彭善民、陈晓丽、张易为 | 社会治理视域下的基层妇女议事会运作
作者简介1.彭善民,上海大学社会学院教授,上海师范大学都市文化研究中心兼职研究员。研究方向:社会工作与社区治理、社会组织发展。2.陈晓丽,上海大学社会学院2021级博士研究生。研究方向:社区治理、青少年研究。3.张易为,上海大学社会学院2022级博士研究生。研究方向:社区治理、性别研究。
摘 要：妇女议事会是基层社会治理体系的重要组成部分,旨在推动性别平等的社会治理体系和治理能力现代化建设。近年来上海P区妇女议事会的运作探索初步形成四个议事机制,即强调因地制宜、推陈出新的议事征集机制,注重规则、接纳与协商的议事讨论机制,议行合一、且行且议的议事落实机制,以及多主体内外联动的议事保障机制,促进了妇女议事会的落地,为女性参与社区公共事务决策与治理提供了空间,进一步强化了女性协商对话能力,改善了女性在基层社会治理中的相对边缘化处境。未来基层妇女议事会的建设,需兼顾社会治理与社会性别视角、改善议事代表结构与流动机制、规范议事规则与程序以及将性别视角嵌入基层社会治理的长期整体规划之中,聚焦女性群体的机遇结构赋权和主体能动性增能,建立迈向性别平等的基层社会治理体系。
女性平等地参与基层社会治理是构建“共建共治共享”社会治理格局的必然要求,也是国家治理体系和治理能力现代化建设的必经之路。党的十八大以来,社会主义协商民主制度为推动多元主体参与基层社会治理和创新基层治理体系提供了制度空间[1]。在这一制度背景下,为促进女性参与公共事务的决策和管理,2011年,全国妇联下发《关于全面推进妇联组织参与社会管理创新工作的意见》,提出大力推广妇女参与基层民主自治的实践经验,并依托基层妇联阵地建设,逐步确立妇女议事会的自治模式。2019年,全国妇联编写了《妇女议事会工作问答》,为地方妇联推进妇女议事会工作提供了制度指导与经验借鉴。
近年来,女性参与基层治理的地方性实践不断涌现。既有研究发现,基层治理结构和治理方式的转变为女性参与社区公共事务提供了正向的推动力[2],促使更多女性从参与日常的社区活动转向社区公共事务的讨论与决策,从而增加了女性在公共领域内的话语权[3]。既有研究尝试从“制度”和“实践”两方面做出解释。其一,从制度层面出发,强调妇联的组织属性和职能定位是推动女性参与基层治理的关键所在[4]。在群团改革背景下,妇联通过发挥党联系妇女群众的桥梁纽带作用,某种程度上是国家与社会的“中间”角色,而“社会本位”的改革理念进一步推动了妇联在服务群众、满足群众需求和维护群众权益方面发挥实质作用[5]。其二,从实践层面出发,强调女性在社区公共参与中发挥能动性和主体性。研究立足于日常生活视角,一方面反思基层公共空间的权力格局,思考女性如何在公共空间之外积极参与公共事务讨论,并影响决策的过程[6];另一方面探讨女性如何借助基层治理体系的转型,有效调动和组织资源,促进组织目标的实现[3][7]。然而,既有研究在回应女性社区公共参与问题时,过于理想地认为制度的顶层设计能够直接落地于复杂的社区情境,忽略了制度设计未能实质性改变女性公共事务参与的边缘化地位与话语权薄弱的现象[2][8]。经验事实层面,制度落地过程的实践机制究竟如何回应女性公共领域的弱参与问题,以及推动女性平等参与基层社会治理体系有待进一步探讨。
为了厘清制度的顶层设计如何推动女性参与基层民主自治实践的具体过程,本文以上海P区基层妇女议事会的三年运作经验为例,尝试在制度结构和主体行动间纳入“实践机制”这一中间层的探讨,厘清促使女性参与社区公共事务的讨论与决策这一过程的实践机制,从而进一步回答:制度的顶层设计如何促使地方性的实践落地,从而促进女性的社区公共参与?
一、文献综述
伴随国家治理现代化转型,基层社会兴起了以协商民主为核心的治理实践,倡导多元主体参与的议事形式和协商对话的议事理念。既有研究围绕基层议事协商制度的生发动力[9][10]、实践模式[11]和创新机制[12][13]进行了充分讨论,以尤尔根·哈贝马斯(Jürgen Habermas)的“协商民主”为着眼点作为探索中国式民主试验的旨趣。同时,对基层议事过程中存在的自治权力边界模糊[14]、协商过程的垄断和排斥现象[15]、政府的干预和控制[16]等问题进行深刻反思。然而,大多数研究试图对基层协商民主制度的地方性经验进行总结与提炼,却缺乏对参与主体的关注[17],也难以解释女性在基层公共参与中相对边缘化的问题[18][19],忽视社会治理中的性别失语现象。性别平等作为重要议题,相关研究试图回应女性在基层社会治理中处于边缘化位置的现象,尤其是女性在社区公共参与中发挥实质性作用却存在话语权缺失的悖论问题。从整体来看,既有研究持有相似的分析策略,分别从制度层面和行动层面展开讨论。
对女性在公共事务中弱参与现象的解释,聚焦制度结构与主体行动两个基本维度。一方面,研究从制度层面出发,探讨阻碍女性参与公共事务讨论的相关因素,包括性别角色分工及其性别化的行动逻辑[20](P38)[21]和性别隔离现象[22](P46)。这类研究强调,看似中立的宏观制度和社会文化中往往潜藏着性别化的权力关系[23](P76)[24]。为此,研究强调在既有的制度设计中植入社会性别视角,从而推动女性参与基层民主实践。在群团改革背景下,强调妇联的组织属性和职能定位具有的制度优势,使其在促进女性参与基层治理的过程中扮演至关重要的角色[4]。无论是妇联“社会本位”的改革理念[5],还是女性赋权的实践理念[17][25],都有助于调动女性参与基层治理的积极性,提升女性的参与意识和参与能力。另一方面,研究从个体视角出发,将女性在基层治理中缺乏参与的现状一定程度上归因于她们主观意愿上的不足[26]。相较于男性而言,女性的主体参与意识不强,且以被动参与为主。因而,相关研究侧重于强调女性在参与社区治理过程中的主体性和能动性,注重发掘女性在基层社会治理体系转型过程中有效调动和组织资源的能力[3],以回应对女性能力不足的质疑。这类研究普遍以日常生活视角作为切入点,反思基层公共空间中性别权力的运作情况,探讨女性如何在其他领域中发挥能动性,从而影响公共领域的决策过程[6]。
上述观点对理解女性的公共参与问题提供了富有成效的讨论。问题是,虽然女性的自治权力在国家的政策文本中得到明确规定,女性参与基层社会治理的自治实践仍遭遇诸多难题。现有研究还未能进一步回应,制度设计究竟如何能够促进女性发挥主体性与能动性?既有研究建立在对制度落地过程的简化理解之上,理想化地认为制度的顶层设计能够直接落脚于复杂的社区治理情境,忽略了对女性平等参与基层社会治理的实践与运作机制的探讨。本文以上海P区基层妇女议事会的运作机制为例,旨在为制度设计何以推动女性参与基层社会治理提供新的解释路径。同时,为女性参与基层社会治理体系建设提供可供借鉴的经验模式,为促进女性参与社区公共事务提供实践思考。
二、研究的基本进路:协商民主话语与个案研究
妇女议事会旨在通过使社区女性就公共事务进行自由平等的辩论、对话、商讨,最终形成共识,从而解决女性在社区公共参与中的边缘化处境。妇女议事会的制度设想,纳入多元主体参与其中尤其是扩大女性在社区中的发声,是其长远发展目标之一,这与哈贝马斯提倡的程序主义民主模式原则具有高度契合性。
哈贝马斯的程序主义民主模式是理论上的理想类型假设,非正式协商过程基于对两个原则的强调:一是主体参与对“什么是公平”的讨论;二是交往程序与形式是公平的[27](P185),贯穿于公共领域内的社会意见生成过程。其基本假设是,合法的立法过程与公民自治实践的建制化共同支撑起政治权力的经验意义[27](P359)。它涉及两个领域及其互动:非正式的公共意见生成与建制化的商议过程,亦即建立在交往程序基础上的社会权力转化为建制化的公共政策过程[27](P370)。一方面,通过交往形式与程序的正当,确保不同主体间的协商结果具有合法性与有效性;另一方面,根据协商结果所形成的公共意见,通过建制化过程得到公认政治议题地位,进而在法律和公共政策中得到诠释[27](P209)。基层妇女议事会是基层协商民主体系的重要组成,承载着社会领域中非正式意见生成的关键职能。
基层协商民主是践行全过程人民民主的重要形式[28]。相较于哈贝马斯程序主义民主模式的理论假设,全过程人民民主更为强调政治体系模式的基本原则如何落实到具体经验层面、机制理论的实际运作以及理论操作化的具体的步骤、程序和规范。全过程人民民主要求以人民需求为起点,促使人民群众参与公共事务的讨论,借助程序正当机制、理性协商的方式达成共识,并要求有良好的监督机制[29]。就此而言,全过程人民民主视角下的基层妇女议事会运作可以从四个重要的机制内容加以考察,即议事征集机制、议事讨论机制、议事落实机制、议事保障机制。
基层妇女议事会是社区内女性参与协商对话的载体,也是哈贝马斯程序主义民主模式中非正式公共意见生成的空间。然而,基层妇女议事会是社区层面的制度实践,需要对抽象的制度设计原则进行操作化,从而创造女性平等参与对话、提出自己的主张和需求的空间,并促使女性对不同主张的有效性进行批判检验,最终达成具有合法性与合理性的利益共识[30]。本文从协商民主的两大原则出发,提炼出两个核心原则——主体参与议事讨论原则、交往程序与形式正当原则,围绕全过程人民民主的四个机制内容构建研究框架(见图1),深入考察社会治理视域下基层妇女议事会的地方性实践。
图1 研究进路的分析框架
本文采用个案研究法,所使用的个案源于2020-2022年对P区妇女议事会项目开展的为期3年的调研,调研集中开展于每年的5-11月,文中出现的经验材料均源于在此期间所做的观察记录、田野笔记及访谈。P区妇女议事会项目源于全国妇联对女性参与基层社会治理的重视。中国妇女第十二次全国代表大会明确提出“依托城乡社区‘妇女之家’普遍建立妇女议事会,引导妇女有序参与基层民主自治实践”的要求。为此,P区积极探索妇女议事会的推进途径和方法。2020年,P区妇联购买P区社会工作协会服务,选取10个社区作为第一批基层妇女议事会试点。2021年,该项目持续运作,并进一步扩大到所在区范围内的15个社区,同时设置“芳华议站”专项议事金。2022年,P区妇联在全区范围内选取25个社区作为第三批试点。
本文认为,基层妇女议事会的运作机制本身被镶嵌于社会主义协商民主制度之中,要厘清制度设计何以推动女性参与基层社会治理,势必要理解制度设计的基本原则、价值理念,为理解经验层面的基层妇女议事会的运作机制提供方向。然而,预先概念化的知识谱系并非全然正确的知识,其重点在于与田野经验的对话[31](P20),从而发现制度设计可落地于复杂社区情境的经验机制,进而推动制度实践。在资料收集等研究过程中,还关注了妇女议事会在社区运作过程中出现的与制度预设相悖的现象,并对其进行“事件化”的呈现。同时,研究分析了基层妇女议事会运作“事件化”的生成逻辑,考察机制背后隐匿的诸多社会关系与社会过程。虽然不同社区在开展妇女议事会的过程中存在社区人口背景与社区治理基础的差异,但其基本的运作过程具有相似的逻辑,同样会受制于更宽泛的、外部的社会结构系统。在此阶段,为充分说明基层妇女议事会的运作机制及其机理,本文并不局限于单个社区的运作实践,而是通过挖掘妇女议事会的共性运作过程,延伸妇女议事会运作的时间与空间限度,追问它们在何种意义上与更大的社会结构系统发生关联。
三、基层妇女议事会运作的过程机制
基层妇女议事会作为践行性别平等的协商民主形式,是连接制度和行动的具体实践机制。在这一机制的运作中,妇女议事会能否保障社区女性平等地参与议事协商过程,同时确保议事结果的合法化,取决于议事过程的程序正当性,即确保在妇女议事会的运作过程中女性拥有参与议事讨论的空间与机会,具体体现在议题征集、议题讨论与决策、议事成效落实与宣介等环节。
(一)多源议题征集机制:因地制宜与推陈出新
议事会议题的征集机制是实现程序正当性的第一步,也是决定参与妇女议事会的行动主体能否表达自身观点、获得平等参与讨论机会的关键[27](PP197-198)。从妇女议事会的实践经验来看,议题来自三方面:契合社区发展与建设需要的行政性事务、由议事会成员发掘并反馈的公共性需求以及由自下而上的需求表达渠道收集的女性需要。
首先,议题来源于社区的行政性事务。妇女议事会是基层社会治理体系的重要组成部分,在议题的选取上通常以社区中一般性的公共事务作为议题来源。在E社区书记看来,妇女议事会发挥着两方面作用:一是巩固基层政权;二是作为对“三会”协商制度的补充。居委会方面将行政类事务视为居民尚未意识到但实际对社区居民有益的公共性事务,由此将自身构建为服务于社区需求的“代理人”角色。一般而言,居委会将起源于政治系统的民生建设任务或是当前阶段主抓的社区事务作为议题来源,整合各条线工作任务。不过,这一民生建设工程通常包含着制度的顶层设计,属于社会公共议题,需要转化为社区居民能够产生共鸣的社区议题。在具体议题的选择上,从社区事务中直接挖掘需要回应的社区公共事务与问题,既能较好地契合居民的利益需求,也能调动居民参与社区事务的积极性,以便议题更好地落地,减少阻力。M社区书记表示:“我们小区里面,做大学老师的、律师的,各行各业都有……现在居民维权意识很强烈,你们要在社区干嘛,肯定要经过他们同意。”
其次,议题来源于议事会成员发掘的社区需求。妇女议事会强调发掘社区中存在的公共问题,从中选取具有价值的议题作为讨论焦点,妇女议事会成员作为长期活跃于社区的积极分子,承担着社区需求的收集工作。一方面,议事会成员的社区参与经验使得他们在邻里间普遍建立了良好关系,尤其是议事会中的老年女性,她们在日常的闲散交流中充当着“社区的眼睛”,使得她们对社区情境中的问题具有敏锐的感受力和辨认能力,能够发现社区中的细微变化;另一方面,妇女议事会为议事会成员收集问题和需求提供了制度性支持,而居委会“缺席”,由议事会成员主导和把握的妇女议事会,也使得议事会中的对话能够下沉到私领域的讨论。H社区妇女议事会成员观察到,在开展“以老助老”的陪聊服务项目时,老年志愿者容易在闲聊时泄露服务对象隐私,存在引发社区冲突与纠纷的风险,因而将此作为议题在议事会中提出。然而,这一信息收集渠道虽然有助于打通私领域与公领域的信息壁垒,但由于需求收集过程依赖于议事会成员对问题的敏感性,因此存在一定的局限性。
最后,议题来源于自下而上的需求表达渠道。由于社区居委会需要执行大量自上而下部署的行政性事务,因此难以发现社区中存在的女性权益维护需求。而作为“社区的眼睛”的妇女议事会成员在开展服务时也常受到无法保守秘密、容易向邻里传播消息的质疑。在这种情况下,权益受损的社区女性需要通过隐秘性的渠道来传递自己的需求。S社区的妇女议事会借助社区“美丽楼道”建设和公共空间打造项目,在社区的楼道、妇女之家等公共空间建立女性需求征集端口。S社区的妇联主席表示:“很多事情,她们会跟朋友这种比较亲密的人说,但是她不会向外面说,家丑不可外扬嘛。所以她们有事也不会走到我们居委会来的,怕被别人看到。但是如果在楼道里有可以反馈需求的渠道,起码她能了解,她还可以去那里求助。”不过,值得注意的是,当私人问题成为妇女议事会的议题时,社区会侧重对隐私的保护,聚焦求助者所面临的问题和需求,注重挖掘和调动社区范围内的资源,并根据不同的问题性质,以寻找合适的解决途径。
(二)平等协商对话的议题讨论机制:理念与技术增能
平等的交往形式是实现程序正当性目标的过程要素[32](P36)。在妇女议事会的运作过程中,议题讨论以议事会成员间平等对话关系为基础。不过,在组织内部尚未生成规则秩序的情况下,议事会成员间缺乏对话意识和能力,表现出无序性、随意性,时常出现“一言堂”“无人发言”“大会上开小会”等现象。尤其是在议事会开展前期,议事会成员由于对议事规则和议事职责缺乏明确认知,在“如何开展议事讨论”上存在经验不足的情况,常常出现“无人发言”的尴尬局面,或是将对话引向日常闲聊。基层妇女议事会通过从议事理念与议事技巧两方面进行增能,采用规则、接纳及倾听等赋能技巧,提高议事会成员参与议事的意识、规则性与有效性。
一方面,妇女议事会通过认知赋权的形式,为议事会成员建立精确的角色认知。妇女议事会项目是通过“自上而下”的渠道落地到各个社区的,在议事会成员的选定上,多数社区并非遵循“自发、自愿”的组织模式,而是由居委将常年活跃于社区的积极分子选取为议事会成员,这部分参与成员在社区中拥有志愿者、楼组长、妇女代表等多重角色。在这个意义上,议事会成员的角色往往被视为她们多重角色之一,无法明晰角色具体的职能定位。而且,在被动卷入议事会的过程中,协商民主的制度顶层设计为社区女性提供公共参与的制度性机会的作用有时难以发挥。为了改变这一状况,妇女议事会强调将制度的机会结构赋权与角色意识相结合,聚焦妇女议事会成员的职能,以及她们参与决策讨论的实际权力。同时,专业督导邀请妇联组织、智库专家进行政策、理念和实践的解读,从而协助厘清议事会成员的角色。另一方面,妇女议事会通过在个体和组织层面进行技术赋权,提升议事会成员的多重能力,确保妇女议事会成为可以进行理性论辩与平等协商的平台。在个体赋能方面,妇女议事会项目组对议事会成员进行议事能力等专项培训。同时,针对特定议题中涉及的特殊技能以及议事会成员在讨论和行动中主动反馈的不足之处,如缺乏心理学、社会工作、法学等学科知识,还链接相关的资源以提升议事会成员的专业能力。另外,妇女议事会项目还围绕议事成员间的分工,进行合作能力建设,从而增进成员之间的配合。在组织赋能方面,妇女议事会项目组强调通过改变组织的决策环境,进而构建平等的协商议事氛围。在妇女议事会开展前期,议事讨论普遍围绕易于解决的社区事务展开,由于尚未涉及复杂的、需多次讨论的议题,依靠第三方督导机构设立的一般化的简单规则,如遵守时间、尊重差异、围绕主题等,就能够满足议事讨论的基本需求。然而,伴随议事讨论的深入,参与主体逐渐多元化,议题也呈现出社区差异性,因而需要制定更为细致、精准的规则。在这一方面,社会工作专业督导发挥效能,采用“世界咖啡屋”“决策矩阵”等讨论技术,引导议事会成员制定符合社区情境的规则。
(三)议行合一的议事落实机制:宣介与在地化处置
“议行合一”的原则强调“议事”与“行动”是妇女议事会开展的两个紧密相关的组成部分。传统的社区工作注重行动而忽略议事,导致社区居民只有参与权而无知情权,作为被管理方的社区居民缺乏参与意愿和社区认同感。强调议行合一,有助于增加妇女议事会成员的权能感。不过,落实议行合一原则仍然需要回应议事决议过程中存在的:参与决议讨论的成员与决议落实所涉及的社区居民间并非总是重叠等问题。在妇女议事会的实践中,社区存在“一项公共议题是否能够经由妇女议事会讨论决定”的疑问,甚至为了避免议事决议存在合法性问题,而刻意将议题范围限定在简单的社区事务上,由此限制了女性公共参与的实际成效。保证妇女议事会在社区中建立合法性基础,关键在于对资源的灵活整合,将公开化、透明化的理念渗透在社区事务的全过程。
首先,议事过程注重资源链接和整合。P区妇联自第二期试点项目以来,根据社区提交的方案计划,为社区提供“芳华议站”专项资金。同时,区妇联层面通过服务资源倾斜,为社区提供服务配送。在社区层面,区妇联针对心理咨询、家庭教育、女性权益维护等需求配送了女律师联谊会、女性发展指导中心等资源。此外,各个条线部门都试图将资源下沉到社区,将社区作为工作的基层阵地。因而,相较于条线部门间清晰的划分,社区在资源使用上往往遵循实用导向来整合各类资源。长期以来,H社区开展妇联配送的陪聊项目,并将其作为社区的“招牌”,不仅成立了一支老年陪聊队伍,还通过妇女议事会讨论产出一套陪聊规则。不过,民政条线在近年来也开始配送陪聊项目,其覆盖的服务人群更广。这一情况下,H社区将基于妇联条线配送的项目积累而来的经验用于拓展民政条线的陪聊项目。除了正式资源外,根据议事会议题设定的差异性,基层社区拥有的丰富的人力、物力资源为妇女议事会的开展提供了非正式资源。
其次,议事过程注重信息透明和公开。妇女议事会的持续运作建立在民主议事程序的公开透明上。在妇女议事会的实践中,两方面的信息透明起到了关键作用。其一,社区居委与议事会成员间信息透明。作为社区行政事务的决策者,居委会掌握着社区中的多数信息,其对于信息的澄清有助于妇女议事会成员在制定议题和对策时准确定位到社区需求。同时,信息透明有助于维系议事讨论的空间,避免社区居委会在行政管理逻辑下做出单方面决定。其二,妇女议事会与服务受益方、利益相关方之间信息透明。妇女议事会通过议题讨论,最终需要服务于居民和社区。因此,收集服务受益方的意见以及告知其服务的形式、内容和目标等相关信息至关重要,针对这些群体的反馈需要再次召开议事会进行讨论,对关键概念进行澄清,在必要时对议题进行修正。
最后,议事过程注重意见反馈和回应。从议事讨论到行动落地通常需要经历数次议事会,有时议事周期长达半年。然而,社区事务具有时效性、动态性变化等特点。妇女议事会在不断深入讨论的过程中,通常会遇到议题难以推进或社区情况发生变化的情况,因此需要进行及时调整。从妇女议事会的经验来看,每次议事会召开存在一段时间的间隔,议事情境可能发生变化。因此,议事会成员需要对议题所涉及的公共事务进行及时跟进、不断追踪社区变化。每次妇女议事会召开时需要回顾上次议事会的讨论内容与产出,而且还要由议事会成员围绕可能对议题产生影响的变化进行及时反馈。在情况发生重大变化时,需及时调整议题方向,确保议事制度和议题契合社区需求。尤为重要的是,妇女议事会作为社区的服务力量,需要关注被服务者对服务的感受,他们同样具有选择接受何种服务和对服务进行评价的权利。在这一过程中,全过程的宣介,如利用社区内微信群、社区内公告栏等发布议事相关信息,借助动员海报、妇女议事会会议记录、议事成果等进行宣传和倡导等措施,能够最大程度地保持信息畅通,同时也为信息反馈提供途径。
(四)多主体架构的议事保障机制:内外联动
妇女议事会的程序正当性体现在议事会议题征集、议题讨论和议事落实等实践环节。不过,作为践行协商民主这一顶层设计的地方性实践,为了能够使理想化的理念落实到具体的社区情境,仍然需要提供监督、指导和评估的全方面督导,从而确保服务过程贴合理想化的制度设计,保障服务方式的合理性和服务成果的有效性。从这个意义上来说,妇女议事会建立的多主体内外联动的督导体系是其能够有效运作、保证程序正当性的核心所在。
由P区妇联、社工协会、专家团队构成的纵向延伸的督导机制为妇女议事会的运作提供了制度性支撑。一方面,政府系统提供了行政性督导职能,在为妇女议事会的运作提供制度空间外,妇联扮演着指导者和评估者的角色,明确议事会的服务方向,能够促进项目有效运作。尤其是当项目以发包形式交由社会组织负责时,政府背书成为社会组织进入社区并争取到社区居委会合作的必要前提。另一方面,社会组织与专家督导提供了专业性督导职能,对妇女议事会运作中出现的议题不清晰、引导能力欠缺、讨论过程缺乏聚焦等问题进行专项培训,同时按照社区个性化需求制定专项方案,从而确保议事理念落实到复杂的社区情境。
项目制运作在带来大量外部资源的同时,也面临着资源断层的风险[3]和可持续性发展危机[33],资源撤出往往意味着项目的终结。在妇女议事会的实践中,除了对资源撤出的担忧外,妇女议事会成员还反馈了日常开展议事活动时遇到的困境。项目方案明确了项目分包方的职能,包括服务周期、服务频次等需要完成的指标,而在社区情境中,时常面临突发性事件,由此衍生出日常化的督导需求。妇女议事会试图通过专业督导力量,孵化培育社区本土的督导力量,实现妇女议事会的持续性运作。在培育方向上,社区妇联执委成为在地化督导的最佳人选,通过在社区妇女议事会中担任主持和引导角色、参与各类引导培训,妇联执委逐渐扮演起本土化督导角色,从而使妇女议事会进一步下沉到楼组和村小组中。
由纵向督导和在地化督导组成的综合性督导体系成为处理妇女议事会项目的有限性和妇女议事会运作的持续性之间张力的一次创造性尝试。在妇女议事会运作前期,外部的专业社会工作督导作为推动议事会项目化运作的主力,以“嵌入”的形式参与到村居议事会的建设中。不过,项目化的运作在带来助力的同时,也意味着外部的协助和支持有撤出的一天。为了培养村居持续性运作的能力,妇女议事会探索从外部督导向在地化督导过渡,借助本土的地缘优势,培养执委成为本土化的督导,部分实现社会工作督导的职责,并助力妇女议事会进一步下沉到各村居的楼道和村小组开展妇女议事会。
四、社会治理视域下妇女议事会的项目化运行困境
妇女议事会旨在倡导以平等协商的对话方式促进女性参与到公共事务的讨论中,从而打破社区治理中的性别隔离。P区妇女议事会近年来初步形成的强调因地制宜、推陈出新的议事征集机制,注重规则、接纳与协商的议事讨论机制,议行合一、且行且议的议事落实机制,以及多主体内外联动的议事保障机制,促进了妇女议事会的落地,为女性参与社区公共事务决策与治理提供了空间,一定程度上强化了女性公共协商对话能力,改善了女性在基层社会治理中的相对边缘化处境。然而,在妇女议事会的运作中,程序正当的议事机制仍然受到较强的管控思维限制,以结果为导向的绩效主义进一步弱化了对社区女性议事意识和议事能力的培育,从而一定程度上挤压了性别视角,限制了性别平等的社会治理体系创新。
(一)管控思维隐匿代表性
在群团改革背景下,妇联围绕组织架构、基层服务力量以及联系妇女群众能力等方面进行深化改革[34],强调发挥妇联组织的社会性功能[4],从而推动基层妇联服务体系建设。P区妇女议事会是妇联改革的一次地方性试验,通过向社区女性赋权,促进社区女性参与公共事务讨论,从而实现基层妇联阵地建设的目标。然而,妇联组织的职责定位与角色功能受到社区既有的权力结构影响,仍一定程度上主导着妇女议事会的运作方向,抑制了多元女性主体的议事参与。
一是基层妇女议事会的运作受到行政干预,易导致议题征集与挖掘机制流于形式,弱化了女性群体议事参与的信心。对社区居委会而言,虽然妇女议事会在议题征集上拥有多个渠道,但出于完成既有重点工作的压力,以及减轻自身工作负担的“私心”,社区居委会仍然倾向于掌握妇女议事会的议题决策权力,使议事会的议题与目前开展的重点工作相结合。尤其是在社区居委会成员兼任社区妇联主席的情况下,她们更容易控制妇女议事会的发展方向,同时也能够利用议事会提供的资金支持为重点工作的开展提供保障。从妇联方面来看,P区妇联默许社区按照既有的工作重心设置议题,并且选择具有一定知名度的社区作为妇女议事会开展的试点社区,以期望获得高质量的项目产出。从组织定位来看,妇联组织高度“嵌入”在行政体系中[35],因此其类党政部门的组织定位要求妇联兼具政治属性和社会属性。一方面,妇联改革的社会属性要求其承担社会服务角色[4][36],更多地将工作重心落实在促进女性参与基层治理过程;另一方面,妇联的政治角色要求其主动承担党政部门业务开展或共同完成某项工作[36]。双重角色导致妇联工作落地到社区时陷入了双重角色的张力。然而,“默许”行为有助于妇联某项工作任务落地,也有助于其完成社会性职责,从而使原本的张力得到缓冲。在这个意义上,基层妇联与社区居委会间就妇女议事会的议题决策达成“共识”,并从中受益,而妇女议事会成员的决策权力有时却因此被悬置。
默许行为在带来条块共识的基础上,可能会抑制女性参与社区公共事务的主体性。M社区是建成于20世纪70年代的老旧社区,硬件设施差,公共活动空间逼仄。在社区中,居民最为迫切的需求集中于房屋漏雨、水箱老旧及停车难等公共空间和设施的改造问题。不过,在最终议题的决定上,社区居委会仍然将议题与当前正在全面开展的综合整新项目结合,并将妇女议事会的相关经费用于改造社区公共花园,从而实现社区整体外观的改善。当社区居委与居民对社区需求的理解存在差异时,议题的征集和决策过程便涉及两者的互动和博弈。在解释行动逻辑时,社区居委将自己“擅自”的决定视为有利于社区发展但目前居民仍然未能清楚认知的社区需求。由于议事会成员往往缺乏议事协商的参与经验,难以提出较为成熟的议事会议题。当议事会成员既无法反驳居委会对其出于自身需求提出的议题进行的质问,又无法提出成熟的议题方案时,议事的决策权力又重新落在居委会手中。
二是延续管理主体与管理对象区分的“权威—从属”次序,往往难以激发女性群体的社区参与意愿,导致女性参与的代表性不足。从P区基层妇女议事会的成员构成来看,绝大多数社区妇联主席由社区居委会成员担任。在组建妇女议事会时,社区倾向于吸纳长期活跃于社区的女性骨干,包括楼组长、志愿者、社区内自组织领袖与代表,或者是社区共建单位代表等群团组织负责人。因此,妇女议事会仍然是由相对固定的成员组成的一支议事队伍,呈现出“精英参与”特点。公共参与相对不足的社区女性依然未能获得公共参与途径。对于有意愿参与社区事务的女性群体而言,由于缺乏社区参与经验,即便加入妇女议事会的团队中,也仍然受到议事会内部由多数群体组成的“小团体”的挤压[3],导致其无法获得积极的参与体验。因此,强调促进社区女性参与公共事务讨论的妇女议事会,以“就近吸纳”作为成员招募原则的情况下,虽然有助于这部分群体在参与意识和能力上的提升,但其吸纳多元主体参与的目标却受到社区惯性经验的阻碍。
(二)结果导向弱化平等协商过程
议事讨论与议事落实是平等协商对话得以实现的关键环节,而议题的复杂程度往往会影响议事会的讨论周期,有时妇女议事会从议题确立到具体落实需要经历较长的周期。然而,社区事务的处理往往具有时效性,项目制的管理模式也要求基层妇女议事会在一定的时间周期内完成各项任务,从而导致项目的任务目标与协商讨论的过程目标间存在矛盾。其结果是,在妇女议事会的运作中出现过度的结果导向思维,即注重问题的实际解决,相对疏忽平等对话与协商的议事过程。
在妇女议事会的实践中,为了能够在短时间内收获议事成效,社区居委有时选择性地为议事会成员提供潜在方案,要求议事会成员从中做出选择,从而使平等协商对话的议事程序正当性流于形式。在基层社区,社区居委往往将社区居民,即便是长期参与社区活动的老年女性群体,视为弱公共决策与协商意识及能力的行动群体,无法完成制度设计中所设想的协商民主模式。因而,居委会试图将他们认为“合适”的、可选择的方案提供给议事会成员,从而促进社区事务的落实,同时也能够完成上级交代的任务。
在N社区,妇女议事会将“解决停车难、乱停车问题”作为议事主题,以有效推进社区综合整新工作。不过,社区居委并未通过妇女议事会为议事成员提供协商讨论空间,而是单独与物业、相关部门进行交涉,形成解决方案。最终,由妇女议事会对数个可行的方案进行抉择,以完成程序民主过程的最后一步。无独有偶,在S社区,社区居委在开展关于“楼道公约”议题讨论前,确定了两个版本的公约内容,并在主持阶段做出了有选择偏向的发言,再让议事成员进行表决。在这一过程中,妇女议事会的焦点从强调议事讨论转变为获取议事结果,由此压缩了民主议事讨论的实际空间。
过度结果导向的议事机制,追求“直接、快速”,弱化了平等协商对话过程,限制了女性协商意识及能力的提升,也为社区居委会带来了额外负担。对于议事会成员而言,参与议事会成为配合居委完成常规工作的方式,仍是社区公共事务的参与者,而非决策者,较难充分表达或反映女性多样性需求。对社区居委会而言,缩短决策过程旨在减轻工作负担,但为了匹配“议事”理念和项目审计要求,仍然需要提供形式化的民主过程,其结果往往并没减轻自身负担,反而大幅增加了执行成本。这一过程造成了议事会成员和社区居委会双方负面的参与感受。
(三)项目制短板掣制可持续发展
P区基层妇女议事会采取项目试点的运作模式。在妇女议事会的运作前期,妇女议事会成员由于对妇女议事会开展形式和过程缺乏了解,因此对专业督导的依赖性较强。伴随妇女议事会的逐步推进,项目制模式影响了妇女议事会的长效运作与经验推广。
从整体上看,P区妇女议事会的试点项目具有周期性的运作特点。P区妇联在开展妇女议事会的项目时具有初步的设想:第一阶段旨在初步探索妇女议事会的运作;第二阶段试图推广第一阶段的妇女议事会经验,并探索妇女议事会的运作机制;第三阶段强调在先前试点经验基础上,“以点带面”地推广妇女议事会的运作机制,并进一步探索运作的制度经验。然而,妇女议事会试点社区的选择是一个双向选择的过程。一方面,妇联层面试图平衡各个街镇的入选试点数量、村居的入选数量以及不同区域的入选数量,尤其是在名额有限的情况下,这一策略使得较多有意愿参与妇女议事会的社区无法得到试点名额;另一方面,社区人员调动、社区重点工作转变等因素也影响着社区在项目申报上的意愿。其结果是,开展三年的妇女议事会项目在空间拓展上实现了较大突破,各街镇的试点社区覆盖范围不断扩大。然而,问题在于项目制背后的择优机制会强化部分基础条件较好的社区的话语权和“讨价还价”能力,从而导致资源分配上的倾斜性,有悖于项目制作为资源分配均等化机制的初衷。同时,在妇女议事会的长效发展上,较少有社区持续三年开展妇女议事会,多数社区只参与了一期的试点。可以发现,参与妇女议事会试点的社区大多具有较好的社区自治基础,也比较容易在短时间内建立社会治理实践的“典型”范例。与此同时,社区也希望通过参与妇女议事会的经历,作为社区创新的产物,由此丰富自身“履历”。不过,在创新的逻辑下,持续开展的妇女议事会项目无法创造“增量政绩”[37],因此被视为“性价比”较低的选择。此外,项目制的运作模式也容易造成基层妇女议事会资源供给断层的现象,伴随项目周期结束,各类资源从社区中撤离。社区在缺乏资金来源、面对严格的资金审计要求的情况下,往往选择放弃继续运作项目。
值得关注的是,项目制运作的治理思维强调标准化和技术化的过程[38],通过控制资金使用、规范化项目执行阶段,进而达到监管的目的。然而,在妇女议事会的实践中,项目制单一化的管理思维和治理技术手段取代对居民需求的关注,成为基层社区在执行过程中最为关注的焦点。E社区所在街镇的妇联主席认为,目前严格的财务审计制度反映了对基层的极度不信任,并且有时候会变成一种对基层的“挑衅”和“挑刺”。她表述道:“现在每笔钱都要经过严格的审核,有时候非要你去货比三家,要你说明为什么去这家店买不去那家买,这很影响工作积极性,不敢花钱,不敢用钱。”在C社区,妇女议事会成员也反映了目前的财政审批制度对开展议事会造成的困扰:“姐妹们聚在一起聊一聊议一议,但不让买茶歇,说是不在报销范围,那你说每个人桌子上放一瓶水,那叫什么聚会嘛!”可以发现,这一技术治理手段是对基层复杂的社会情境和文化生活的简化理解。其结果是,基层妇女议事会在运作中出现女性群体参与民主自治实践时有时反而感到消极,对自治过程的消极感受则会推动社区女性退回传统的社区管理模式。
(四)社会治理视角下的社会性别边缘化
妇女议事会制度的创建旨在从基层推动女性有效参与社区民主协商过程,弥补社区治理中的“她视角”缺失。不过,基层妇女议事会在实际的运作过程中仍然出现了治理视角对性别视角造成的挤压现象,以及对性别不平等回应不足的问题,使得性别视角未能较好地融入社区自治过程。
一是议事过程中女性主体性缺失。社区老年女性作为城市社区参与的主要群体[39],广泛参与在各类文娱活动、志愿服务等非正式的社区事务中[40]。不过,长期以来女性群体被排出制度化的公共事务的讨论和决策过程,从而缺乏议事协商能力[3]。在制度设想中,妇女议事会的实践可以为长期参与社区事务的女性提供通向社区公共参与的途径,进而提升女性在公共事务上的话语权。然而,在妇女议事会的实践过程中,女性群体内部的异质性和对不同群体的刻板化认知进一步影响了女性发挥主体性。一方面,长期活跃于社区的老年女性群体间已经建立了良好的关系,这一相熟的群体造成了对议事会中年轻女性群体的排斥,“小团体”现象抑制社区中其他女性群体参与妇女议事会的讨论[3],从而造成议事会成员相对固化和议事会内部发声形式单一的问题。另一方面,社区居委会对老年女性群体存在刻板化认知,认为其属于“被保护”“被照顾”的弱势群体,也缺乏主见,难以开展议事。即便是妇女议事会的开展并未能全然转换这一根深蒂固的思维,社区居委会通过提供选择方案的形式,使妇女议事会实现了形式上的“民主”。在这一过程中,妇女议事会议事程序正当性受到社区权力结构制约,导致参与议事的女性代表性不足,从而造成对女性“我群”身份共同体的挤压和边缘化影响。
二是议事过程隐含性别不平等现象。基层妇女议事会的重要作用是促进社区治理的性别平等化进程。然而,在妇女议事会的运作中,试图推动性别平等的议题在实践过程中却也存在加剧性别不平等的可能性。究其根本,妇女议事会更为关注传递和引导妇女议事会成员习得理性化的议事讨论流程,而忽略了对社会性别意识的强调。在Q社区,议事会成员小林是一位全职的二孩妈妈,她发现社区中全职妈妈群体较多,女性承担着较为沉重的照料压力,为此提议搭建“妈妈友好型社区”,试图在社区层面建立互助支持体系。然而,伴随妇女议事会的持续讨论,议事会成员试图吸纳更多老年女性作为育儿照料的帮手,认为女性更擅长照料。由此,原先旨在促进性别平等的议题却沿袭性别不平等的分工模式,从而造成了社区中性别不平等的再生产。值得关注的是,女性在社区公共参与中的边缘化位置是由于女性话语权缺失导致的,而试图激发女性主体性和推动性别平等进程的妇女议事会却无意中延续与生产了性别不平等,这一促进和阻碍的进程同时发生于妇女议事会的运作过程是当前女性社区公共参与议题的突出困境。
五、结论与讨论:治理与性别双重视角下的基层妇女议事会发展
(一)结论
妇女议事会是基层社区协商对话制度的重要形式,近些年来国家不断出台相关政策文件为女性的公共参与提供制度性支持与保障。然而,经验层面如何将协商民主的理想类型进行操作化,实现“围绕公共事务进行自由平等的辩论、对话以及商谈,从而转换个人偏好,达成对公共利益的共识”,尤其是促进女性的公共参与,这一过程的实现需要借助具体的运作机制。
本文对上海P区基层妇女议事会试点项目的运作过程及机制进行梳理发现,基层实践中探索出了一些可复制的经验与制度化的机制,一定程度上达致了议事合法性所倚赖的程序正当。具体而言,围绕议事过程建立起了多源议题征集机制、平等协商对话的议事讨论机制、议行合一、且行且议的议事落实机制以及多主体内外联动的议事保障机制等具体的运作机制。其中,多源议题征集机制旨在弥补由行政任务驱动的单一议题征集渠道,打通女性组织与女性群体的利益与需求表达途径,建立“从边缘到中心”的需求反馈方式。注重规则和接纳的议事讨论机制强调建立各方得以平等自由对话的言说环境,改变议事过程中出现“一言堂”与“群体无首”“大会上开小会”等议事效能低下的问题。议行合一、且行且议的议事落实机制强调议题的可行性和议事结果的可视化或显示度,以提振妇女议事的积极性。多主体内外联动的议事保障机制,为妇女议事的有序运作提供了技术支撑。
P区妇女议事会实际运行中初步形成的四个具体的议事机制。一方面,得益于P区基层社会治理的发展和基层妇联的主动作为。P区早在2005年就在全国率先进行综合配套改革试点,着力转变政府职能,提倡社会管理的精细化。2014年上海将“创新社会治理,加强基层建设”列为市委1号重点课题,形成创新社会治理的“1+6”文件成果。P区在基层社会治理方面有较大的投入和积累,基层社区听证会、协调会、评议会的“三会”运行成熟,为妇女议事会的运作奠定了基础。此外,国家赋予P区打造社会主义现代化建设引领区的重任,各级妇联主动作为,如前所述,P区在全国层面比较早地探索妇女议事会的建设,设立“芳华议站”妇女议事会,并且主动将妇女议事会嵌入在村居社会治理体系之中,在社区重点推进的事务上进行拓展延伸,与社区主推的治理制度之间相互补充。另一方面,也受益于专业社会工作的陪伴式督导。社会工作督导作为一种专业的社会工作方法,为妇女议事会提供了监督、指导和评估的三重功能。P区妇女议事会建立了“纵向延伸”与“横向扩散”的综合督导体系。社会工作督导参与妇女议事会运作的全过程,在议事会运作前期扮演外部推力的角色,在议事会开展过程中起到引导和方向调整的作用,在议事会开展末期通过协助议事点梳理项目运作过程,巩固长处优势,对不足之处进行反思,为基层妇女议事会的顺利开展提供了实质性支持。
整体而言,基层妇女议事会运作寄居或依附于社会治理与协商民主的制度体系之中。制度变迁结果不仅仅是妇女议事会运作的外部结构性与制度性力量,制度的反复运作成为“社会底蕴”的生活知识部分,仍持续性地与当下妇女议事会的运作互动[41]。或者说,妇女议事会在践行协商民主制度与理念时,势必要进一步衡量与处理制度规则与日常生活规则间的张力。尤其是制度的变迁历史何以构成社区情境中的默认“共识”,左右基层妇女议事会的运作。制度设计与复杂社区情境之间的张力问题始终贯穿妇女议事会运作的全过程。具体来说,从制度变迁的视角来看,一是妇女议事会运作受制于过往长时段内国家与社会互动的权力关系影响。社区是国家与社会互动的“第三领域”,公权力与社会权力在此纵横交错,它不仅涵盖社会治理问题,也包括基层政权建设的事实性基础[42]。由此,基层妇女议事的实际运作也受到外部权力等级、资源差异、地位不平等的侵扰[43]。二是我国社会治理体系的制度逻辑及其历史变迁,仍持续性地影响当下的妇女议事会运作。自治主体难以避免依赖政府与行政命令解决基层社会事务[27](P403)。这一定程度上引发社会治理视角对妇女议事会性别视角的挤压。由此,社会治理视域下的基层妇女议事会在实际的运作过程中产生了多元主体的实质性参与隐匿、重议事结果轻协商对话理念的落实、项目化运作掣制可持续发展以及性别视角被边缘化等困境。
(二)讨论
上海P区基层妇女议事会的运作是迈向性别平等的基层社会治理的初步尝试,旨在依托基层社会治理整体提升女性的公共参与。然而在具体实践中出现了性别视角的偏离。为提升女性的公共参与,既有研究提出两条具有代表性的赋权增能路径。其一,强调制度性赋权,认为女性缺乏公共参与是制度空间的压迫导致的[44]。在这一研究思路下,研究试图厘清制度改革和变迁如何促使女性从“私领域”走向“公领域”[18]。其二,强调主体性赋能[45][46]。研究认为需要从服务对象的切身需求入手,在满足其需求的过程中帮助服务对象实现主体性的回归,从而实现赋权目标。为此,既有研究试图从性与性别关系[47]、社会文化[48][49]、女性自组织发展[50]等方面探讨赋权的实现方式。不过,既有研究普遍聚焦于女性作为群体成员的一般性特征——诸如阶级、社会地位——对其边缘化位置造成的影响,较少关注性别本身。此外,在强调主体赋能的过程中,既有研究并未进一步回应“女性主体性的生成何以可能”这一现实问题。本文从认知赋能和技术赋能两方面,强调激发女性社会性别意识生成是保障女性主体性的前提所在,而技术赋能又以女性的主体性和能动性为前提,进一步提出女性需要在参与过程中才能够逐步提升其议事能力。基层妇女议事会需要建立在治理和性别的双重视角上,聚焦女性群体的机会结构赋权,提升女性的主体能动性,为基层治理注入女性力量[8]。
首先,社会性别视角下的基层社会治理体系建设最关键的是增加女性群体的自治机会,提供机遇赋权。一方面,既有的妇女议事会规模较小,议事组织以社区妇联执委和社区妇女骨干力量为主,妇女议事会成员又多身兼“数职”,议事会成员的同质性强。另一方面,妇女议事会成员流动性较差,长期参与议事会讨论的成员间容易形成“小团体”[3],进而难以吸纳其他女性群体参与议事讨论过程。为此,在未来妇女议事会的发展中需要进一步完善议事会成员的吸纳和流动机制。一是借助议事征集与反馈机制,扭转以“人”为导向的吸纳原则,向以“事”为导向的实践原则转变,即依据议题所关涉的社区群体而非按照参与社区事务的情况、议事经验和能力等个性化要素筛选成员,从而实现动态调整议事会成员,在相关社区事务的处理上能够纳入更多具有代表性的参与主体,诸如物业、居委会、业委会成员以及各类职业的女性群体。二是建立议事圈层机制,在议事会成员间划分核心圈层和流动圈层,通过培育核心圈层成员的议事能力,同时向流动圈层进行认知赋权,保障议事组织的稳定性和开放性。
其次,从平等协商对话的自治意识和能力入手,推动女性作为自治主体的创新,回应多元主体参与的社会治理目标。一方面,基层妇女议事会需要转变问题解决视角,关注议事实践过程对女性群体主体能动性的激励作用。譬如,核心圈层的议事会成员需要掌握引导主持技能,在此基础上,可以探索议事召集的轮换机制,改变议事会成员参与机会不均等的问题,从而避免“小团体”的出现。另一方面,借助议事规则和程序强化女性群体的权责意识,将培育女性的自治意识和能力作为社区建设与发展的现实基点。同时,通过议事落实与宣介机制,潜移默化地对女性群体进行唤醒,用程序正当的实践机制打造自治参与的空间与自治氛围,动员更广泛的女性群体参与议事。
再次,基层妇女议事会应当嵌于社区整体规划发展,建立可持续发展的社会治理体系。妇女议事会试点项目缺乏整体设计,存在周期短和不确定性的问题,导致阶段性目标难以组建成长期性目标。基层社区的制度尝试也有“走一步,看一步”碎片化特征,难以积累有效的经验,造成悬浮于社区的外力型治理。据此,应当将妇女议事会融入社区整体性、长期规划中,嵌入社区共同体的构建,否则自上而下的推力将成为社区建设的额外负担,无法实现实质民主的内容[51]。而且,基层妇女议事会作为一种较新的社区自治组织形式,仍存在实践盲点,可加强与其他社区议事会的协同合作,借助它们的成熟经验加以完善。
最后,基层妇女议事会的实践需要把握性别视角,以性别平等为目标推动社会治理体制创新。社区是女性长期活动的实践空间,城市社区发展实践研究却出现性别盲视状况,遮蔽社区治理空间具有的性别亲和性[8]。妇女议事会在回应社区事务时不可避免地要纳入更多社区利益主体参与,为规避与社区议事会趋同的风险,妇女议事会更应保有性别视角,成为反馈女性需求的基层平台,诸如在多方协商中承担反馈女性需求与保障女性权益的责任。同时,社会性别主流化不应止步于政策设计,更应落实到制度实践和社区发展理念中,创造有利于女性参与和交往的空间,从而实现性别平等的社区治理体系。
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