胡铭：全域数字法治监督体系的构建

    胡铭，浙江大学光华法学院教授、博士生导师。本文原载于《国家检察官学院学报》2023年第1期，转载对注释与参考文献进行了省略。

 摘    要

全域数字法治监督是新时代从严治党指导思想与构建严密的法治监督体系相融合的新理念，不仅实现了法治监督体系由零散到聚合的跨越，还充分利用了数据赋能，拓宽了法治监督体系的广度和深度。全域数字法治监督的核心在于构建全方位让权力运行更加顺畅的监督体系。在构建过程中，应充分发挥检察机关的枢纽作用，在数字技术支持下实现法治监督业务知识化，打造数据高效安全互联互通的监督平台，满足全过程智能化管理的需求，助推国家法治监督能力与监督体系现代化。

关 键 词

全域数字法治监督  严密的法治监督体系  大数据法律监督

目    次

一、全域数字法治监督体系的提出

二、全域数字法治监督体系的基本要求与目标

三、全域数字法治监督体系的技术维度

四、全域数字法治监督体系的风险与挑战

结语

 围绕权力制约与监督的话题经久不衰，如何制约和监督权力，是国家治理进程中需要高度重视的问题。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次完整提出要建立“严密的法治监督体系”。这也是党的文件首次将“法治监督”一词作为独立术语正式使用。党中央提出要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。权力监督体系当以法治监督为目标，形成法治化规范化的现代权力监督体制。法治监督体系是一个全方位、制度化的监督体系，作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，其核心在于运用法治来制约监督权力，将所有公权力的配置与运行都置于法治的轨道上。

 与此同时，随着信息技术飞速发展和国家大数据战略深入实施，数字化在经济社会高质量发展中的作用愈加重要、日益凸显。党的十八大以来，习近平总书记围绕网络强国、数字经济、数字政府、数字化改革等提出了一系列战略性、创造性的重要论述，系统擘画了数字中国的宏伟蓝图。党中央高度重视大数据运用在法治建设中的重要作用。数字赋能能够改变传统的问题发现难、案件办理难、协同治理推进难等堵点，以智能算法提升治理的精准度，以数据融合拓展治理的经纬度，由点到面，实现从个案到类案再到治理能力的全面跃升。有鉴于此，构建全域数字法治监督体系正成为实践中的积极探索。基于对杭州市全域数字法治监督体系构建的近距离独立观察，本研究尝试探讨全域数字法治监督的提出轨迹、价值逻辑等理论问题，反思全域数字法治监督与大数据法律监督的关系以及检察机关在全域数字法治监督体系中的定位，运用法学理论和技术赋能两大工具来分析实践问题，尝试一窥全域数字法治监督体系的构建路径。

一、全域数字法治监督体系的提出

（一）全域数字法治监督体系的提出轨迹

 近年来，我国探索构建严密的法治监督体系进入了快车道。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。2021年11月11日，习近平总书记在《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中强调，党领导完善党和国家监督体系，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大工作报告中强调要完善党的自我革命制度规范体系，坚持制度治党、依规治党，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，发挥政治巡视利剑作用，落实全面从严治党政治责任，用好问责利器。应当说，党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系是党在新时代加强从严治党的全新布局，要以党的自我革命引领社会革命。从党的十八届四中全会提出建立“严密的法治监督体系”，到党的二十大部署加强法治监督、确保法律实施的重大任务，从逻辑关系上看，是一脉相承的。从严治党的监督体系与严密的法治监督体系侧重点虽有不同，但具有内在一致性，均是党领导下构建有效的监督体系，以便探索一条长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的道路。

 浙江省委于2022 年初印发了《关于践行习近平法治思想加快建设法治中国示范区的决定》（以下简称《决定》），其中强调坚持把法治监督作为党和国家监督体系的重要内容，构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的严密法治监督体系。《决定》的内容建立在对从严治党的监督体系和严密的法治监督体系深刻理解基础之上，是党的领导在法治监督体系层面的创新。在此基础上，杭州市委政法委以打造党委领导下的“法治大监督”格局为导向，以数字赋能为方式，以推动各类监督有机贯通、相互协调、形成合力为目标，提出了全域数字法治监督体系的全新理念，以使得监督体系更好地融入国家治理体系，对推进国家治理体系和治理能力现代化、释放更大治理效能有所裨益。

 全域数字法治监督体系作为一种全新的概念表达，试图对传统法治监督体系予以优化和升级，推动法治监督体系由零散到聚合的应然转变。传统的法治监督体系侧重于发挥权力机关自我监督的内部优势，各机关之间相对独立，缺乏外部监督机制。全域数字法治监督强调的是一种监督体系的聚合形态，将各权力机关的数据资源归集到平台中心，通过算法实现数据碰撞，在发现问题后启动监督机制。实质上是将需要监督的权力部门归集到一起，设立中立的数据分析平台，进行数据分析研判，实现部门协同的数字法治监督，以打破“谁来监督监督者”或是“监督者自监”的矛盾局面，利用数字化平台拓宽各部门法治监督的广度和深度。

 从本质来看，全域数字法治监督体系的核心要义是实现跨部门、跨场景、跨领域的深度协同。全域数字法治监督体系就是指突破部门限制、场景固化、领域壁垒，强化业务数据相互贯通、整体联动、一体推进，运用数字信息技术，扫清传统法治监督体系的灰色地带，全面显著提升法治监督质效而组成的监督有机整体。在此基础上，全域数字法治监督的特征也愈渐明晰，主要是三个方面：一是监督范围上全面多维，范围的全面性不仅仅体现在参与数字法治监督主体的全面之上，更体现在部门之间数据深度融合之后的多维领域；二是监督手段上数字赋能，数据处理和算法技术是全域数字法治监督的核心驱动；三是监督形式上协同共治，协同的法治监督形态不仅仅有助于部门自身自检自查，也有助于推动监督体系的良性发展，构建和实现法治大监督格局。

（二）检察机关在全域数字法治监督体系中的定位

 全域数字法治监督体系的实践性探索是由杭州市委政法委牵头，由杭州市人民检察院负责具体协调各项工作。那么，检察机关在全域数字法治监督体系中是否处于主导地位，或者承担主导责任，检察机关究竟扮演什么样的角色，需要我们从理论上思考检察机关在全域数字法治监督体系中的适当定位。

 1. 法律监督从属于法治监督体系

 在分析检察机关在全域数字法治监督体系中的定位之前，需要明确法治监督体系与检察机关法律监督之间的关系。从具体涵盖范围来看，二者之间是包含与被包含关系。构建严密的法治监督体系是建设中国特色社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分，在法治监督体系建设中，检察机关法律监督发挥着特殊而重要的作用。作为执法司法活动的参与者，检察机关在诉讼程序中履行专门监督职责，要立足宪法法律定位，强化参与、跟进、融入式监督，推动与其他各类监督有机贯通、相互协调，促进执法司法制约监督体系改革和建设，助力构建严密的法治监督体系。在构建和实现全域数字法治监督体系中，检察机关的法律监督是十分关键的组成部分。以大数据法律监督为代表的检察机关新型法律监督样态，能够推动执法司法、监督办案等工作不断向信息化方向发展，实现各部门信息共享，不断提升法治工作的质量和效率。

 2. 检察机关在法治监督体系中的枢纽作用

《宪法》第134条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。较具共识的观点是，法律监督作为专门术语是具有特别指代性的，法律监督一词专指检察机关所进行的监督，法律监督是专门的国家机关（人民检察院）根据法律授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行监督，并能产生法定效力的专门工作。检察机关的法律监督有特定的范围，其监督具有专门性、程序性、事后性、法定性等特点，整体上来看主要是在司法领域，进一步来说是集中在诉讼领域，这符合其法律监督的基本属性界定。结合前述关于法治监督体系与检察机关法律监督的关系论述，可以看出宪法赋予检察机关的法律监督地位使其在法治监督体系中具有应然的重要性。检察机关具有法定的法律监督职能，这决定了其在构建和实现全域数字法治监督体系过程中适合承担起枢纽作用。比较来看，在各类监督中，检察机关的法律监督具有显著的专业性、主动性和权威性。全域数字法治监督体系的构建和实现需要检察机关发挥枢纽作用，以协调各监督主体和监督职能。

 3. 检察机关大数据法律监督的探索为全域数字法治监督奠定实践基础

 近年来，数字检察作为新时代检察机关依法能动履职的一种工作理念、工作样态、工作模式，在“检察大数据运用”或“技术赋能法律监督”框架内与时俱进，具有实质性、指导性、前瞻性。数字检察是检察机关运用数字赋能深化法律监督，通过数据共享、线索归集、类案办理，能动推进社会治理体系、治理能力现代化的数字监督思维、理念、程序、效应的集成、跨越、引领、再造、重塑性变革。其中，大数据法律监督是最为典型的代表之一，大数据法律监督是检察机关因应数字时代需求的选择。对于什么是大数据法律监督，尚未有明确的界定。一般认为，大数据法律监督是各级检察院基于内生的、外引的政法数据，通过专门算法智能化地履行刑事、民事、行政和公益诉讼检察职能，履行宪法法律赋予的法律监督职责。大数据法律监督承载着法律监督数字化智能化的迭代升级，包含着技术、赋能、范式的转型升级，是应对与适应数字安全、数字司法公正、权利保障、制约监督及基础建设等方面现实需要的重要改革举措。利用技术赋能法律监督，提升监督质效的成果有目共睹，大数据检察监督正逐渐走向深入发展阶段。检察机关作为法律监督机关、司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，加之大数据先天禀赋技术与制度、介质与场域纵横交织的特质，内在决定了新时代数字检察必然带有数智赋能法治、监督促进治理的特点。在检察机关大数据法律监督工作已经取得良好质效的前提下，发挥检察机关在构建和实现全域数字法治监督体系中的枢纽作用也是应有之义。

 4. 检察机关参与法治监督体系的合理边界

 如前所述，法治监督体系包含众多的监督主体，检察机关不可能也不应该以领导者的姿态来统辖诸多监督主体。检察机关在全域数字法治监督体系中是枢纽角色，在参与全域数字法治监督过程中应当以法律监督范围作为合理边界，警惕“大包大揽”的监督思维。从全域数字法治监督体系的内容来看，全域数字法治监督方式重构了监督流程，明确信息流转产生的问题线索先由相关单位处置，在合理期限内未完成整改的，再启动监督程序，形成“柔性”的问题提示移交和“刚性”的监督手段相融合，从而实现从外部监督问责向内部监督整改为主的机制转变。实际上也可以将之划定为两个阶段。第一阶段是相关单位自我处置、自我监督。这一阶段并不需要检察机关在数据线索碰撞并移交线索处置单位的过程中发挥监督职能。第二阶段是相关单位在限期内未完成或者不作为，此时，检察机关或者其他主管的监督机关才需要介入。检察机关的监督应限定在法律监督职责的范围之内，聚焦司法执法领域，其他监督事项由数字化系统自动划转有权监督机关。

二、全域数字法治监督体系的基本要求与目标

（一）全域数字法治监督体系的基本要求

 从全面从严治党到严密的法治监督体系，再具体化为构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的严密法治监督体系，构建全域数字法治监督体系的基本要求主要体现在以下三个方面：

 首先，党的领导贯穿监督体系的始终。党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。习近平总书记强调，党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系，全党必须自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。2018年通过的宪法修正案，在《宪法》第1条增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。党的领导从宪法序言进入正文，以清晰的法律条文落实宪法序言提出的根本原则，实现了党的领导在立法内容和立法方式上的历史性发展。中共中央发布的《法治中国建设规划（2020-2025 年）》着重强调了加强党对法治监督工作的集中统一领导，把法治监督作为党和国家监督体系的重要内容。具体到全域数字法治监督体系来看，党的领导贯穿全域数字法治监督的始终，是法治监督权威性的依托。全域数字法治监督体系的建设与推进，需要发挥党的领导的全局性意义，有助于调动各方力量，凝聚法治监督合力，提升法治监督权威。

 其次，全域的概念契合全面覆盖的理念。全面覆盖不仅仅体现在党的领导方面，同时也是对法治监督体系的要求。在全面推进依法治国战略中，形成严密的法治监督体系，需要加强党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督。对权力进行全面的制约和监督，是全面从严治党的应有之义。只有建立全面覆盖的法治监督体系，才能最大限度地发挥法治监督的优越价值。全域数字法治监督体系中的全域，虽然是一种新的概念表达，但其与全面覆盖具有内在一致性。所谓全域，即是指全领域、全地域、全范围、全流程的意思。不仅仅是地域上的覆盖，更是社会治理全领域、全方位的覆盖，这种全面性也是全域数字法治监督在范围层面的重要理念。2022年以来，杭州推进全域数字法治监督体系建设试点，统筹搭建“两仓（舱）三中心”，实现归集数据源信息4000余万条，研发12个协同监督场景，为全国破解执法司法信息共享问题提供“杭州方案”。全域数字法治监督体系之目标就是要让法治监督在社会治理的各方各面发挥显著成效。

 再次，数字赋能推动监督体系愈渐高效。一般意义上，高效性并不是严密的法治监督体系的主要价值，法治实施体系则更强调高效性。但在从严治党的监督体系中，高效性是核心要素之一。在新时代法治监督的新征程，浙江省委印发的《决定》融合了从严治党和法治监督体系的内容，将高效作为严密法治监督体系的要素之一，为在法治监督体系中引入数字化方案提供了理论支撑。在全域数字法治监督体系中，数字赋能就是推动法治监督体系高效化的核心驱动。杭州作为全域数字法治监督体系建设的全省试点，2022年以来围绕研发应用平台、推动数据共享，全力推进全域数字法治监督体系建设，渐次铺陈“整体智治、高效协同”的数字监督路径，努力为彰显中国特色社会主义检察制度优越性提供基层数字治理样板。当前，标准统一、整体联动、业务协同、信息共享的法治信息化体系的基础构建已经完成，覆盖全方位多领域公共法律服务的数字法治平台基本建立，大数据监测分析汇聚近20亿条数据，汇集覆盖全国4千多个协同部门和海量的各类信息，并融合集成为一个完整体系。应当说，数字赋能为全域法治监督插上了科技翅膀，在有效利用的前提下显著提升了监督体系的监督效率，是对传统法治监督方式的优化和升级。

（二）全域数字法治监督体系的目标

 整体上来看，全域数字法治监督体系的目标是，通过系统化地梳理体制机制和相关技术，借力大数据、云计算、人工智能等数字技术，形成“1+9”的法治监督体系架构：“1”即以党内监督为主导，党内监督主要包括党委全面监督、纪委监委专职监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等；“9”即推动人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、民主监督、群众监督、舆论监督。通过对既有监督主体监督程序和监督工作机制的系统性重塑，培育新的监督运行机制，形成全方位预测、预警、预防的整体效能，使原有监督主体监督效能得到更好的发挥。新的监督运行机制将在厘清相关监督主体职能的基础上，打通以往因为数据共享不足造成的监督堵点和难点，弥合既有监督运行机制中的漏洞，推动各类监督有机衔接、相互协调并形成合力，最终推动“党委统一领导、全面覆盖、协同高效、有统有分”的“法治大监督”格局的形成。简言之，全域数字法治监督平台建设旨在凝聚各方监督力量，通过充分挖掘数据，向各监督主体提供更多监督线索，拓展其监督职能，提升监督质效，为构建数字时代的严密法治监督体系拓展新的渠道。

 其一，创新法治监督机制。全域数字法治监督运用数字化改革的思路、路径和技术，通过多部门监督主体之间在大数据资源上的协同共享，织密以大数据为基础的法治监督网络。新的法治监督依托相应监督规则和融合后的大数据，构建相应的算法模型，重塑监督流程和工作机制，促进各既有监督主体业务逻辑与数字监督逻辑的重新组合。在大数据算法技术和法律监督制度的深度融合中，创新基于大数据算法的新型监督机制。全域数字法治监督实行“双轨制”，即履职轨和监督轨。就搭建的监督平台而言，应当以履职轨作为常态化的监管目标，以监督轨作为特别情况的治理目标。全域数字法治监督体系涉及的领域十分广泛，如果过于追求由权力机关从外到内的监督治理，一方面可能存在逾越当下职权架构之嫌，另一方面也可能增加监督治理难度和成本。常态化的履职监督则更偏向于发挥机关内部自省的监督力量，其本质只是将问题的发现主体由履职机关自身转移到全域数字法治监督平台，不仅仅是因为平台数据归集更易于发现自身监管的灰色地带，还是因为通过中立的数据归集平台分析发现问题并转移至职权机关的过程具有可视化，通过平台能够知悉职权机关是否有履职和履职的具体情况或结果。从此种意义来看，监督轨更倾向于属于“兜底性监管手段”。只有当职权机关不作为或者履职不符合法律规定时，才需要刚性监督的介入。

 其二，变革法治监督理念。在以往的监督体制中，尽管也有相应的协同机制，然而由于未能建立充分有效的信息共享机制，传统的监督存在着监督职能条块分割、监督方式滞后、监督作用乏力等问题。以司法领域的法律监督为例，尤其是在刑事司法领域，检察机关法律监督职能的滞后性和缺乏刚性的问题受到学者关注，当然，这一问题涉及司法机关职权配置等多个方面的原因，但至少职权机关之间缺乏协同是重要的影响因素。在其他监督领域，甚至还存在由于信息的不对称和监督事权上的重叠，不同监督相互踩踏或者互相推诿的现象时有发生，既可能造成监督成本上升，也可能形成监督的灰色地带，严重影响法治监督的治理效能和社会效果。有鉴于此，全域数字法治监督体系以实现协同共治为目标，在有效的数据流程分析、数据特征归集和数据碰撞中，及时发现管理漏洞，实现事后监督向事前预防、事中预警转变，精准识别、管控潜在法治风险，实现监督的集约化，降低监督成本，推动监督向预防和疏导端发力，为法治监督体系运行提供“基础工具箱”，实现监督理念的变革。

 其三，提升法治监督质效。传统的法治监督体系在监督功能和监督效果上存在一定短板，监督功能的特定性决定了监督效果的特定性，虽然也能实现一定的法治监督质效，但更多地局限于各监督的具体领域，难以形成合力，也难以在更高层次上实现法治监督促进社会治理的价值意义。法治监督的应然状态是监督功能和效能的有机结合，为实现立党为公、执政为民的执政理念打下坚实基础。在此意义上，全域数字法治监督体系能够从促进监督功能的有效发挥入手，真正破解“法治监督体系不够严密、各方面监督没有真正形成合力”的现实难题，使“法治”与“监督”互促互益，最大限度地发挥监督功能。不仅如此，从已经开展的全域数字法治监督的实践来看，新的监督体系还能围绕事关人民群众切身利益的民生问题，开展导向明确的监督，从“衣、食、住、行”等方面着手研发应用场景，比如特定行业准入、法治营商环境共护、道路质量管控、国土资源智护等等，通过充实数据底舱，贯通数据通道，加强应用反馈，切实提升民众生活的幸福感、获得感和安全感，而且实现了社会治理和有效管理的有机融合。

 三、全域数字法治监督体系的技术维度

 全域数字法治监督需要借助数字化手段来实现，而云计算、大数据、人工智能、移动互联网等技术正是目前广泛使用的实现行业数字化的通用技术手段，对实现全域数字法治监督也将起到巨大的作用。由于全域数字法治监督体系有其自身内在特点，为达成其目标，实现其主要功能，体现其核心要义，需要技术层面的具体考虑。

（一）法治监督业务知识化

 法治监督就是对宪法和法律实施的全过程进行监督，确保书面上的法条真正变成社会规范和人们的行为规范。数字法治监督是用数字化的技术实现法治监督，进而提升法治监督的效果。这其中非常核心的技术要求是对法治监督业务在数字空间知识化，即让法治监督涉及的法律条文和其对应的行为规范在数字空间中可存储、可展示、可查询、可分析、可推理。为实现法治监督知识化，一方面要促进数字监督法治体系的创立和变革，促成简单模糊的法律语言向精细化的具体法律条文转变，以增强法律条文和规章制度在数字空间的可解释性和可操作性，另一方面要在当前法律知识问答、类案推荐、辅助裁判等为主要应用场景的法律知识图谱的基础上，推进和深化数字法治监督知识图谱研究。

 法治监督知识图谱与法律知识图谱的最主要区别是前者扩展了法律知识图谱的本体，从而具备监督的能力。法律知识图谱本体通常包含案例、罪刑、法条、犯罪过程、犯罪嫌疑人等核心实体和实体间相关关系，而法治监督知识图谱本体需要增加监督主体、监督对象、监督方式、监督流程、监督规则、监督系统、监督数据等实体和实体间相互关系，使得法治监督知识图谱能回答谁来监督、监督谁、为何监督、如何监督的问题，再配合知识图谱推理引擎，可根据数据、规则、法条实现自动化演算推理，达到高效监督的目标。法治监督知识图谱的构建是一个多方协作、人机协同、不断迭代的过程，监督主体的业务专家从现有典型的监督场景出发，总结梳理出该场景中法治监督知识图谱涉及的实体和关系，交由算法专家根据场景选择合适的算法模型进行开发调试，并且和业务专家一起验证结果，依据结果调整算法模型直至达到应用要求。在完成现有典型场景下的法治监督知识图谱构建后，可以总结形成图谱构建的方法论，应用到其他监督场景，不断丰富法治监督知识图谱，并且迭代演进构建方法，提升构建的效果和效率。

 法治监督业务知识化是全域数字法治监督的核心，是法治监督知识、经验的沉淀，是开展监督工作的范本，是全域数字法治监督系统中查询、推荐、分析、决策等功能的基础。

（二）数据高效安全互联互通

 1. 分布式数据协同

 全域数字法治监督中的“全域”强调跨部门、跨场景、跨领域的深度协作，自然也包括数据的深度协同，而大数据技术从诞生之初就为解决多源、大数据量的数据计算问题提供强大的能力，非常适合应用到全域数字法治监督中。作为法治监督中的一种重要的监督方式——法律监督也已经存在大数据赋能的典型案例。但是，随着大数据产业的蓬勃发展，数据的安全问题日益凸显。《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规的相继颁布实施，尤其是《个人信息保护法》的落地实施，对个人数据信息的监管规范提出了更高的要求。因此，全域数字法治监督中的数据协同需要更加强调在数据安全的条件下，实现数据的互联互通。

 尽管将不同来源的数据统一接入汇聚到一个平台是目前常见的数据互联互通方式，但实现互联互通并不只有大集中的模式，可借鉴数字化技术中分布式的概念，将数据协同分为数据节点和协调节点，数据分别保存在各数据节点中，由协调节点负责整体协同计算。每一类监督、每一个监督主体是数据节点，在数据协同中的地位是相同的，都有在数据安全技术保障和法律许可的前提下，提供自有数据供协作方使用和向协作方申请使用数据的权利和义务。协调节点是一个枢纽，提供统一数据标准、统一数据目录、统一数据安全标准、统一权限标准，起到协同数据节点联合计算的作用。具体到技术层面，隐私计算技术可以在不获知其他参与方原始数据的情况下处理数据，保障数据在流通与融合过程中的“可用不可见”，是一种数据安全合规流通的“技术解”，在实现数字法治监督数据安全互联互通方面有大量研究内容和巨大的发展空间。

 2. 从“人找数据”到“数据找人”

 数据建模分析是实现数字法治监督的重要手段，而全域数字法治监督更是涉及多部门、多领域、多类型的数据，为识别、理解这些数据使之用于建模分析需要花费大量时间。参考Crowd Flower对来自各机构的200名数据科学家的问卷调研结果，数据准备所花费的时间占据整个数据分析任务的79%。因此识别、理解数据是提升法治监督建模分析效率的关键环节，对实现高效的数据互联互通有着极大的影响力。具体而言，就是要把识别、理解数据从“人找数据”转变为“数据找人”。系统平台通过理解用户期望建模分析的监督业务和已经熟悉理解的数据，主动推荐出适合建模分析的数据内容、模型算法和应用工具，从而减少用户盲目探索的时间，进而提升建模分析的效率。

“数据找人”的实现关键在于法治监督业务知识图谱和数据知识图谱的结合。法治监督业务知识图谱提供业务到数据的关系，数据知识图谱提供数据之间的关系，两者的结合使得业务跟数据广泛连接，为数据的主动推荐铺平道路。数据编织（Data Fabric）为实现“数据找人”提供了一种解决思路。其主要技术包括：一是能够在数据之间建立虚拟链接，简化数据访问的模式，减少数据复制的数量，维持数据来源的可靠性；二是建立统一智能化和自动化的数据目录，利用AI能力，自动化地实现基于语义和知识的分析，理解数据及其业务含义，形成数据知识图谱，能够让需要数据的用户，随时了解到需要的数据位置、数据质量、数据业务、数据权限等信息；三是建立低代码数据平台，允许用户通过自服务的方式，访问并获取数据；四是通过提供整体的自动化策略，确保数据安全，增加数据的隐私和权限保护，并提高数据质量。

（三）法治监督全过程智能化管理

 全域数字法治监督要求在多跨监督场景中实现从“个案监督”到“类案监督”再到“社会治理”的监督模式转变。整个过程时间长、节点多，其中涉及到大量线上线下信息采集录入、关联匹配，多部门任务协调、分配、反馈，因此需要对全过程进行智能化管理以提升效率。

 一是线索管理智能化。在线索收集整理过程中，线索类型丰富多样，存在图片、视频、语音、文本等不同种格式，采用OCR、图像识别、语音识别、自然语言处理等技术不仅可以为线索打上标签实现线索有组织地管理，还可以提取图片、视频、语音、文本中的关键要素信息，与已有的线索和数据进行关联比对碰撞，从而发现线索间关联，自动实现线索的合并、归集。有机串联后的线索会形成线索脉络，刻画出事件全貌，为个案的管理、类案的发现提供有效支撑。

 二是协同任务管理智能化。在实现从“个案监督”到“类案监督”再到“社会治理”的过程中，监督主体往往不是单一的，例如浙江省台州市三门县“农药包装随意丢弃”的监督中就涉及到人大、检察院、农业农村局等部门的联合行动。因此，为实现监督主体的高效分工协作，促进监督效率，系统需要通过监督主体职责、监督要求、监督内容、所需数据等信息，自动推荐合适的监督主体，并进行任务下发、定时通知结果反馈、归集反馈结果、评价反馈质量等一系列管理活动。

 三是效能评估智能化。全域数字法治监督运行的所有数据在系统中流转，为全面、及时、准确地评估监督效能提供了数据基础。合理的指标体系能够客观反映业务运行状态、及时找到业务运行中的不足和缺陷、快速寻找改进问题的关键切入点，因此针对性设计全域数字法治监督的指标体系，并开发计算逻辑，全面、实时、动态地获得计算结果，就能将监督的效能直观地展示出来，并且通过对指标趋势的分析，还可以持续跟踪监督成效，进而反映出治理成效。合理的指标体系需要达到让管理者和执行者“不能不看、不得不看”的效果。“不能不看”意味着管理者通过指标体系可以快速掌握职责范围内业务运行情况，做到心中有数。“不得不看”意味着执行者通过指标体系可以快速了解管理者关心的信息，从全局角度考虑工作内容。

（四）上下融合内外衔接

 民众也是全域数字法治监督的参与者，要提升民众的参与度，提升民众的获得感和幸福感，就要求法治监督上下融合内外衔接。

 上下融合指线上线下要深度融合。法治监督不可能全部在线上完成，对于部分线索的收集、争议的实质性化解、监督效果的落地性验证等还需要在线下完成，要坚持线上与线下有机融合的思维方式，形成线上、线下相互辅助、共同推进态势。随着移动互联网技术的发展，各类App及微信小程序已经成为生活的必需品，为民众提供了大量便利服务，利用无线终端的便捷性提供更加优质的法治监督服务已成为可能。线上，民众参与法治监督所需的信息、知识、信息传递与交流的工具需要通过App获得；线下，民众获得的信息、反映的问题、表达的情感也需要通过App传达到相关监督主体。可以说，线上线下融合的技术关键点在于形成一套符合全域数字法治监督业务运行特点的移动App。

 内外衔接是内网与外网的有机衔接。法治监督主体的主要业务往往是在内网中办理的，例如，检察机关采取的就是内网和外网相互隔离的模式，检察人员办案主要依赖于内网。而民众从线上获得对法治监督的感知主要来源于互联网，其参与法治监督、从法治监督中得到获得感，一定程度上也需要通过互联网实现。因此，全域数字法治监督中的监督主体需要在确保安全的前提下，探索实现内外数据、流程互通，办案过程适度“外化”，和民众在互联网中的监督活动实现互通，真正实现信息互享、高效协同。

 四、全域数字法治监督体系的风险与挑战

 构建全域数字法治监督体系无疑是对传统法治监督的优化和升级，这种从分散走向聚合、从传统赋能走向数字赋能的新模式，也必然会带来职能之间的权力冲突、数字技术与法律之间的契合难题。如何应对全域数字法治监督可能产生的新风险与挑战是需要考虑的现实问题。对此，可以从协同共治化解职权冲突、完善多跨平台建设以及加强数据安全和隐私保护三个方面展开研究。

 第一，协同共治化解部门职权冲突。如前所述，全域数字法治监督的覆盖范围十分广泛，涉及的职权部门也相对较多，在很多领域也存在一定的交叉，如何妥善化解各职权部门之间权力冲突，成为推行全域数字法治监督体系需要重点关注的问题。实际上，按照当下搭建的全域数字法治监督平台来看，各部门之间按照双轨制的运行机制，在履职轨的数据处理模式下，一般情况并不会产生部门职权冲突，本质上属于内部处理。但在监督轨就容易产生逾越职权体系之嫌。例如，由检察机关作为监督治理主体，容易产生的质疑是检察机关能否超越法律监督范畴，将其监督范畴扩展至一般的法治监督领域。此问题涉及到检察机关法律监督与一般的法治监督的关系，应当明确的是，检察机关在全域数字法治监督体系中是枢纽作用，法律监督职能不可扩展至一般的法治监督领域，全域数字法治监督提供的是一种聚合的监督形态，即便是在监督轨，检察机关也不能作为一种泛在的监督治理的主体。各职权部门应当以协同共治的理念善用全域数字法治监督平台，新的监督体系不是部门职权划分的新场域，而是凝聚监督力量、以数字赋能的协同共治的新方式。

 第二，完善多跨平台建设。全域数字法治监督需要系统平台承载以实现自动化的数据共享协同，而不是现有的人工拷贝方式。根据前文论述，全域数字法治监督平台需要分布式架构，除了在主管部门有一套协调节点系统外，各个监督主体都应该有数据节点系统以获取业务数据、实现数据共享协同。但现实问题是分布式数据共享协同架构技术还不够成熟。据此，如果要搭建全域数字法治监督平台，在设计和建设方面应当充分考虑技术现状，立足于现有的技术框架，但不能止步不前，平台系统也要继续跟踪技术发展趋势，学习先进前沿的技术，随技术进步同步进行更新迭代。另一方面来看，平台系统之间建立跨部门链接，在物理层面需要网络联通，在数据层面也需要统一的数据标准，这些内容都要求多职权部门之间要协调、推进、推广，这是一项繁重又琐碎的协同沟通工作，但是它的成效又极大影响着平台建设周期。因此，在平台搭建工作中一方面要贯彻协同理念，节省线下互通时间成本，提升沟通效率，另一方面也要做好持久战准备，不断地优化升级全域数字法治监督平台。

 第三，加强数据安全和隐私保护。在数字化转型的浪潮中，无论是政府还是企业，都在实现业务在线化、网络化，让数据的采集、汇聚、处理、应用变得更加方便快捷，但是相应的数据安全防护工作并未有效地开展，重大数据泄露事件不时发生，极大地影响了政府、企业的信誉，增加了个人的信息安全风险。同时，由于大数据分析的一个非常显著的特点是从各类看似不相关的数据中挖掘出有效信息，这需要采集不同行业、不同部门的数据，有些数据还涉及到个人隐私，这些数据在数据传输、加工过程中会存在更大的隐患。全域数字法治监督是跨领域、跨部门、跨场景的深度协同，其数据安全和隐私泄露同样存在风险。此外，类比大数据侦查和个人隐私信息保护之间存在的冲突，通过大数据技术在特定场景进行法治监督同样需要个人的出行轨迹、医疗信息、购物喜好等个人隐私信息，也存在监督效果和隐私保护的冲突，尤其是进行大数据预警预测时，监督对象的实际行为还没有真正发生，适用何种法律条款和何种手段进行干预，目前尚存在争议。因此，在全域数字法治监督体系中如何健全数据安全体制机制和相关技术，完善隐私保护法律体系是需要重点考虑的方面，未来在构建过程中应当着重予以关注和处理。

结     语

“中国式法治现代化新道路是中国式现代化新道路在法治领域的具体体现。”全域数字法治监督作为一种新的监督理念，是在坚持党的领导和坚持以人民为中心的要求下，探索中国式法治现代化道路。它既是新时代推进依法治国战略的核心任务，也符合建设数字强国，推进国家治理能力和治理水平现代化的要求，是数字法治与监督体系相结合的选择。在构建全域数字法治监督体系过程中，应当充分认识到检察机关的枢纽作用，明确法律监督与法治监督体系的关系，以国家法律监督机关的宪法定位为基础，发挥检察机关在大数据法律监督中的经验积累优势，助推全域数字法治监督工作开展。从价值维度上来看，全域数字法治监督体系创新了法治监督的形式，变革了法治监督理念，能够显著提升监督质效。高质量推进法治监督工作离不开法治逻辑与数字监督逻辑的深度融合，在技术维度上，通过有效的流程分析、特征归集和数据碰撞，及时发现和填补管理漏洞，从事后监管向事前预警、预测、预防转变。着力推进法治监督业务知识化，实现数据高效安全互联互通与全过程智能化管理，构建上下融合内外衔接的法治监督平台。与此同时，也应当深刻认识到全域数字法治监督存在一定的风险和挑战，在职能权力冲突、平台建设以及数据安全隐私保护方面还存在需要解决的现实问题。总的来看，全域数字法治监督体系是对传统监督体系的优化和升级，是新时代创新法治监督机制的积极尝试，实践已经迈出了探索的脚步，理论研究尚待深化。

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