留下、离开还是等待——流动人口城市化的群体分异及其治理
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谭日辉 王 涛
摘自《新华文摘》2020年04期
流动人口是时代的衍生物，又是推动社会发展的巨大力量。大量农村剩余劳动力进入城市，在微观上增进了抚养家庭的能力，在宏观上促进了社会财富的积累，促进了整个社会人口红利的实现。改革开放40年来我国流动人口政策调整经历了逐步放开农民进城、要求公平对待流动人口、全面推进市民化三个阶段，流动人口共享改革发展成果的理念越发深入人心。但随着流动人口进一步向城市聚集，交通拥堵、资源紧缺、环境恶化等一系列“城市病”随之而来。2015年国家统计局资料显示，全国流动人口达2.47亿人，其中农民工有1.69亿人。2016年比2015年减少171万人，2017年继续减少82万人。而在北京的2170.5万常住人口中，有822.6万人为外来人口，占常住人口的37.9%，有的村庄和社区甚至出现了人口倒挂的现象。如此庞大的流动人口群体不仅给城市的交通、资源、环境带来了压力，也为流动人口的城市化治理提出了新的挑战。
关于流动人口的城市化研究，一直是学界讨论的热点。学者们将目光聚焦于农民工的社会迁移和社会融入，试图探寻促进农民工与城市居民的契合点，以此推进流动人口的城市化进程。而治理理论则着眼于整个社会，希望在一个既定的范围内，运用权威维持秩序，满足公众的需要；在各种不同的制度关系中去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益。流动人口的城市化治理，就是以治理理论为指导，通过各个治理主体的协同参与，共同推进流动人口的社会融入，这不仅仅是农村人口向城市聚集的过程，更是其身份、所扮演的角色、生产生活方式以及社会互动行为模式的转变。
国内的人口城市化进程，由于各个治理主体之间缺乏沟通机制，不能合理有效地相互配合。有相当一部分农村人口和城市人口已经迁移到新的城市，但只是成为城市的“边缘”“流动”人口，并没有顺利地融入城市生活。这一群体的“城市化”之路面临着巨大的困难与挑战。
与流动人口城市化治理相关的议题，涉及治理理论、公民资格理论、社会质量理论、社会包容和社会情绪理论等，具有深厚的政治学、公共管理学、社会学和心理学的理论基础。
治理理论的核心走向有两点，一是治理应该实现公共利益的最大化，即“善治”；二是治理应该多个行为主体协同配合，共治共建共享。善治指的是公共利益最大化的治理过程和治理活动。
推动流动人口城市化，要求多元主体协同发力。由于从政府单一主体走向多元共治要求政府厘清自己的职能，同时引入市场、社会等要素协同治理，因此在大城市治理的实践中，政府也在逐渐向市场和社会放权，试图构建一个“小政府—大社会”的治理体制。通过构建政府、市场与社会三方协同治理体系，弥补单一主体治理城市的弊端，逐渐转变政府职能与角色，厘清政府与市场的边界，发展社会组织，从而提高治理的效率，促进城市可持续发展。
公民资格理论的一个重要特征是平等赋予和平等保护，它不仅仅界定了公民的范围，而且明确指出了公民平等享有的权利和福利保障制度，这与推进流动人口的城市化进程息息相关，也为当下破除城乡二元户籍制度的障碍提出了新的课题。在中国城市化的浪潮中，大量流动人口涌入一二线城市，这些群体很难享受到户籍制度下当地居民拥有的福利和保障。因此，流动人口各种权利的获得途径以及获得的程度，是衡量流动人口城市化的一个重要指标，也是推进流动人口城市化进程的关键。
社会质量理论重视社会的内涵，希望能够建立一个社会福利制度完善、经济发展、保障齐全的社会，每个人在其中能够充分发挥自己的潜能，实现自身价值。社会质量理论自建立以来，对城市发展和社会政策的制定起到了越来越重要的作用，倡导建立一个民主、平等、团结、和谐、可持续发展的“福利社会”，在这个社会中，每个人都能享受平等、民主、公民权利和社会团结。
欧洲的实践表明，以社会质量理论为指导进而开展的社会政策和社会建设有助于减少经济政策和社会政策之间的不平等关系，有助于实现社会公平正义，促进社会可持续发展。其立足于社会整合与人口的融合，以人为核心，明确提出了公民权利的范围和获得途径，以及社会经济的保障与社会的包容接纳，这对于中国流动人口的城市化治理有重要的借鉴意义。推进流动人口城市化，关键是以人为核心，不仅仅要促进流动人口的社会融入，还要引导整个社会政策和社会行动的取向，从顶层制度着手，设计一个开放、包容、自由、平等的社会氛围和环境。
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社会包容意味着对处于同一社会环境中的人能够实现权力的分享和利益的共享，是指社会中的制度体系对具有不同社会特征的成员及其所表现社会行为的一种吸纳和认同的程度。
关于增进社会包容的途径，我国学者的研究集中在对移民社会中弱势群体尤其是农民工群体的社会融入问题上。作为一个理性的经济人，流动人口的城市化进程受到其居留意愿的影响。在关注到流动人口能不能城市化之后，另一个关键的问题是流动人口愿不愿意城市化。流入地的社会包容度直接影响流动人口的居留意愿，从而影响流动人口的城市化进程。
在当前的环境以及政策影响下，流动人口由于远离家乡，成为城市中的“陌生人”和“边缘者”，其自身承受的压力和孤独是我们需要关注的问题。一旦经济压力过大，这种压力很容易转化为焦虑、不安等社会情绪。同时，流动人口在城市中受到当地居民的排斥和漠视也会成为压倒骆驼的最后一根稻草，降低城市对其的吸引力。因此我们一方面要测量出流动人口情绪的现状，及时疏导不良的社会情绪；另一方面要加强社区社会包容的建设，使流动人口在社会中感受到更多的关爱，这是新时代城市建设的核心要求，也是流动人口城市化进程推进的必由之路。
流动人口进入城市之后，就要面临着“就业的城市化”“居住的城市化”和“人的城市化”三个过程，涉及公民身份、社会关系、市民权利、生活习惯和行为模式等维度，本文利用2018年“非首都功能疏解对流动人口居留意愿及其社会情绪的疏导研究”的调查数据，探究流动人口城市化进程以及各个治理主体的治理现状，为推进流动人口城市化进程建言献策。
当下中国，户籍是城市居民资格的敲门砖，拥有了城市户籍，才能享受城市相应的服务和便利，因此户籍是拥有各项权利的基础和前提。客观地讲，一直以来城乡二元分割的户籍制度是流动人口城市化最大的障碍，也将外来人口与本地居民分为利益对立的双方。为缓解此矛盾，推进人口城市化的进程，政府治理主体尝试推行居住证制度。以北京市为例，2016年北京市明确指出如果公民离开自己的户籍所在地，在北京市居住半年以上时间，满足合法稳定就业、合法稳定住所和连续就读任一条件者，可以申领居住证，还可以通过积分落户政策最终落户到北京。居住证制度的施行，为流动人口群体的城市化提供了可能，一定程度上促进了流动人口的城市化进程。但是居住证的办理是有一定的条件限制的，附着于居住证上的福利越多，居住证的办理门槛就越高。这项政策对于“城—城流动人口”具有一定的现实意义，但是对于“乡—城流动人口”群体，又有了极大的社会压力。为寻求更高薪资水平来到城市的农村人口，由于北京居高不下的房价，合法稳定的住所会变成第一道障碍；其次，受限于自身受教育程度，想要拥有一份合法稳定的工作也有较大的难度，居住证的申领条件决定了仅有部分流动人口群体能够进入政策福利的范畴。全国推行居住证制度的实践表明，拥有居住证的这部分群体所享受的福利与保障又与拥有户籍的城市居民所享受的待遇相距甚远。居住证制度便利了政府对流动人口的管理，但是对就业、养老、教育、住房、公共服务等福利与保障的规定有待进一步完善。
因此，居住证制度在一定程度上缓和了城乡之间的矛盾，但“治标不治本”，户籍依然是流动人口城市化的一道屏障，大多数从农村迁移到北京的流动人口仍然被排斥于福利与保障的政策制度高墙之外。
（二）市场治理主体能否将流动人口留到城市，取决于其个人的收入水平
一个高质量的社会，应该是经济保障、社会凝聚、包容接纳、社会赋权四个因素相互配合，缺一不可。经济保障作为影响社会质量的重要因素，对流动人口的城市化进程产生重要的影响。对于乡村和其他城市进入新城市的流动人口来说，获得更高的收入和更好的生活是进入城市的最主要目的，如果在城市的收入能够满足自己的期待，居留到城市的意愿就会更加强烈；如果收入不能够满足自己的期待，可能就会选择换一个城市打拼甚至返乡。
对于流动人口来说，经济收入水平是决定迁移到哪个城市和是否留下来的关键性因素，市场治理主体能够吸引更多流动人口的目光，城市本身的吸引力和便利的生活条件使得越来越多的劳动人口向城市聚集，但是由于城市的生活成本、交通、教育、医疗成本也更高，因此是否能够留下来受到收入水平和生活质量的影响。流动人口家庭的收入水平会直接影响到流动人口的城市化进程。
（三）公民治理主体之间的参与和互动程度，影响流动人口的居留意愿和城市化治理进程
公民治理主体（包括流动人口和城市的居民）之间的参与和互动对流动人口居留意愿的影响，主要表现在三个方面：一是表现在如果公民治理主体之间的参与和互动较多，流动人口感知到的社会包容度与社会关注就更高，受尊重的感觉就越强，居留意愿往往更高；二是公民治理主体之间的参与度和互动程度不同，流动人口所感受和产生的社会情绪就存在差异；参与越多、互动程度越深入，流动人口就越倾向于表现出更加积极乐观的社会情绪。流动人口感受到的情绪更多是平和、愉悦、乐观，那么流动人口的居留意愿就更强；三是公民治理主体之间的参与和互动越深入，流动人口对社区的归属感就会越强，社区建设和参与的兴致就越高，主人翁意识越强，居留意愿就更高。
社会包容度影响流动人口居留意愿
城市的社会包容度受到两个因素的影响，一个是客观的制度和政策，另一个是主观的城市居民对外来人口的态度和距离。以北京为例，由于要进一步找准自身定位，疏解非首都功能，要拆除一些违建、地下室，清理小摊贩，而这正是流动人口群体中无业、失业人员和自我雇佣者的居住、生活和工作的空间，无法避免地要发生一些冲突。对这部分流动人口群体来说，当前的社会政策和居民对自己更多的是“排斥”，是不友好的，因此感知到的社会包容度较低。
我们在首都疏解整治促提升政策实施之后的一段时间进行了入户调查，发现与2015年、2016年相比，打算在本地长期居住的流动人口比例出现明显下降。这说明，流动人口感知到的社会包容度直接影响其居留到北京的意愿。47.6%的人打算在本地长期居住，20.8%的人不打算长期居住，31.6%的人表示还没想好，持观望的态度。这种观望的背后，既反映了北京对流动人口的吸引力，也反映出在当前户籍制度和疏解政策的调控下，流动人口城市化进程的艰难处境。
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流动人口社会情绪影响居留意愿
总体而言，流动人口的社会情绪是偏积极正向的。但由于户籍障碍一直难以逾越，再加上当前疏解政策的影响，以及流动人口个体感知到的“边缘”与“歧视”，导致一些消极、非理性的情绪日益增多，近1/3的流动人口表现出消极负向的社会情绪。研究发现，当流动人口意识到自己受到歧视时，更多的社会情绪是悲观和浮躁。流动人口在陌生的城市中，往往是被边缘化的弱势群体，因此在感知到歧视和排斥的时候无能为力，会形成一种“习得性无助”的感觉，更多表现出悲观、浮躁的社会情绪。
我们通过分析流动人口的社会情绪与居留意愿，发现理性的社会情绪与居留意愿存在显著的相关性，打算在本地长期居住的流动人口表现出更强的理性情绪。这说明对于打算在本地长期居住的人来说，做出居留决定是理性选择的结果，流动人口已经理智地衡量过居留的利弊，分析过多种方案，因此理性情绪更趋强烈。作为一个理性的经济人，流动人口在选择进入城市时就会面临一系列抉择。对于流动人口来说，城乡的工资水平差异、城市更好的工作环境、便利的生活和服务是巨大的动力，而日益增长的经济压力、城市当地居民的态度以及能获取资源的数量是进入城市的推力。经过权衡取舍，流动人口会做出最终的选择，留下或者是离开。因此，流动人口社会情绪中的理性情绪直接影响流动人口的居留意愿，进而直接影响流动人口的城市化进程。
流动人口的归属感影响居留意愿
为进一步识别流动人口归属感与居留意愿的关系，我们将流动人口的归属感分为对家庭的归属感和对社区的归属感两部分，分别选取了婚姻状况和在京居留时间来测量其与流动人口居留意愿的关系。调查发现，婚姻状况和在京居留时间与流动人口的居留意愿呈现显著的相关性。从婚姻状况来看，已婚群体的居留意愿更加强烈。已婚和未婚的流动人口打算在北京长期居住的比例分别为30.6%和16.1%，这说明婚姻不仅仅给流动人口带来了安定感，同时也为流动人口群体提供了情感的支持系统。流动人口在家庭中可以放松心情缓解压力，对家庭有更强的归属感，因此居留在城市的意愿更强。
从在京居留时间来看，在北京居住10年以下的群体中，犹豫和不打算留到北京的比例较大，而居住了11年以上的流动人口群体中，愿意留到北京的比例要远远大于犹豫和不打算留到北京的比例。这说明居住时间对居留意愿会产生极大的影响。对于居住5年以下的流动人口群体来说，新的城市是其实现梦想、努力打拼的造梦之地，但一系列物质上和精神上的压力也会接踵而来。因此居住时间在5年以下的流动人口群体各种想法都比较强烈，打算留下、离开和犹豫的群体都比较多。而在一个地方居住的时间越久，对此地的居留意愿就会越强。究其原因，居住时间越长，产生的社会互动和社会连接越多，与周围的社会关系网络就会越紧密，更容易建立自己的社会支持系统。在社区中，往往更能够获得话语权和参与感，主人翁意识更加强烈，因此留下来建设社区和城市的情感就越浓厚，居留意愿更加强烈。
户口、家庭和工作仍是流动人口最关注的问题，也是流动人口返乡的最大推力
通过对流动人口返乡意愿的调查，我们发现，没有北京户口、结婚/生育/抚养小孩、子女教育问题和北京找工作太难是流动人口返乡的主要推力。流动人口在城市无法获得户籍，就没有资格去享受城市居民的福利和保障，从制度和心理上都与城市居民产生明显的区隔；对家庭的关注受到传统家庭观和责任观的影响，流动人口往往愿意一个人打拼，但一定要给家庭一份稳定安逸的保障。因此，返乡结婚、生育、抚养小孩成为流动人口返乡的重要原因，当然这其中少不了经济因素的推动，抚养、教育孩子代价过于高昂，而自己的工作报酬又不足以支撑高额的开销，这时候，理性权衡之后的流动人口往往会做出返乡的抉择。事实上，返乡劳动人口能够给家乡带回新的技术，补充劳动力市场，有利于乡村振兴以及促进城乡一体化的发展。而对于选择留下和等待的流动人口群体，如何推动多个治理主体协同合作，共同实现流动人口真正的城市化进程，是我们需要面对的新的挑战。
推动流动人口的城市化治理，我们应有大方略，从开放人口结构的角度，基于现实需要来提出一些好的政策和建议。
（一）进一步推进户籍制度改革，夯实流动人口融入城市的制度基础
在传统户籍制度的屏障下，大批的流动人口被阻挡在城市的大门之外。为深化户籍制度改革，部分城市推出了居住证制度，向符合条件的流动人口开放部分福利和保障。设立了积分落户制度，对符合条件并达到一定要求的流动人口最终可以通过积分实现落户至城市。这是制度改革最重要的一环，但并不是制度改革的终点。从当前的形势和发展来看，这两项制度并没有起到预想的效果，现实的情况是城市发展的速度越快，其居住证的申请难度也就越大；同时城市的吸引力越大，居住证的门槛也就越高。因此，居住证制度反而成为部分流动人口市民化的阻力，尤其是对于从乡村到城市的流动人口来说更是如此。
同时，每个城市都希望吸引高素质的中青年人才，这部分群体在办理居住证和积分落户的时候都有很大的优势，但有一个隐形的问题是附着于居住证上的福利和保障是否能够真正落实，是否能与城市的居民享受同等的待遇。实际情况往往可能是办证只是出于管理之便，居住证背后附着的福利则是相对较少，从而出现半城市化和伪城市化的现象。
因此破除城乡二元分割的户籍制度，消除福利制度的差异，倡导公平公正是当下推进流动人口城市化进程的关键。这不仅需要借鉴国内外推进城乡一体化建设的经验，还需要政府治理主体把握好顶层设计，统筹全局，逐步深化户籍制度改革，努力实现和市场、社会组织、民众治理主体协同合作，倡导社会公平正义，实现共治共建共享的新格局。
（二）大力提升流动人口的职业技能和收入水平，筑劳流动人口融入城市的经济保障
就目前来看，城市对流动人口拥有极大的吸引力，但是将其留下来的能力还有待提高，重要的着力点就在于流动人口的收入水平。来到城市的流动人口大多数是追求较高的经济收益和便捷的生活服务，但是由于自身受教育程度和技能的约束，大多数流动人口并不能实现自己想象中的高薪，反而因为城市的生活成本增加，生活质量难以提高；再加上户籍制度的隔离、原住民的排斥与漠视、家中子女和老人的照顾问题等因素的影响，城市对流动人口居留的吸引力已经有所下降。这些留待解决的问题都是流动人口的城市化治理过程中所面临的挑战，也对未来流动人口城市化治理的进程提出了新的课题。
因此，市场治理主体要增强与政府、民众治理主体的协同治理能力。一方面推动劳动力市场改革，逐步实现“同工同酬”，促进社会公平正义；另一方面，提高劳动力市场质量，市场治理主体应该和高职院校合作，为流动人口群体提供一些有针对性的培训，为其能够进入更高端的劳动力市场做铺垫。
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（三）重视发挥社会组织的纽带作用，加强对重点人群的社会关怀
流动人口是一个异质性很强的群体。新时代，促进流动人口的社会融入，必须重点关注以下两类群体，一类是乡城流动人口中的自我雇佣者，一类是流动人口群体中的“80后”、“90后”群体。调研显示，乡城流动人口中的自我雇佣者是情绪表达最为强烈、负性消极情绪最多的群体。这样的社会情绪表达可能与当前的疏解政策有一定关系，因为自我雇佣者主要是小摊贩或者街头巷尾的市场从业人员，而这正是疏解的主要对象和人群。没有基本收入来源的这部分群体在城市如何转型与生存是当下面临的一个主要议题。另外一类群体是“80后”、“90后”的群体，这部分群体基本都是孤身一人，远离自己的社会关系和资源，在陌生的城市里容易产生孤独、迷茫、不安的情绪。因此，这就需要重视发挥社会组织纽带的联结功能，加强其与其他群体的社会联系和情感参与，从而让这部分流动人口群体感受到家庭的温暖，这不仅仅有利于从源头减少其不良的社会情绪，还能大大增加他们的居留意愿，为城市建设添砖加瓦。
（四）持续增强公众参与和社会互动，提升流动人口群体与城市居民的社会融合度
公众参与主体包括流动人口群体和城市居民两部分，要实现广泛的公民参与和社会互动，不仅仅需要本地居民的社会包容，还需要流动人口群体积极的社会融入与参与。因此，应该以社区为抓手和重要的着力点，在流动人口聚集的社区开展丰富多样的活动，宣传普及城市的生活习惯和文化习俗，同时通过多种形式的活动增加流动人口之间的亲密关系，为流动人口群体提供社会网络支持，增加其社区参与感与归属感。同时，拓展流动人口的社交网络，增强其与当地居民之间的了解，一方面帮助其尽快适应城市的新生活，另一方面也提供了一个平台帮助城市居民了解其生活习俗与传统文化，增加对流动人口的了解，缩小两者之间的社会距离，增强彼此之间的情感交流，也有助于增加整个社会的融合度。
总之，从理论和现实来看，推进流动人口的城市化治理是当下促进社会公平正义、提升社会质量、提升社会包容度的核心要求，也是促进社会发展，构建和谐社会的必由之路。流动人口在城市融入的过程中，面临着户籍制度、收入水平、社会包容度以及社会情绪等多重因素的影响，因此要求政府、市场、社会组织、公众等多元治理主体的协同合作，共同提出破解之道：一方面通过深化户籍制度改革，努力实现各项福利制度的全覆盖，平衡各项公共资源，使流动人口能够和当地居民平等享受教育、医疗、就业和养老的权利，实现社会公平正义；另一方面通过提高流动人口收入水平、建立流动人口的社会支持、强调情感沟通、逐步解决流动人口子女教育的问题，增强流动人口自身的居留意愿；同时在借鉴国内外人口城市化治理的基础上，政府、市场和社会三大治理主体应同向发力，协调共治，努力从顶层制度设计出发，以流动人口居住的社区为抓手和着力点，逐步改善流动人口与周围居民的社会关系，提高社会包容度，建立发展成果由全民共享的宜居城市，实现城市使人生活更美好的目标。
摘自《北京师范大学学报》2019年第6期
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