关注法制知识的灌输，轻视法理的探究；偏重于实体法律知识，忽略对程序法的重视；等等。

本文原题为《关于大学依法治校的几点思考》，选自“法治中国与高等教育治理现代化（笔会）”，原文刊于《苏州大学学报（教育科学版）》2015年第4期。

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