马颜昕、谢煌凯：数字政府建设下政企合作承担责任机制研究

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数字政府建设下政企合作责任承担机制研究

作者：马颜昕，华南师范大学法学院特聘研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任；谢煌凯，华南师范大学法学院硕士研究生。

本文原载于《学习论坛》2022年第2期，转载对注释与参考文献进行了省略。

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摘要

政企合作是数字政府建设的重要保障，清晰的责任承担机制则是发挥政企合作优势与化解合作风险的关键。考察数字政府建设的实践，政企合作责任承担机制存在主体多元、法律工具多元与利益多元的冲突，进而出现外部责任推诿与内部责任模糊的突出困境。回归责任关系本身，国家担保理论可为数字政府建设下政企合作提供外部形式责任承担的合理范式；密切性和控制性标准确立的事先风险责任，归责原则划定的事后损害责任，则为内部实质责任的承担开辟有效渠道。在实现路径上，数字政府建设应当明晰政企合作的权利义务关系，确立整体政府理念下内外责任的承担机制，促进政企合作的高效运作与可持续发展。

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关键词

数字政府；政企合作；整体责任；责任承担

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目次

一、引言

二、数字政府建设下政企合作责任承担的突出困境

三、数字政府建设下政企合作责任承担的理论研究

四、数字政府建设下政企合作责任承担的实现路径

五、结语

一、引言

数字政府是政府治理思想、治理领域和治理模式的深刻变革。党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》进一步要求“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。如何加快推进数字政府建设成为当前重要议题。

政企合作是数字政府建设的重要支撑。企业经过长期的市场竞争，在云计算、大数据、区块链等领域积累了丰富经验，能够快速完成技术和成果转化，可以克服传统建设重技术、轻业务，重建设、轻应用等问题，提升数字政府建设的效率集约化、一体化的水平，并在公共服务、政府决策与社会智识中发挥重要作用。目前，数字政府政企合作在地方实践主要表现为两种形式：一种为传统政府采购模式；另一种则为政府向专业化的运营中心采购服务，其又因政企合作中企业的单位性质不同、政企各方的出资比例不同而具有差异。同时，地方也针对政企合作的具体模式展开了积极探索。比如，广东省以腾讯和中国移动、中国联通、中国电信三大运营商共同出资成立的数字广东网络建设有限公司（简称“数字广东”）为核心的建设范式，并探索出“政企合作，管运分离”的模式。浙江省联合阿里巴巴公司建立了数字浙江运营有限公司（简称“数字浙江”），并在政府建设中促进社会参与，鼓励企业和科研机构参与数字政府建设，探索社会化、市场化数字政府运行模式。在上海、深圳与武汉等地，企业利用技术优势，不断推动数字政府建设朝纵深方向发展。

政企合作发挥优势的同时也存有风险。企业行为所遵循的原则是“私益驱动”，政府遵循的原则是“公益驱动”。企业在拥有自主权限，掌握海量数据信息及关键要素的情况下，可能将掌握的公共资源向私主体领域延伸，从而导致个人信息泄露、隐私权被侵犯的风险增加。企业介入了政务系统的设计、安装、维护和运营，难免对行政过程产生一定影响。但企业自身并非行政主体，一旦出现行政纠纷，责任将难以确认。在企业承担具体建设任务的情况下，政府也容易从传统法律关系中脱离，回避合理监督，滋生权力腐败。

责任机制则为数字政府建设中政企合作优势发挥与困境破解的核心。若无明确的责任机制，企业在数字政府建设中难免瞻前顾后，无法专注于建设运营事务，甚至需分散精力评估合规风险；政府难以掌握合作的边界范围，降低合作效率。责任机制构建可通过指引、威慑和惩罚等机制作用于政企合作的全过程，为数字政府建设的健康发展保驾护航。指引作用指行政机关与企业可以通过明确知悉自己的作为与不作为是否会得到法律的负面评价，给未来行动提供合理的预期。确立揭示行为与责任的必然联系，是发挥政企合作优势的压舱石。威慑与惩罚可通过构建清晰可行的责任机制确立合作的“红线”与“底线”，有助于消除行政机关与企业的侥幸心理，规范政企的行为，协调企业利益和公共利益，使二者在数字政府建设上达成一致。如若企业在数字政府建设中因逐利而损害公共利益，将会引发追责机制，这反而不利于企业的健康发展。此外，责任机制也为政府划定了职责范围，使得政府无法逃避责任的承担，促进政企合作的有序推进。

总体而言，数字政府建设处于兴起探索阶段，相关文件内容更多体现在鼓励与促进方面，政企合作责任承担机制的规范内容较为缺乏。有学者提出，我国数字政府建设的政企合作形成了三类典型模式，分别为内部管理模式、服务交付模式和平台垄断模式。基于三类模式所形成的决策权、正式与非正式规制权和所有权三个维度权力的分配具有差异。此类观点颇具价值，不过学界有关数字政府建设的政企合作研究成果大多数是基于管理学、政治学等角度展开，法学类的文献较少。关于数字政府建设的相关研究大多数从整体宏观的角度把控，责任承担机制研究未能深入。责任承担是政企合作的重要组成部分，责任机制的明确与构建将从规范视域下推动政企合作的正当化与有序化，有必要从法学视角对数字政府建设政企合作的责任承担机制进行系统的讨论，从而推动法治化的进程。

二、数字政府建设下政企合作责任承担的突出困境

在公私交融背景下，新兴数字化要素使责任追究更为复杂。裹挟了数据、信息与应用等内容，数字化要素与政府行政管理职能结合的过程中，企业代替政府履行了部分职能，混淆了责任边界。此外，由于缺乏责任承担的联动机制，内外责任的关系与承担尚未明确。整体而言，政企合作的模式虽丰富了数字政府的建设模式，却也给责任承担机制带来一系列挑战。

（一）责任难题的本源探析

责任承担是不利的法律后果。在二元主体的构造中，法律关系简单明确，责任承担较为清晰，在行政法上通常表现为行政主体对行政相对人的责任承担。但数字政府与传统政府不同，政府将部分数字行政管理功能委托给企业，从而发挥市场主体的积极性，以达到提升行政效率，维护社会公益之目的。然而，这种交叉也产生了一系列责任挑战。

在公私合作的背景下，公共利益与企业利益并存，私法工具与公法工具并有。具体而言，公共利益与企业利益的并存是开展政企合作的起点，但公益与私益在数字政府建设过程中存在矛盾。例如，政府以促进社会福利为目标，企业以自身利益最大化为追求。法律规范为解决政企合作中公共利益与企业利益的冲突，适用衡平利益矛盾的私法工具与公法工具予以调整，其中私法工具是行政协议，公法工具为行政监管。行政协议产生合同责任，表现为合作双方应当秉持意思自治精神，遵守诚实信用原则。行政监管则是政府常态下的法定责任，内涵应为对公共产品、公共服务的质量、价格予以监管。

政企合作双方利益的差异与法律工具的多元，使得责任的性质与形式更为复杂。从责任性质的角度而言，可分为政府与企业基于行政协议所产生的私法责任与政府监管担保公共产品和公共服务履行给付的公法责任；从责任的具体面向而言，又可分为政府与企业相对人的责任、政府与企业之间的责任；从责任确定的归责原则而言，针对数字政府建设过程中的不同应用场景，又可分为严格责任与过错责任等。

主体利益、法律工具与责任性质形式多元是责任承担难题的重要根源。在运用法律工具调整主体间的利益关系过程中，由于数字化要素的存在，传统的责任机制难以嵌入事项进行具体适用。数字政府建设过程中的三方法律主体之间形成不同的法律关系，构成三对“子关系”。其完全解构了行政主体与行政相对人之间直接对应的法律关系，增加了责任承担机制的不确定性。

（二）责任厘定的具体难题

在责任的具体厘定上，以保障行政相对人权益为宗旨的外部责任机制存在政企之间责任推诿风险；而以实质责任的公平落实为核心的内部责任机制则缺乏高效的责任分配模式，导致了责任承担的模糊与混乱。

1.外部责任承担推诿风险

外部责任承担的难点在于,不同合作模式下的责任承担存在差异，以及具体责任承担主体的优先次序不够明晰。首先，在数字政府建设过程中，政企合作的多样化方式使得责任承担主体指向由单一政府变成了政府与企业。二元主体的存在使构建保障行政相对人权益的责任机制出现挑战。具体而言，若政企合作采取内部管理模式，仍维持科层制运作的惯性，企业参与数字政府建设的深度有限，仅作为政府行政的辅助人，提供数字化的技术支持，尚未实质介入行政决策，此时以“政企合作”的风险共担原则要求企业承担责任则不具有正当性。若政企合作采取服务交付的模式，政府和企业基于平等地位签订契约，企业获得了一定程度上承担法律责任的独立地位。但由于“双主体”的存在，因给付产品与服务发生风险与损害，行政相对人与政企间存在数字信息不对称，难以有效辨别实质的责任承担主体。若政企合作采取统一平台的模式，政府和企业合作设立运营公司，运营公司是承担公共产品和公共服务给付义务的实体。但在“管运分离”的模式下，政府在责任承担上存在“隐身”的可能，“管运”均归于企业，导致追责单向与割裂，保障行政相对人权益的目标落空。

其次，企业与政府承担外部责任是否有次序之分缺乏统一的适用标准。在数字政府建设过程中，政府委托企业行使部分数字行政功能，因数字化风险造成行政相对人权益和社会公共利益损害的外部承担，可能形成两种不同的追责路径。其一是从实质公平的角度出发，严格划定责任承担范围，提前分配好政府与企业的承担份额，然后向行政相对人承担责任。其二是从整体效率的角度出发，由一方主体向行政相对人承担整体责任与担保责任，然后在政府与企业内部实行过错追偿。责任承担的次序决定着政府与企业不同程度的风险注意义务，关系着政企合作之下行政相对人的权利救济，需要予以重点讨论与分析。

2.内部责任承担模糊

内部责任的模糊表现在实质责任难以分配，以及不同阶段政企合作的具体责任分配过于粗放，缺乏动态高效的规制路径。首先，责任在政府与企业的二元主体之间分配困难，集中体现在数字政府建设下政企合作难以确定有效的归责框架。传统责任的归责原则有过错原则与严格原则之分，分析对象是人之行为。数字政府建设下责任的产生不仅可归因于人，也可能归因于物以及其他人力以外的要素。新兴要素（算法、大数据与云储存）出现并嵌入行政决策的过程，传统的责任归责制度尚未对技术漏洞、技术缺陷与技术障碍等非人为的因素予以积极回应。

其次，数字政府建设下政企合作尚未明晰具体阶段的责任承担。在竞争与遴选阶段，政府存在“事前的合同责任”，如果双方各尽其责，自然无需大量使用行政特权，这也能防止行政特权和契约合意的冲突。但在不同的政企合作模式下，权利义务表现形式多元，责任承担存在模糊性。在建设与运营阶段，政府存在“事中的监管责任”，包括财物的监管、人员的监管与数据的监管等。目前政企合作的监管体系尚不完善，特别是针对数据、算法、云存储的监管机制滞后，缺乏多样化的监管手段与合理有序的监管生态。在接管与兜底阶段，政府存在“事后的担保责任”。当企业无法承担或者难以给付公共产品和公共服务的情况下，政府充当补充或担保的角色，以保证公共产品和公共服务的稳定供给。由于缺乏政企合作不同阶段的规范体系，政府未完成责任层面的身份转变。总而言之，传统政企合作责任承担机制缺乏应对数字政府新特点的有效举措，尚未针对三个建设阶段进行合理规范，从而导致了实践过程中责任承担的无序。

三、数字政府建设下政企合作责任承担的理论探究

政企合作责任困境的本质是外部形式责任的承担和内部实质责任分配的问题。针对外部形式责任，为避免政府逃避传统的法律责任，侵蚀公法规范并且导致公共责任性的系统失败，应构建国家担保责任体系；针对内部实质责任，为实现责任承担的公平高效，应从责任分配角度出发，从理论上探索最优的责任归责模式。

（一）确立形式的外部责任承担

数字政府建设过程中应当明确，无论政企合作采取何种形式，在向行政相对人给付公共产品与公共服务时，其不因合作形式的差异导致责任承担的弱化和原有主体权利的丧失。行政相对人权益周延快捷的保护是外部责任承担分析的逻辑起点。

回归政企合作法律关系本身，企业无法完全成为公益的代言人，因而政府对数字政府建设过程中产生的责任应予以担保和兜底。企业在数字政府建设过程中所为的是“相似于政府”的活动，享有与政府“相似的权力”是“本不属于企业”且“源于政府”的权力。按照行政法的“透明人理论”，“私人契约中的一方当事人是‘假的私人’，它含有极高的透明度，让人一看即知其为公法人的伪装、化身或傀儡”。另外，规制经济学揭示了政企合作的风险。倘若政府不对企业行为予以担保管控，于私而言，政企合作存在合谋、非法获取合作收益的风险；于公而言，双方合作权限边界难以掌握，政府怠于承担数字建设的义务责任，使数字政府的公益目标属性虚化。

国家担保责任理论契合政企合作中保障行政相对人权益的逻辑。在数字政府建设中，政府履行责任转变为担保责任，须对私人履行公共任务加以管制，确保公共任务能够由私人机构顺利执行，或是特定公共福祉能够由私人机构顺利实现。具体包括监管责任、维持与促进竞争的责任、承诺责任、临时接管责任与赔偿补偿责任。政府承担担保责任符合基本权保护义务理论、辅助性理论以及合作理论的内在要求。就本质而言，政府必须负有保障相对人基本权利实现与不受非法侵害的义务；就路径而言，相对人权益的实现离不开国家与政府的辅助；就形式而言，数字政府建设的国家担保责任于政企合作的框架下产生。以“本质—路径—形式”为分析范式奠定了政府承担担保责任的基础。在数字政府建设过程中，政府应承担保障公民的基本权，辅助具体行政任务的履行以及维持高效良性合作的担保责任。

国家担保责任理论是保护行政相对人权利与实现最优救济的路径。在数字政府建设过程中，“弱且小”的行政相对人风险抵抗能力羸弱，对救济的要求为快速圆满。但实质责任承担须厘定政企之间的权利义务关系，耗时较长，行政相对人难以承受因系统的数字风险造成的损害，过于拖延责任的履行无疑是对公民的二次伤害。外部形式风险责任承担的价值定位应是效率。政府担保责任的履行克服了行政相对人救济的障碍，构建权益保护清晰可行的“快车道”。另一方面，国家担保责任有利于双方积极履行数字政府建设的义务。政府在担保责任的约束下，需要负担积极主动的全过程监管义务，而非当“甩手掌柜”，导致公益脱离数字政府的实际运行。而企业由于政府的监管，在数字技术上须勤勉谨慎开展建设。由此，国家担保责任在政企之间形成搭建有效的沟通桥梁，实现了保障行政相对人权益的目的。

（二）划定实质的内部责任承担

内部责任的分配是确立政企合作最终实质责任承担的关键。责任在政企之间进行分配时，应按照结果发生与否实施“两步走”，在风险发生之前，通过密切性和控制性标准划分双方的义务范围；在损害发生后，通过归责原则实现责任的具体履行。

在政企合作风险发生前，责任表现为先前义务，体现为从主体角度考虑多元目的，以明确不同风险类型承担。由于数字政府建设发生的风险具有即发性与系统性，公共产品与公共服务与数据、算法等新兴要素高度关联，因而须提前进行风险分配，明确合作的边界与范围。在构建内部责任分配时，应满足激励风险预防、实现最优风险分配、塑造合理注意义务与节约管理成本的目的。上述四个目的实现与密切性和控制性标准契合，其中，密切性强调主体距离风险的远近，控制性则表现主体预防风险的能力。数字政府建设中政企合作产生的风险可分为数字技术风险与数字管理风险。一方面，以密切性和控制性为风险分配标准，企业作为数字技术的开发者与运营者，与数字技术的紧密程度高，能较快预知风险，具备弥补技术漏洞，防止风险弥散的控制性，应负担数字技术风险的防范义务；另一方面，政府作为担保公共给付的角色，在数字政府建设中更多负担管理义务，体现在管理数字政府建设的有序开展与对企业的行为进行合理监管上。政府对管理风险具有紧密联系与较强控制性。一般而言，在事前的义务分配上，数字技术风险由企业负担，数字管理风险由政府负担。

在政企合作损害发生后，责任分配则通过归责原则确定责任的实际负担，明确不同阶段和不同类型责任的归属。由于许多传统的法律控制手段在面对新技术时已然失效或部分失效，因而在政企合作过程造成损害后果时，应当重新确立归责原则的适用。由于数字政府建设过程存在自动化行政，自动化行政又因人工与技术的介入程度差异分为不同等级。政企合作在分配责任时应当考虑造成的损害是属于“人之行为”或“物之瑕疵”。在低程度的自动化行政中，数字系统并未对实质事项进行处分，本质上仍是“人之行政”，可比照“人之行为”进行归责。在高程度的自动化行政中，数字系统对实质事项进行了处分，造成相对人和利害关系人权益受损时，需要按照密切性与控制性的标准确定实质责任承担。此外，归责原则的适用还体现在数字政府建设的不同阶段。不同阶段的归责原则并非一成不变，而是根据实践需要不断在双方之间作出相应调整（如根据政企参与建设的不同程度及应用场景确定适用过错责任与严格责任），从而实现责任分配的实质正义，推动政企合作的良性发展。尽管数字政府的责任承担具有复杂性和多重性，但归责原则却如“庖丁解牛”一般，为最终责任的落实提供高效便利的渠道。

四、数字政府建设下政企合作责任承担的实现路径

法律责任在立法格局中始终占据着重要的位置，责任问题具有直接最终判断的意义。一方面，政府应当通过明晰政府与企业的权利义务关系，清除合作过程中责任承担的障碍；另一方面，政府还应构建整体政府理念下的承担机制，确立数字政府建设下政府与企业内外责任负担，推动合作的高效运转与可持续发展。

（一）明晰政企合作的权利义务

权利（权力）—义务—责任构成了现代法律规范的基本结构，在明确权利义务的前提下，责任的承担才有迹可循。在数字政府建设过程中，责任承担困难的一般根源在于主体利益的多元导致结果责任的多元。而政企合作的法律规制工具作为连接主体利益和结果责任的桥梁，是厘定政企合作权限与边界的核心所在。

明晰政企合作的权利义务关系可通过有效利用法律规制工具实现。数字政府建设下的政企合作在实践中根据合作的深浅不同确定了多样化的形态，但归根到底仍是通过私法规制工具与公法规制工具在合作主体之间予以联通。首先，作为私法规制工具的行政协议，以诚实信用、意思自治为基点确立双方的权利义务。因而，政企合作的行政协议内容是确立政企权限与边界的重要依据。在政府与企业出现利益冲突和矛盾时，行政协议可通过具体条款之适用实现有效追责。除了传统的协议内容，行政协议还应当将数字化要素纳入协议的规范内容，如技术人员责任、数据责任与算法责任等，以满足数字政府建设的动态发展。其次，作为公法工具的行政监管，应当提高透明度。行政监管不能仅停留在“政府—企业”的内部关系层面，更应通过多样化的数字手段披露政企合作的重要信息，让行政相对人了解政企合作的法律依据以及权利义务关系，保障行政相对人的知情权。

明确政企合作的权利义务关系为数字政府建设责任的内外分配奠定基础。责任承担机制的构建最终须落实政府责任与企业责任，又因责任是否直接面向行政相对人表现为内外责任。由于涉及公私二元利益，外部责任的指向是保障行政相对人的实现，内部责任的指向为责任的公平落实。二者的分析起点均为主体的权利义务，外部责任通过分析政企与行政相对人之间的权利义务关系，确定形式责任的承担；内部责任则通过分析政府与企业之间的权利义务关系，确定实质责任的承担。作为公私合作的重要表现形式，政企合作应当为二者的权利义务“正本清源”，消弭责任承担的不确定性，细化数字政府建设下不同类型政企合作的边界与范围，为后续责任承担机制的构建提供先决条件。

（二）确立整体政府理念下的责任承担机制

在数字政府建设过程中，政府负有监管义务。为了保护行政相对人与利害关系人的权益，政府应确立整体政府理念下的责任承担机制，并通过完善细化外部责任与内部责任的承担推动数字政府建设的规范发展。

1.外部责任的承担

在不同的政企合作模式下，政府和企业的外部责任分配具有差异，主要体现为数字政府建设下以“政府—企业—相对人”的多元主体导致外部责任承担的模糊。整体政府理念下的责任承担机制有利于化繁归简，厘清复杂多元主体之间的关系，构造清晰可行的外部追责模式。

从保障相对人权利救济层面考虑，政府承担整体责任体现公平与效率。首先，以行政过程论为视角，企业主体参与了数字政府建设的全过程，不能局限于行政主体与行政相对人的二元关系以及过于注重对行政权特殊性与优越性的保障。数字政府建设下不因“数字外衣”的存在而导致行政相对人权利的减损。数字政府政企合作的责任承担应首先保障行政相对人之权利，以彰显公平价值。其次，政府作为公共利益的代表，一方面，可以通过多样化的手段和工具考察企业是否具有过错，进而对企业予以追偿；另一方面，担保责任存在有助于行政相对人脱离辨别多样化政企关系的泥潭，实现权利的快速救济。无论在“政府—企业”关系侧或“政府—行政相对人”关系侧，政府承担整体责任机制均有较高的效率。

从政府与企业角色评判的视角而言，政府承担整体责任有利于协调二者关系。首先，社会公益价值是数字政府的建设导向。基于此，虽然以“私营利益”为圭皋的企业由于行政协议与行政监管等法律工具的制约会朝“公共利益”方向倾斜，但逐利本质决定了企业难以完全承担实现社会公益价值之目的，因而需要政府在外部责任中予以明确，以保障公民权利。其次，政府是数字政府建设的主要驱动力。无论政企合作采用的是内部管理、服务交付抑或平台垄断模式，政府均对建设事项的推进具有影响力。即使是具有较强独立性的公私合作方式，例如“数字广东”与“数字浙江”，其仍在政府的指导与监督下提供公共产品与服务，这也从侧面体现了政府负有对外承担责任之义务。再次，政府积极的监督职责是数字政府建设的本质要求。政府与企业的本质属性与力量大小决定了政府对企业的监督远比企业对政府的监督更为有效。因而，外部整体责任的构建应如同“达摩克里斯之剑”高悬于政府上空，以督促政府履行职责，防止政府“懒政”与“不作为”，提升数字政府建设的可预期性。

2.内部责任的承担

在行政主体承担了形式性的外部责任后，应当基于内部责任分担来明确相应的追责，确认最终的实质性风险和损害的合理分配，实现数字政府建设下政企合作的规范有序。

在风险发生前，应以密切性与控制性因素为风险分配的基本遵循，并由此划定政府监管义务和企业技术义务，表现为静态的先前责任（通过协议等形式提前设定双方的义务）。就政府端而言，首先，政府应当审慎地对企业资质进行鉴别与审查，确保纳入数字政府建设项目的企业符合技术标准与要求。其次，政府应当对人员、财务与数据等要素进行监督，可借鉴美国建立首席信息官数字政府管理运行制度，通过设立独立的政府部门负责国家信息资源战略规划制定、实施和管理。就企业端而言，由于企业对于技术的天然敏感性，企业需要保障数字政府建设的技术事项安全可控，并承担事前的技术说明和备案义务，对技术事项进行合法性评估，防止算法异化、算法黑箱与算法歧视等现象损害行政相对人的合法权益。实践中，广东省数字政府建设采用“管运分离”的方式，各级数字政府主管部门负责本区域数字政府建设运营的监督；企业则承担技术端的义务，提升了数字政府建设技术更新迭代的效率与政务服务的质量水平。

在损害产生后，应以归责原则为责任承担的合理依据，并以此落实最终实质内部责任的承担，表现为动态的“事后责任”（通过结合具体损害事实分析责任归属）。不同于与行政相对人的外部责任，内部责任产生于政府与企业的内部关系，以行政协议为基本框架，双方应基于平等地位分配责任。首先，内部责任的分配应当以无过错为基本原则，过错原则为例外，以促使合作双方恪守合同义务，保障数字政府建设的有序推进。其次，归责原则应针对不同应用场景嵌入密切性与控制性标准进行具化判断。对于高密切性和强控制力的领域，应运用无过错原则追责；对于低密切性和弱控制力的领域，应运用过错原则追责。再次，最终的责任分配并非是绝对静态，必要时可遵循公平原则分配责任份额，确保责任承担的不偏不倚。最后，由于数字政府建设的动态发展与法律工具的静态稳定之间存在矛盾，倘若数字政府建设过程中出现情势变更与不可抗力等情形，则应由政府承担的兜底与接管责任，从而保障公共产品与公共服务的持续给付。

五、结语

政企合作是数字政府建设的重要驱动力。各地的数字政府建设正在如火如荼地进行，政企合作也呈现出多样的发展态势。责任机制的构建有利于规范政企合作之行为，划定政企合作之边界，丰富数字政府建设的理论与实践。本文从数字政府实践出发，深入分析政企合作责任承担机制难以构建的缘由，并提出通过国家担保理论构建整体政府理念下的外部责任承担；以控制性与密切性划定风险发生前的职责，以归责原则分配损害发生后责任的具体承担。数字政府正处于快速发展期，大量新的创新经验不断涌现，期待在理论指导下，未来数字政府建设中的政企合作责任承担机制不断探索完善。

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