何军明、丁梦：地方政府对外交往在日本公共外交中的作用与经验
厦门理工学院马克思主义学院何军明教授与厦门大学南洋研究院博士研究生丁梦在《日本学刊》2021年第3期发表《日本地方政府对外交往的实践及启示——基于“一带一路”的视角》（全文约2.0万字）。
何军明、丁梦认为，二战后，日本地方政府对外交往经过长期的国际实践与国内磨合，已经成为日本外交体系的重要组成部分，发挥着独特作用。日本地方政府对外交往在助力国家总体外交、打破双边关系僵局、塑造良好国际形象、提高对外援助效率、推动地方国际化与经济社会发展等方面起到了重要作用。
（一）日本地方政府对外交往的重要作用
日本地方政府对外交往在国际合作中经过了长期的发展实践，在一定程度上重塑了日本原有对外政策的构成体系。地方政府在对外援助、国际贸易合作、跨国投资以及文化交流等非政治领域所开展的对外交往已经成为日本国家总体外交的组成部分，形成了日本国家总体外交的鲜明特色和重要优势。二战后，日本地方政府开展了多种多样的对外交往活动，这些活动通过各种方式在实现日本国家对外政策目标过程中发挥了重要作用。
第一，通过友好城市交流合作助力国家总体外交。20世纪50年代中期后，日本地方政府开始积极利用“和平宪法”赋予的自主权开展对外交往，最常见的方式就是在中央政府的推动下，各级地方政府与其他国家的城市建立国际友好城市关系。截至2021年3月，日本各地方政府已经缔结各类友好城市共1782对，其中与美国缔结的最多，达到458对，中国排第二，为375对。此外，日本一些地方政府在自治省的支持下加强友好城市交流合作的探索性实践，进一步开拓领域、充实内容，逐步将象征性的友好城市关系拓展到经济合作、技术合作、教育文化合作、环境保护合作等更广阔的领域，通过友好城市交流合作推动双边关系发展已成为日本地方政府对外交往辅助国家总体外交的重要形式。
第二，以地方政府对外交往打破双边关系僵局。地方政府虽然不能代表国家，但具有一定的官方性，地方政府的这一独特性往往使其在两国关系走出僵局过程中充当一种桥梁或者“预热先导”的角色。譬如，在日本与朝鲜关系改善的过程中即是如此。在20世纪70年代，日本呼吁缓和半岛紧张局势并注意改善与朝鲜的关系，但在当时的局势下，日本需要考虑美国、韩国的态度，于是双方从地方政府交往开始着手，为改善日朝关系“预热”。1971年日本政府放宽了日本与朝鲜人员往来的限制，1972年成立了由地方政府主导的日本—朝鲜沿海地方城市友好贸易促进会、日朝进出口商社、日朝文化交流协会等机构，并开展了一系列地方政府对朝鲜的交流活动。这些地方政府的交流活动打破了日朝关系僵局，同时也为应对美国、韩国的指责建立了“缓冲区”。
第三，通过地方政府对外交往塑造国际形象。20世纪70年代后，日本的经济实力快速增长，对外贸易发展迅速，但是大量的国际贸易顺差也引发了不少国家的不满，日本的国际形象因此受损。为改变这种状况，作为应对方式之一，这个时期的日本政府鼓励地方政府开展各类有针对性的对外交往活动。例如，日本神奈川县知事提出日本要改变长期以来形成的“经济动物”的形象，应积极开展以文化交流为主的地方政府对外交往活动；广岛通过战后“和平外交”来塑造日本的国际形象，在中央政府的支持下，广岛建设了和平纪念公园、和平纪念资料馆，举办了很多以和平为主题的国际会议，同时广岛地方政府向参观者印发大量的宣传册，宣传广岛的“和平主义”理念，对塑造战后日本“和平”甚至是“受害者”的国际形象发挥了重要作用。
第四，提高对外援助的有效性。为了偿还战争赔款、重返国际社会，二战后日本开展了大量官方对外援助，官方对外援助逐步成为日本外交的重要政策工具。一方面，日本地方政府在环保、脱贫等地方治理领域和技术援助方面具有丰富的经验和技术，同时各地方政府也往往在世界各地有自己的友好城市和一定的关系网络资源，有利于提高援助资金的使用效率。另一方面，日本各地方政府分散参与对外援助的具体项目，也更加适合援助资金分地区、分部门的分散化特点。这种分散化实施政策进一步提高了援助资金的使用效率。
第五，促进地方国际化与经济社会发展。全球化的深入发展使得日本地方的经济社会不可避免地要融入世界网络中，日本各级地方政府的职能开始发生深刻转变，即从传统的提供社区服务向面向全球寻求经济社会发展转变。日本地方政府首先面临国际化过程中的地方治理问题。大量外国人在日本居住，截至2018年底，生活在日本的外国人共有约264万人，日本地方政府因此积极推进“地方社区国际化”发展计划，促进本地居民形成良好的国际化态度。此外，促进贸易、吸引投资是日本地方政府对外交往的重点领域，各个地方政府通过投资推介、地方产品展销会、设立驻外办事机构来加强经济交流合作，同时也积极建立地方的国际网络来加强经济贸易合作，如北海道建立了“北方圈论坛”和“北方都市会议”，东京都建立了“21世纪亚洲大城市网络”等交流合作平台，有力地补充了国家的外交关系，分功能、分区域地助力落实国家总体外交政策。
（二）日本地方政府对外交往的主要经验
20世纪50年代中期以后日本进入了经济高速发展阶段，至1968年日本的国民生产总值已经超过联邦德国，成为当时仅次于美国的资本主义世界第二经济大国。日本是亚洲较早积极开展地方政府对外交往的国家，经济的快速发展进一步带动了日本的国际化与对外交流合作，地方政府对外交往能力得到不断提升。在长期的对外交往实践中，日本形成了一些值得借鉴的重要经验。
首先，日本中央部门高度重视与大力支持。二战后，日本依据新宪法建立了地方自治制度，之后又在中央设立了专门负责中央与地方关系的自治省，自治省在中央层面成为地方政府的利益代表，并且一直是日本地方政府开展对外交往的有力倡导者和支持者。从20世纪60年代到21世纪初，日本中央政府的省厅体制长期稳定不变，中央政府不同部门之间的竞争成为日本官僚体制中一个常见现象，这种竞争在客观上对地方政府对外交往带来了一定积极影响。一方面，地方政府对外交往的作用引起了中央政府的重视，成为总务省、外务省和经济产业省等中央部门争相利用的领域，以图增强自身影响力，也正因此，地方政府的对外交往活动得到了中央的大力支持；另一方面，中央各部门间的竞争也促使中央政府在支持地方政府对外交往的同时，加强了对其监督与管理，使之在一定框架下进行。总体来看，经过一系列思想转变和相互协调，日本中央政府各部门已经认可并高度重视地方政府对外交往在国家总体外交中的重要作用，促进了地方政府对外交往的良性发展。
其次，强化地方政府对外交往的规划和制度建设。20世纪60—70年代，日本自治省就已经开始对地方政府对外交往进行制度性支持和引导，如1962年成立了日本市政国际友好联盟、1977年成立了日本地方自治中心等，这些机构专门负责推动和扶持日本地方政府对外交往。20世纪80—90年代，日本地方政府对外交往规模逐渐扩大，中央政府开始系统构建地方政府对外交往的相关制度并建立各类机构，逐步将地方政府对外交往纳入国家总体外交的体系框架内。20世纪90年代，日本中央政府实施的一系列权力和职责下放的措施为各级地方政府对外交往开辟了空间，并为其常规化与制度化建设奠定了坚实基础。经过几十年的磨合和协调，日本中央政府与地方政府在涉外事务上形成了一套权责明晰、关系顺畅并且有助于激发地方活力的制度安排。目前，日本地方政府主要由总务省负责管理，地方政府对外交往事务由总务省平级与外务省进行协调，具体事务由日本自治体国际化协会负责牵头和沟通，总务省、外务省和经济产业省等中央省厅根据需要对地方政府对外交往实施资金投入、培训指导、项目委托等各类支持。
最后，构建发达的半官方机构体系。在地方政府对外交往发展过程中，日本中央政府在不同领域建立了不同类型的半官方机构，这些机构与中央政府联系非常紧密，在贯彻中央政府意图的同时，一定程度上又能够代表地方和民间的利益。20世纪80年代以来，日本政府通过专门化和机制化途径不断加强这些半官方机构在日本对外援助、全球治理、国际贸易投资等多个领域的参与能力，使其逐渐成为日本政府在全球输出资本、开展文化交流、施加影响力的重要载体，也有效推动了日本地方政府的对外交往，加强了国家总体外交的多层化和多元化。这些半官方机构主要包括日本自治体国际化协会（CLAIR）、日本国际协力机构（JICA）、日本国际协力银行（JBIC）、日本贸易振兴机构（JETRO）等，这些机构在不同领域推动了日本地方政府的对外交往，形成了一套有效的国际合作组织体系，并在不同领域实施了许多由日本地方政府参与或者主导的国际交流合作项目，对国家总体外交形成了有效补充。
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