【焦点议题】刘倩：南亚恐怖主义与“一带一路”沿线的海外利益保护

      摘要：中国提出的“一带一路”倡议得到了南亚国家的积极响应, 目前已取得了重要进展;然而, “一带一路”南亚沿线的复杂严峻的恐怖主义安全形势对中方项目建设与人员安全构成了现实挑战。本文在对南亚恐怖主义的现状与特点进行梳理的基础上, 评估了中巴经济走廊与孟中印缅经济走廊所面临的安全风险, 尤其针对恐怖组织类型、恐怖袭击方式和恐怖袭击目标进行了重点分析。本文认为, 深化情报交流, 增强风险预警能力;创新保护手段, 提高海外安保水平;加强多边合作, 打造区域安全共同体是维护中国在南亚沿线安全利益的有效途径。

      2013年9月, 习近平主席在访问哈萨克斯坦期间首次提出共建“丝绸之路经济带”的倡议, 即采用创新的合作模式, 以点带面, 从线到片, 逐步形成区域大合作。当年5月, 李克强总理访问印度和巴基斯坦期间就提出建设孟中印缅经济走廊 (BCIM-EC) 和中巴经济走廊 (CPEC) 的倡议, 并得到两国的积极回应。此后不久, 中巴、中印相继发布了《关于新时期深化中巴战略合作伙伴关系的共同展望》和《中印战略合作伙伴关系未来发展愿景的联合声明》, 就倡议的具体规划展开磋商。2014年6月和11月, 中孟、中缅两国首脑相继举行会晤。有关各方一致认为, 孟中印缅经济走廊与本地区其他互联互通倡议形成重要互补, 为深化四国互利合作、释放本地区发展潜力提供了重要平台, 希望就此保持积极接触、密切协调, 并开展实效性合作。2015年3月, “一带一路”建设的《愿景与行动》文件公布, 中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊居于六大国际经济合作走廊之列, 并提出将进一步推动合作, 取得更大进展。作为“一带一路”倡议框架下的重要合作项目, 孟中印缅四国已就走廊建设的目标、机制、领域等达成初步共识, 并将完成联合研究报告, 探讨启动政府间合作机制。而作为“一带一路”倡议的旗舰工程和“丝路基金”的优先投资项目, 中巴经济走廊建设已取得重要进展。2015年5月, 巴方通过走廊建设的东、中、西三线方案, 并确保“西线”率先推进。2017年6月, 巴国民议会宣布, 西线建设预计将于18年6月前完工。中巴双方一致认为, 走廊的规划不仅将造福巴全体人民, 还将促进两国及本地区各国共同发展繁荣。2017年12月, 外交部长王毅在同阿富汗外长拉巴尼、巴基斯坦外长阿西夫共见记者时表示, 作为中巴共同的重要邻国, 阿富汗在发展经济、改善民生方面有着迫切愿望, 也愿融入区域互联互通进程。因此, 中巴双方愿同阿方一道, 本着互利共赢原则, 探讨中巴经济走廊以适当方式向阿富汗延伸, 并通过阿富汗逐步与中国-中亚-西亚经济走廊相互对接, 共同促进“一带一路”框架下更广泛的互联互通, 为地区的发展繁荣做出贡献。

      由此可见, 作为“一带一路”倡议的核心辐射区域, 南亚在中国周边外交的战略地位正日益凸显。其中, 两条经济走廊不仅承载着沿线众多投资项目, 还将作为关键枢纽, 沟通中国西南、东南亚和南亚及印度洋, 最终实现陆上与海上丝绸之路的相连。因此, 南亚的地区安全环境是否稳定既关乎沿线国家和人民的切身利益, 又直接影响中国的海外投资安全, 并将最终反映在其与南亚各国乃至整个亚欧大陆互联互通的效果与水平上。值得注意的是, 较之传统安全, 本地区在非传统安全领域面临更为迫切的挑战。其中, 尤以恐怖主义构成了最为突出与棘手的现实威胁。因而, 作为当前“一带一路”倡议的重点推进地区, 如何评估南亚沿线恐怖主义带来的安全风险, 进而确保我国海外投资人员安全及合作项目的有效推进就成为了亟待解决的重要问题。

      一、南亚地区的恐怖主义:现状与特点

      根据经济与和平研究所 (IEP) 发布的《2017年恐怖主义指数报告》显示, 南亚地区的恐怖主义指数 (GTI) 为5.6, 受威胁程度位居全球之首。

      实际上, 自2001年“9.11”事件之后, 南亚就持续遭受恐怖主义的重创。在过去15年中, 南亚已经成为全球恐怖主义袭击最为活跃的地区, 且恐怖主义指数呈现出不断增长的趋势。具体来讲, 自2002至2016年, 阿富汗、巴基斯坦和印度的恐怖主义指数分别为9.4、8.4和7.5;增幅各自达到42%、29%和3%;2017年, 在全球最易遭受恐怖主义袭击的十国排名中, 上述三国分别位于第二、第五和第八名。根据2017年GTI全区域四等分法的安全形势评价体系划分, 南亚的阿富汗和巴基斯坦为全球恐怖袭击的高危国家, 印度和斯里兰卡则为动荡国家。

      在过去15年中, 南亚共发生了3万余起恐怖袭击事件, 造成53229人死亡。就袭击类型来讲, 炸弹袭击的发生率最高, 超过了50%;其次是武装袭击, 约为20%;最后则是绑架和暗杀。就袭击目标来看, 平民和警察始终是恐怖分子的主要攻击对象。据统计, 2002至2016年发生在南亚的全部恐怖袭击中, 46%的恐袭事件将攻击人群锁定为平民和警察, 因此, 二者的死亡人数也一直居高不下, 约占遇难者总数的59%。而追踪袭击发动者的来源可以发现, 全球性与区域性相结合的趋势在南亚表现的尤为突出, 南亚也日益成为国际恐怖组织的“大本营”。

      自2015年以来, 国际社会加大了对于盘踞在叙利亚和伊拉克境内恐怖组织的围剿力度, 基地组织与伊斯兰国在该地区的势力范围不断缩水, 总体呈现出失利态势。这一方面使得中东地区的反恐局势出现一定程度的改观, 但另一方面却也加速刺激了恐怖组织在作战方式和组织形态上的转变, 即向“运动战和游击战的方向演化”, 并“从控制大城市的准政权向乡村武装割据演化”。尤其是在北约和美国相继决定撤出或削减其在阿富汗作战力量的大背景下, 中东地区的恐怖组织开始选择以退为进, 将南亚“真空地带”作为新的“避风港”, 并联合当地极端主义势力发动暴恐袭击进行反扑, 从而使南亚地区的安全形势面临更加复杂严峻的挑战。

      根据全球恐怖主义数据库 (GTD) 的统计, 2016年, 伊斯兰国南亚分支 (IS-K) 所发动的有针对性袭击呈现出明显上升趋势。包括伊斯兰国孟加拉分支 (ISIL Bangladesh) 、伊斯兰国呼罗珊分支 (Khorasan Chapter of the Islamic State) 在内的恐怖组织不断发动袭击, 造成大量人员伤亡。2017年初, 英国皇家联合军种研究院 (RUSI) 发表报告指出, 目前, 伊斯兰国已在阿富汗和巴基斯坦招募到了1万余人的追随者, 并任命了巴基斯坦塔利班头目哈菲兹·汗为其分支机构领导人。自2016年1月至2017年4月, 仅该组织认领的恐怖袭击就造成了800余名巴基斯坦平民死亡, 巴军方也声明逮捕了其境内的300多名伊斯兰国恐怖分子。

      与此同时, 作为全球恐怖主义“动荡弧” (Arch of Instability）的中间环节, 南亚恐怖主义既具有一般恐怖组织破坏性大、危害性强的共性, 且通过社会网络与其他地区的恐怖组织存在不同程度的互动关联。同时, 相较中东、中亚和东南亚的恐怖组织, 南亚恐怖主义又表现出了自身的鲜明特点。其中, 根据恐怖组织的形成原因与利益诉求, 大致可以划分为宗教极端型、民族分裂型与左翼极端组织。

      (一) 宗教极端型恐怖组织

      作为全球穆斯林人口最为集中的地区, 仅南亚的巴基斯坦、印度和孟加拉三国, 穆斯林总数就占到了世界18亿穆斯林人口的三分之一。此外, 本地区还生活着诸如印度教、基督教、锡克教、佛教等大量非穆斯林人口。同时, 由于南亚各国普遍属于低收入国家, 失业率长期居高不下, 且“强社会、弱政府”的现实弊端导致大量“治理真空”的存在。因此, 在南亚地区, 教派冲突所引发的极端暴力事件频频出现。而各种宗教极端组织则借此宣扬“圣战”极端思想, 固化身份对立, 制造教派矛盾, 在一定程度上刺激并推动了本地区宗教极端型恐怖组织的形成和发展。

      而南亚地区的宗教极端型恐怖组织的“极端性”又集中体现在以下两个方面:一是利益诉求的极端性, 即宣扬与世俗规范相对立的政策并排斥与其主张不同的宗教派别;二是为实现其利益诉求而采用袭击手段的极端性, 即多使用炸弹袭击、武装袭击、绑架、暗杀等极端暴力手段, 造成大量人员伤亡和社会恐慌。仅以巴基斯坦境内的宗教极端型恐怖组织为例, 可以发现, 根据所属教派不同, 恐怖组织内部又可分为逊尼派与什叶派。二者由于在宗教教义和现实利益方面存在尖锐矛盾, 经常爆发教派冲突。而占据人口绝对优势的逊尼派不仅袭击什叶派武装分子, 同时还将什叶派居民区作为报复对象。如2013年1至2月间, 仅在奎达一地, 以巴基斯坦塔利班和简戈维军为主的逊尼派恐怖组织就联合制造了两起针对什叶派平民的“屠杀”, 共造成190人死亡。

      (二) 民族分裂型恐怖组织

      作为多民族、多种族共同生活的地区, 长期以来, 因殖民历史累积的遗留问题、经济发展失衡导致的现实矛盾以及主导民族政策失当引发的深刻敌意, 民族分裂活动一直困扰着南亚诸国, 南亚也因此成为民族矛盾和民族冲突最为尖锐的地区之一。

      而作为一种极端类型的民族分裂活动, 民族分裂主义则是指“旨在破坏国家领土完整, 包括把国家领土的一部分分裂出去或分解国家而使用暴力, 以及策划、准备、共谋和教唆从事上述活动的行为”。通常来讲, 民族分裂主义者在追求民族独立和民族自决时, 往往寻求以下三种途径:政治解决、军事对抗和恐怖主义。其中, 政治解决是指通过公开合法的政治途径和政治运动谋求独立;军事对抗是指在政治解决无望时, 通过占领和控制相关区域, 取得广泛的群众基础, 并以武力对抗的形式实现本民族的利益诉求。值得注意的是, 由于普遍缺乏政治斗争经验和有效的政治解决途径, 加之各国政府的严厉打击导致军事对抗无力, 且出于引起国内外舆论关注, 向政府施加压力, 并借此抬高自身谈判筹码的现实考量, 本地区多数民族分裂活动最终都与恐怖主义相结合, 从而转化为民族分裂型恐怖组织。

      仅以印度一国为代表, 自2013年以来, 其境内的民族分裂型恐怖组织共发动袭击87起, 占该国恐怖袭击总数的13%。其中, 几乎全部的恐怖袭击均来自于该国东北部地区。具体来讲, 又以阿萨姆邦的波多民族民主阵线 (NDFB) 、阿萨姆联合解放阵线 (ULFA) ;曼尼普尔邦的康里救世军 (KYKL) 、康里帕克共产党 (KCP) 、康里帕克人民革命党 (PREPAK) ;那加兰邦的那加兰社会主义民主委员会伊萨克和穆瓦系 (NSCN-IM) 、那加兰社会主义民主委员会科哈普兰系 (NSCN-K) 以及梅佳拉亚邦的加罗民族解放军 (GNLA) 表现最为活跃。上述组织无一例外地以恐怖活动作为主要斗争手段, 以建立独立国家为最终政治诉求。例如, 那加兰邦的分裂活动兴起最早, 且自1955年至今始终未曾停止。那加民族委员会曾明确提出建立独立国家的政治目标, 而以穆瓦系和科哈普兰系为代表的武装组织虽表示愿与政府接触谈判, 但仍未放弃使用恐怖手段, 并持续造成大量人员伤亡。

      (三) 左翼极端组织

      作为新殖民主义时代最显著的反抗性力量, 第二次世界大战之后, 各种左翼激进运动在南亚诸国兴起。它们大多主张通过武装起义的方式进行阶级斗争, 解决农民的土地问题, 反抗种族压迫, 并实现民族解放。此后, 随着苏东剧变和冷战的终结, 多数组织受到沉重打击, 纷纷陷入低谷。然而, 以“毛主义”运动为核心的左翼力量却始终发展活跃, 并在21世纪迎来了革命的高潮。

      毛主义运动在南亚地区的产生绝非偶然, 而是国际共产主义运动和南亚各国社会矛盾互动碰撞的结果。作为一种左翼思潮, 毛主义广泛分布于印度、不丹、阿富汗、尼泊尔、巴基斯坦等国, 并以系统的革命理论作指导, 提出了明确的革命纲领, 制定了有效的革命路线, 组建了严密的政党、军队和群众组织, 并以农村和边远山区为依托, 成立了广泛的革命根据地。其中, 除去2006年结束“十年人民战争”, 达成“和平协议”并转入议会政治的尼泊尔共产党 (毛主义) 之外, 作为坚持武装斗争的革命政党, 武装力量一直是南亚各国毛主义运动的重要组成部分。然而, 也正是因为将激进的武装斗争作为夺取政权的主要手段, 偏离了革命路线的既有规则, 且造成了大量平民伤亡, 南亚相当数量的毛主义运动同时带有左翼极端色彩, 并被相关国家和联合国列为恐怖组织。

      仅2013年以来, 印度国内的两大左翼极端组织纳萨尔派武装 (Maoist) 和印共-毛派 (CPI-Mao) 活动愈加频繁, 发动的恐袭占该国恐怖袭击总数的69%, 造成的伤亡人数超过了宗教极端型与民族分裂型恐怖组织的总和。这其中尤以恰蒂斯加尔邦、奥里萨邦和安德拉邦三角地带的恐怖袭击造成的后果最为严重。通过制造地雷爆炸、卡车爆炸、组织武装越狱、绑架和暗杀等多种极端手段, 纳萨尔派武装与印共-毛派相互配合, 将警察、安全部队和政府官员作为重点袭击目标, 成为印度国家安全和社会稳定的主要现实威胁。

      二、“一带一路”南亚沿线的恐怖主义安全风险

      目前, 中巴经济走廊与孟中印缅经济走廊为“一带一路”倡议在南亚地区启动的两项主要合作工程。其中, 中巴经济走廊自2015年4月动工至今顺利推进, 取得了阶段性成果, 不仅带动了巴基斯坦经济增长, 还将中巴关系提升到了新高度。孟中印缅经济走廊虽然整体建设落后于预期, 但在走廊框架下的联通项目也取得了相应进展。然而, 作为全球恐怖主义威胁最为严重的地区, “一带一路”倡议在南亚沿线面临着诸多现实和潜在的安全风险。

      (一) 中巴经济走廊所面临的恐怖主义安全风险

      自“一带一路”倡议提出至今, 巴基斯坦全国共发生恐怖袭击810起;造成9646人伤亡。其中, 活跃度排名前三的恐怖组织为巴基斯坦塔利班 (TTP) 、俾路支解放阵线 (BLF) 和简戈维军 (Le J) , 分别发动恐袭450起、87起和81起, 共占恐袭总数的76.3%;此外, 俾路支解放军 (BLA) 、俾路支共和军 (BRA) 、伊斯兰国呼罗珊分支 (Khorasan Chapter of the Islamic State) 、俾路支联合军 (BUA) 以及伊斯兰军 (Le I) 也不断发动恐怖袭击, 分别为73起、70起、51起、34起和33起, 占袭击总数的23.7%。

      通过对GTD数据库进行分析可以发现, 自2013至2016年, 巴基斯坦境内的恐怖组织主要将军队、平民和警察作为重点攻击目标, 针对三者发动的袭击共计606起, 占袭击总数的67.8%;其次则将目标锁定在政府官员、商业场所、武装分子、宗教机构和运输通道上, 占袭击比重的31.1%;而炸弹袭击、武装袭击、暗杀和绑架则是恐怖组织惯常使用的四种袭击手段, 分别占袭击总数的50.4%、33.9%、11.1%和4.5%。

      根据巴基斯坦计划和改革部的最新数据显示, 目前中巴经济走廊总体在建和拟开工项目45个。其中, 能源项目20个、瓜达尔项目9个、基建项目8个、经济特区计划5个、新省级计划3个, 主要分布在旁遮普省、信德省、开普省、俾路支省、吉尔吉特-巴尔蒂斯坦地区以及伊斯兰堡。值得注意的是, 旁遮普省、信德省、开普省和俾路支省的工程项目之和即为中巴经济走廊项目总数的88.9%, 而四省的恐怖袭击发生频率也恰恰位居该国的前四位, 恐袭事件之和接近巴基斯坦全国恐袭总数的七成。

      首先, 考察旁遮普省的恐怖主义安全风险。位于巴基斯坦东北部的旁遮普, 与印度接壤, 是该国人口第一大省, 同时也是旁遮普族的主要聚居区。通过GTD数据库的统计, 2013至2016年, 该省首府拉合尔遭遇的恐怖袭击最多, 总计10起;之后则是军事重镇拉瓦尔品第和木尔坦。其中, 宗教极端型恐怖组织巴基斯坦塔利班、伊斯兰国呼罗珊分支以及简戈维军是袭击的主要发动者。根据PIPS报告, 2017年, 旁遮普省共发生恐怖袭击14起, 为该国袭击总数的3.8%, 造成255人伤亡。

      目前, 旁遮普省共承接中巴经济走廊建设项目8个, 包括6个能源项目和2个基建项目。其中, 最大的交通基础设施项目白沙瓦—卡拉奇高速公路中段苏库尔至木尔坦段 (苏木段) 就途径旁遮普省, 该项目部分路段已于2018年5月通车。但是, 路段所在的木尔坦由于地处该省南部最落后、贫穷人口最多的传统部落聚居区, 也是滋生恐怖分子的温床。以巴基斯坦塔利班、俾路支共和军、虔诚军为代表的恐怖组织经常通过炸弹袭击、绑架和暗杀的方式, 针对政府官员、商业场所和运输通道发动恐怖袭击。此外, 由于部落制的地方保护主义多对走廊建设怀有政治和经济上的负面看法, 加之边界地区的异质性和传媒导向的特殊性, 如何防范恐怖分子和分离主义势力采取零和博弈, 破坏走廊建设, 成为时下重点应对的现实挑战。

      其次, 考察信德省的恐怖主义安全风险。根据GTD数据库的统计显示, 作为巴基斯坦东部恐怖袭击高发区, 自2013至2016年, 仅该省首府卡拉奇就遭遇了112起恐袭;紧随其后的是海得拉巴、雅各布阿巴德以及拉卡纳。其中, 宗教极端型恐怖组织巴基斯坦塔利班、简戈维军、伊斯兰国呼罗珊分支和民族分裂型恐怖组织俾路支解放军、俾路支共和军、俾路支解放阵线以及信德解放军为恐怖袭击的主要实施者。根据巴基斯坦和平研究所 (PIPS) 的最新报告, 2017年该国恐怖袭击共计370起, 其中31起发生在信德省, 占袭击总数的8.4%, 造成412人伤亡, 自杀式爆炸袭击为主要袭击手段。

      而作为中巴经济走廊“东线”和“中线”的重要组成部分, 信德省境内在建与拟开工项目总计15个, 包括13个能源项目, 1个基建项目, 1个新省级计划。近年来, 信德境内的恐怖组织纷纷指责中巴经济走廊建设是中国对当地自然资源的掠夺, 并因此举行了多次反华示威。其中, 2016年5月30日, 出于对“走廊项目的严厉警告”, 名为“信德得什自由军团” (Jeay Sindh Muttahida Mahaz) 的恐怖组织制造了针对中国工程师的卡拉奇汽车炸弹袭击。

      再次, 考察开普省的恐怖主义安全风险。位于巴基斯坦西北部的开普省与阿富汗接壤, 西邻普什图族联邦部落直辖区, 东接巴控克什米尔, 敏感复杂的地理位置使其长期处于恐怖势力威胁之下。通过GTD数据统计, 自2013至2016年, 该省首府白沙瓦共发生恐怖袭击57起, 其次是加姆鲁德、巴奴和巴拉。其中, 宗教极端型恐怖组织巴基斯坦塔利班、伊斯兰军和伊斯兰呼罗珊分支以及民族分裂型恐怖组织俾路支共和军与俾路支解放阵线是恐怖袭击的“主力军”。根据PIPS报告, 2017年, 开普省共发生71起恐怖袭击, 占当年该国恐袭总数的19.2%, 造成302人死伤。

      而作为“中巴经济走廊”西部关键枢纽, 开普省承接了9项重点工程, 其中包括6个基建项目, 1个能源项目、1个新省级计划和1个经济特区计划。值得注意的是, 走廊建设中的全部7项公路升级改造项目, 有6项都位于或途径开普省。然而, 工程建设最为集中的中部与南部地区也恰恰是该省恐怖袭击最为猖獗的区域。仅在2009至2016年, 恐怖分子就针对外国投资者和施工人员发动了211起袭击, 占到了袭击总数的7%。因此, 如何确保中巴经济走廊途径开普省的工程建设人员与项目投资安全就成为一项亟需解决的重要问题。

      最后, 考察俾路支省的恐怖主义安全风险。由于毗邻伊朗与阿富汗, 长期以来, 俾路支安全形势始终复杂严峻。通过GTD数据库的统计, 自2013至2016年, 该省首府奎达共发生恐袭事件87起, 其次是德拉布格蒂、本杰古尔和胡兹达尔。其中, 宗教极端型恐怖组织巴基斯坦塔利班和简戈维军, 民族分裂型恐怖组织俾路支联合军与俾路支共和军是恐怖袭击的主要制造者。根据PIPS报告, 过去三年以来, 巴基斯坦全国超过44%的恐怖袭击发生在俾路支省, 恐袭数量一直居于首位;仅2017年就发生了138起恐袭事件, 占该国袭击总数的37.3%, 造成405人伤亡, 武装袭击为主要袭击手段。而作为中巴经济走廊东、中、西三条线路的共同终点, 俾路支境内在建与拟开工项目总计15个, 包括9个瓜达尔项目, 2个能源项目, 2个基建项目, 1个新省级计划和1个经济特区计划。针对上述工程建设, 其境内的强硬派武装组织大多持反对立场。以瓜达尔港及其配套项目为例, 俾路支国民党领袖锡德·萨·诺里曾公开表示, “巴基斯坦政府是假借开发之名, 最终目的则是排挤俾路支当地居民, 使其地位边缘化。”而俾路支解放阵线领导人阿拉·纳扎尔·俾路支则明确警告中国停止在瓜达尔的项目建设。2015年4月, 就在习近平主席访巴前后, 俾路支分离主义者先是在距瓜达尔港100公里处枪杀了20名工人, 后又以瓜达尔港机场为目标, 制造了炸弹袭击。2017年11月18日, 俾路支解放阵线袭击了巴基斯坦边防建设集团FWO在中巴经济走廊的项目, 造成5名工人死亡;12月7日, 该组织又袭击并摧毁了瓜达尔附近的一座中资移动通信公司的信号塔。凡此种种, 对走廊建设均造成了恶劣影响。

      (二) 孟中印缅经济走廊所面临的恐怖主义安全风险

      作为与中巴经济走廊同时期推出的重要合作倡议, 相较来看, 尽管孟中印缅经济走廊目前成果有限, 但四方现已围绕走廊框架中的基础设施联通项目展开了一系列具体合作, 并取得了相应进展。值得注意的是, 作为一项长期而艰巨的系统工程, 孟中印缅经济走廊在步入实质性推进的过程中还将面临诸多风险与挑战, 其中, 沿线恐怖主义安全风险正是摆在四国面前的突出问题:以2002—2016年GTI全区域四等分法的安全形势评价体系为参照标准, 印度得分7.53, 恐怖主义威胁排名全球第8, 安全风险等级为“动荡”;孟加拉国得分6.18, 全球排名21, 安全风险等级为“动荡”;缅甸得分4.95, 全球排名37, 安全风险等级为“危险”。

      根据GTD数据库统计, 自2013年“一带一路”倡议提出至2016年, 孟、印、缅三国共发生恐怖袭击781起, 造成3132人死伤。其中, 孟加拉国发生恐怖袭击75起, 造成505人死伤, 以宗教极端型恐怖组织孟加拉国伊斯兰大会党 (JEI) 、胡赛极端主义者 (HE) 、孟加拉国圣战者 (JMB) 、伊斯兰解放党 (HT) 以及伊斯兰国孟加拉分支 (Islamic State in Bangladesh) 为袭击的主要发动者；印度发生恐怖袭击682起, 造成2391人死伤, 以民族分裂型恐怖组织纳萨尔派武装 (Maoist) 、印共-毛派 (CPI-Mao) 、波多民族民主阵线 (NDFB) 、阿萨姆联合解放阵线 (ULFA) 以及宗教极端型恐怖组织真主穆斯林游击队 (HM) 、虔诚军 (JeT) 与穆罕默德军 (JeM) 最为活跃;缅甸发生恐怖袭击24起, 造成225人死伤, 以民族分裂型恐怖组织克钦解放军 (KIA) 、德昂民族解放军 (TNLA) 以及果敢民族民主同盟军 (NDAA) 为恐怖袭击的主要发动者。

      从袭击目标观察, 孟加拉国的恐怖组织多将警察、宗教机构和平民作为主要袭击目标, 占袭击总数的62.7%;印度的恐怖组织多将警察、平民和政府官员作为主要袭击对象, 占袭击总数的73.9%;缅甸的恐怖组织多以平民、武装分子与警察作为主要袭击目标, 占袭击总数的70.8%。从袭击手段来看, 炸弹袭击、武装袭击与暗杀是孟加拉国恐怖组织的惯常手段;印度与缅甸的恐怖组织则多使用绑架、炸弹袭击与武装袭击的方式。

      首先, 观察孟中印缅经济走廊在孟加拉国的项目进展及其所面临的恐怖主义安全风险。作为走廊建设的重要参与国, 孟加拉是南亚第一个与中国签署政府间“一带一路”合作文件的国家。目前, 隶属于孟中印缅经济走廊联通项目的帕德玛大桥正在建设之中;孟加拉国最大的燃煤电站———帕亚拉燃煤电站已经动工;而作为该国第一座隧道项目———卡纳普里河底隧道预计也将于2019年完成启用。应当肯定的是, “一带一路”倡议下的中孟合作面临着难得的发展机遇。然而, 同时也要注意到, 由于孟加拉国对抗政治明显, 政府控制力有限导致社会形势不稳, 罢工与游行示威频发;以伊斯兰大会党和孟加拉国圣战者为代表的宗教极端势力不仅时常采取恐怖活动对抗政府, 还以绑架和暗杀的方式针对外国人发起袭击;此外, 随着2015年伊斯兰国孟加拉分支宣告成立, 宗教极端型恐怖组织在该国活动愈益频繁, 极端分子将袭击目标投向什叶派平民、印度教徒和政府官员, 残忍的袭击手段也引发了大规模的社会恐慌情绪,目前, 孟加拉国正面临着更为复杂严峻的恐怖主义安全挑战。

      其次, 作为南亚地区大国, 尽管印度至今未公开对“一带一路”表示支持, 但却没有放弃孟中印缅经济走廊合作。当前, 印度政府将地区一体化置于其经济外交的优先议程之中, 孟中印缅经济走廊已成为印度“东向行动”政策 (Act East Policy) 的重要组成部分。据此, 印方多次明确表态, 将继续努力落实孟中印缅经济走廊联合工作组的会议共识。值得注意的是, 作为走廊覆盖的核心区域之一, 印度东北部既是走廊建设向印度方向顺利推进的关键, 又是影响走廊实现四国毗邻地区贯通的难点。(7)而作为印度民族矛盾的重灾区, 该地的分离主义暴力冲突与排外运动始终不断, 并将在“有限烈度内”延续下去, 通过威胁施工人员的生命安全、破坏沿线基础设施, 对走廊的顺利推进产生显著的消极影响。

      最后, 作为沿线重要支点国家, 缅甸在中方提出经济走廊倡议伊始就表示欢迎。缅方认为, 走廊建设为中缅加强互利合作、释放本地区发展潜力提供了重要平台;同意在走廊合作框架下, 统筹推进港口、公路、铁路等基础设施互联互通合作;加强经贸、农业、水利、电力、产能、金融等各领域互利合作。目前, 包括昆明经瑞丽—曼德勒—皎漂;昆明经清水河—曼德勒;昆明经腾冲—密支那—雷多的三条跨境公路对接规划正在建设, 部分已完成启用。(中缅油气管道项目正式投产;皎漂工业园与深水港项目顺利完成规划, 届时有望实现三端支撑、三足鼎立的大合作格局。需要指出的是, 虽然相较孟加拉与印度, 缅甸国内安全形势总体平稳, 但是, 在中缅合作项目最为集中的西部若开邦, 近来频繁爆发民地武装冲突, 导致大量人员伤亡。此外, 在走廊优先发展的克钦邦和掸邦, 政府军与克钦解放军、果敢民族民主同盟军的激战始终未曾停止, 双方对于交界地带林区、矿区和运输通道的争夺不仅直接威胁在缅中方工程人员安全, 还导致众多难民涌入中国境内, 甚至发生中国边民死伤事件, 严重影响中缅边境的安全和稳定。

      三、“一带一路”南亚沿线的海外利益保护

      根据国家统计局公布的最新数据显示, 2017年, 以工程派遣和劳务派遣方式在南亚诸国工作的中方人员达到24162人, 比上一年度增加了3114人。可以预见的是, 随着“一带一路”倡议在南亚地区的持续推进, 中国工程技术人员和中资企业“走出去”的力度将会越来越大。与此同时, 由于项目具有“点多、线长、量大、面广”的现实特点, 且类型多以资源开发和基础设施建设为主, 不仅投资大、工期长, 还往往需要深入相对偏僻落后的施工地点进行作业;加之局部地区存在政局动荡不稳、社会治安不靖、恐怖主义势力猖獗、政府管控能力薄弱等现实弊端, 南亚沿线面临的安全环境不容乐观。因此, 切实保护海外中国企业与人员安全就成为了“一带一路”倡议在南亚沿线稳定开展的基础条件。

      (一) 深化情报交流, 增强风险预警能力

      2017年12月, 李克强总理在上海合作组织成员国会议上强调, 地区国家应秉持共同、综合、合作、可持续的安全观, 在打击“三股势力”的过程中开展安全合作, 深化情报交流, 共同防范和应对恐怖主义的安全挑战与威胁, 塑造安全稳定的地区环境。

      值得注意的是, 由于恐怖主义对于“一带一路”沿线国家的共同威胁, 加之近年来跨境恐怖组织活动在南亚地区的持续蔓延, 深化情报交流, 增强风险预警能力不仅日益成为各国的基本共识, 也是地区国家在应对非传统安全挑战过程中势在必行的合作方向。有鉴于此, 中国应与南亚沿线各国加快建立“提前预警”、“快速反应”、“果断处置”的三位一体的危机管理系统:即通过风险评估, 对可能发生的恐怖威胁进行及早识别、提前预警;根据情报共享, 对已经发生的恐怖事件进行快速反应、高效应对;凭借反恐联盟网络, 果断处置跨国暴恐袭击, 尽可能降低恐怖活动的破坏性与影响力。

      目前, 在南亚国家之间, 一系列双边反恐情报合作已经初具规模。其中, 印度与缅甸长期就涉及两国边境地区的分离势力及其活动信息进行情报共享, 并通过建立边境联络官会议定期举行情报交流, 展开联合清剿作战。2015年6月, 印度在缅方相关情报协助下, 成功越境突袭了那加兰社会主义民主委员会藏匿在缅甸的据点, 击毙了实施恐怖袭击的武装分子。(4)而印度则以2014年3月布德万 (Burdwan) 爆炸袭击为契机, 在追捕“Jammat-ul-Mujahideen”圣战者组织的过程中, 与孟加拉国展开反恐情报领域的全面合作。2015年5月, 印度研究与分析局 (RAW) 访问达卡, 与孟方快速行动营 (RAB) 建立了邻国反恐数据库共享系统。此后, 两国进一步加强了在应对恐怖组织袭击方面的信息交流。2017年10月, 印孟两国外长出席第四次联合协商委员会, 重申对于恐怖主义的零容忍政策, 并就边境联合反恐达成一致。

      而就中国与南亚国家来讲, 中巴两国的反恐合作成果有目共睹。作为“全天候”的战略合作伙伴, 双方在涉及彼此核心利益的问题领域始终相互支持、密切配合;其中, 反恐合作尤其是两国安全合作的重点。长期以来, 以“东伊运” (ETIM) 为首的“疆独”恐怖组织打着“圣战”旗号“以武求独”, 对中国国家安全和边疆稳定构成了现实挑战。“9.11”事件之后, “东伊运”又搭上“全球圣战”便车, 派遣人员前往阿富汗、巴基斯坦接受基地与塔利班的军事训练, 之后潜入新疆建立暴力团伙, 策动暴恐袭击。2011年5月, 巴基斯坦总理吉拉尼访华, 双方一致同意加强在打击恐怖主义和极端主义领域的情报共享, 共同打击盘踞在两国交界地区的东突势力。

      近年来, 随着中东恐怖组织向印度次大陆拓展, “东伊运”的活动重心也随之向南亚转移, 并借此呈现全球扩展之势, 对中巴经济走廊沿线安全构成重大威胁。2014年, 东突组织头目阿卜杜拉·曼苏尔宣称, 将对中国的海外利益发起重点攻击。2015年9月, 巴基斯坦总统侯赛因与习近平主席表示, 在双方的共同打击下, 东伊运在巴境内的大部分成员已被成功铲除。不仅如此, 2017年6月, 中方还积极促成了中阿巴三方危机管理机制的建立。该机制包括及时、有效的反恐情报交流和信息共享以及相互认可的危机预防措施。

      毋庸讳言, 情报共享通常需要建立在较高的国家互信基础之上。而就目前来讲, 无论是南亚国家内部亦或中国与部分南亚国家之间, 由于政治互信不足、利益认知差异、国内安全结构束缚以及域外大国的消极影响, 区域性全方位的反恐信息情报网络在短时间内难以成行。此外, 圉于印巴两国长期不睦, 致使双方不仅在反恐合作中难有实质进展, 还经常出现相互谴责对方包庇、纵容甚至利用恐怖主义获取政治目的的指控。其中, 2016年3月, 巴方宣布逮捕了印度“间谍”贾达夫 (Kulbhushan Yadav) , 后者据称在印度情报机构的指使下为恐怖组织输送武器和资金, 并在俾路支省的瓜达尔港从事针对中国人的爆炸活动, 借此破坏中巴经济走廊。

      (二) 创新保护手段, 提高海外安保水平

      2004年5月3日, 俾路支解放阵线在巴基斯坦瓜达尔港制造了一起明确针对中国工程人员的汽车炸弹袭击, 造成三人死亡, 九人受伤。这次事件也改写了中国人的海外遇袭历史:第一次成为恐怖分子不以勒索钱财为目的的单纯的杀人目标。当年6月, 巴基斯坦和阿富汗又接连发生了两起专门针对中方援建人员的恐怖袭击, 共造成22人死亡。这种带有政治目的的新安全威胁形式改变了“恐怖主义与中国无关”的旧有认知, 使得以往“花钱消灾”的应对方式不再奏效, 并最终催生了中国海外利益保护的战略概念。

      此后十余年间, 作为海外安保体系的核心, 传统的领事保护机制在对境外公民的安全保护中发挥了重要作用。具体来讲, 通过建立中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”的领保联动机制, 领事保护外延至中央、国务院各部门和军方, 并下沉到全国各个地方政府;驻外领事机构根据《维也纳领事关系公约》, 在尊重东道国属地管辖权的前提下, 通过发布旅行预警信息、普及安全知识、提供紧急救助等形式保护境外公民的合法权益, 构织起一道全方位的安全保护网。

      然而, 最近几年, 随着中国公民和企业“走出去”的步伐明显加快, 特别是“一带一路”倡议的持续推进, 对外承包业务增长迅速。根据商务部统计数据显示, 2017年, 我国企业在“一带一路”沿线的61个国家新签对外承包工程项目合同7217份, 新签合同额1443.2亿美元;对外劳务合作派出人员52.2万人, 其中承包工程项下派出22.2万人, 劳务合作项下派出30万人。值得注意的是, 伴随着沿线国家外派劳务人员数量的快速增长, 一支规模庞大的海外劳动力大军已经形成。与此同时, 中国公民和机构在海外遇险的频率也出现大幅上升。根据数据统计, 仅2017年, 外交部领事司与驻外使领馆发布安全提醒1000余条, 处置领保和协助案件约7万起。领事保护日益呈现出常态化、群体化趋势, 政治性、敏感性增强, 工作繁重性、复杂性突出。由此可见, 新形势下, 中国公民和企业的海外安全需求急剧扩大, 而传统的领事保护能力与刚性需求之间的差距却在逐渐加大,海外安保面临着前所未有的压力, 急需推进现有保护手段的创新。

      首先, 因地制宜, 部署多样化的海外安保力量。

      以“一带一路”南亚沿线为例, 由于国籍国与东道国各自具有文化资源和地域资源的比较优势, 因此, 中国应采取因地制宜的原则, 创造性地整合不同资源, 部署多样化的海外安保力量。

      目前, 在中巴经济走廊沿线, 为确保中方工程人员与项目投资安全, 经两国协调, 四层反恐安保措施已经落实, 约3.2万名安保人员 (含500余名中方安保人员) 与警察力量为境内210处大小工程以及超过1.4万名中方人员提供安全保障, 而俾路支省与旁遮普省则是安保力量的投放重点。其中, 为保护瓜达尔港和经济走廊的海上安全, 2016年12月, 巴基斯坦海军专门成立了“TF—88”特遣部队在走廊沿线进行24小时巡逻侦测。除此之外, 为进一步分担领事保护的超负荷压力, 弥补海外安全产品供给不足的被动处境, 2017年8月, 中国在巴基斯坦的第一家私营安保公司获批成立, 有效整合了政府层面的公共资源与市场主体层面的私人资源, 为预防和打击恐怖主义提供了更为多元、专业的选择。

      其次, 注重公平, 与东道国合作应对海外安全风险。

      应当注意的是, 圉于各自发展水平与利益认知差异, 相较于国籍国, 东道国在涉及海外利益保护的过程中, 往往缺乏相应的保护意愿和保护能力, 从而导致其所提供的保护水平与国籍国的期待之间存在差距。因此, 中国在进行海外安保的实践中, 应切实注重公平原则, 调动东道国的合作意愿, 提升其合作能力, 共同应对海外安全风险。

      一方面, 中方应发挥自身在反恐治理领域的资金与技术优势, 在诸如通缉在逃恐怖分子、侦破重大跨国疑难案件的过程中, 给予东道国必要的资金补偿和技术支持, 使其在反恐安全合作中增加“获得感”。例如, 为防范阿富汗动荡局势产生溢出效应, 降低两国边境地区暴恐事件的发生频率, 中阿两国加强了在打击东突恐怖势力方面的合作。其中, 2016年, 中方向阿富汗提供了首批数百万美元的军事援助, 包括物流设备、军用车零件、弹药和武器等, 用以作为联合反恐计划的一部分。另一方面, 中方应主动“授人以渔”, 通过开展反恐联合训练、跨国警务合作, 培训当地安保力量, 提升沿线国家应急反恐能力。例如, 中国与巴基斯坦定期组织反恐联合训练, 不仅有助于维护两国及本地区的安全稳定, 还有助于提升巴方前沿反恐力量在打击“三股势力”中的远程机动和指挥协调能力。而中缅两军和两国执法部门在湄公河流域的联合执法, 既加强了双方在地区反恐和打击跨国犯罪等领域的合作, 又提高了缅方在应对边境非传统安全领域的治理水平。

      最后, 遵守国际法, 创造性地运用“不干涉”原则应对海外安保新挑战。

      众所周知, 20世纪50年代初, 中、印、缅三国共同倡导了以“不干涉”为核心的和平共处五项原则, “为推动建立公正合理的新型国际关系做出了历史性贡献”。时至今日, 作为广大发展中国家在寻求政治独立和外交自主过程中的重要伙伴, 中国始终坚持这一原则, 并全力维护其合法性、正义性与广泛效用。然而, 不可否认的是, 随着中国的迅速发展, 其与外部世界的关系也变得更加紧密, 中国对世界的依靠, 对国际事务的参与不断加深, 世界对中国的依靠与影响也在不断加深。尤其是在“一带一路”建设的大背景下, 中国必须“切实维护自身海外利益, 不断提高保障能力和水平, 加强保护力度”。那么, 如何在“不干涉”原则的前提下妥善应对海外安保新挑战就成为中国外交需要认真权衡的现实问题。

      事实上, 在国际关系中, “干涉”与否并非唯一的选项, 而是不断建构的过程。作为具有多重身份属性的国家, 中国既需要作为发展中国家的代言人, 捍卫共同的国家主权原则, 也应肩负起新兴大国和安理会常任理事国的道义与责任, 在与东道国协商一致的基础上, 积极提供全球治理所需的公共产品, 实现对不干涉规范的创新与重塑。值得注意的是, 在维护海外利益的实践中, 中国已经尝试在出现人道主义危机的南苏丹、利比亚、科特迪瓦等国灵活运用不干涉原则, 以“创造性介入”的方式, 向东道国施加政治影响。而在“一带一路”南亚沿线暴恐频发的地区, 如中缅、中阿巴边境, 中国亦可在与东道国平等协商的前提下, 视局势走向采取跨境联合执法、越境打击、居中调停或部署维和人员的方式维护自身合法利益。

      (三) 加强多边合作, 打造区域安全共同体

      2017年9月, 习近平主席在国际刑警组织大会开幕式发表主旨演讲时强调, 当今世界, 各国相互联系、相互依存, 命运与共。任何一个国家的安全短板都会导致外部风险大量涌入, 形成安全风险洼地;任何一个国家的安全问题积累到一定程度又会外溢成为区域性甚至全球性安全问题。各国可谓安危与共、唇齿相依, 没有哪个国家能够置身事外而独善其身, 也没有哪个国家可以包打天下来实现所谓的绝对安全。不可否认的是, 在南亚地区, 安全问题、尤其是恐怖主义的联动性与跨国性表现的尤其突出。一方面, 本地区的恐怖主义受到经济发展、地缘政治、宗教文化等多种复杂因素的影响, 单纯靠一种手段无法根本解决;另一方面, 跨界恐怖活动的滋生蔓延使得单个国家无法独立应对所有安全挑战。因此, 加强多边合作, 打造区域安全共同体既是南亚反恐的必由之路, 也是保障中国在本地区安全利益的应有之义。

      目前, 南亚区域合作联盟作为本地区相对成熟的多边合作机制, 在防范和打击恐怖主义的跨国协调中发挥了一定的积极作用。其中, 南盟自1985年首次峰会之后即发表联合新闻公报, 同意就反恐议题成立专门研究小组, 标志着南亚多边反恐合作机制的萌芽。此后, 历次峰会宣言均呼吁成员国合作应对恐怖主义的共同威胁。然而, 作为本地区的两个主要大国, 由于印巴长期视对方为现实威胁, 相互指责各自支持越境恐怖活动, 南盟内部的反恐合作多数仅停留在象征层面, 长期难有实质性突破。此后, 南亚多国转而寻求双边和小多边途径开展反恐议题合作。以印度为例, 其与缅甸、孟加拉、尼泊尔、不丹等陆上邻国的反恐合作主要以联合军事行动、联合训练与演习、武器装备合作、情报合作与司法合作的形式展开;此外, 印度还与环孟加拉湾多领域经济技术合作组织 (BIMSTEC) 建立了反恐联合工作组, 定期在打击恐怖主义和跨国犯罪等领域展开磋商会谈。

      然而, 尽管双边与小多边层面的合作从某种程度上推动了南亚的反恐进程, 但却无法彻底化解国家间的既有矛盾, 进而建立起必要的政治互信, 因而从长远来讲, 不利于本地区的安全与发展。2014年5月, 亚洲相互协作与信任措施会议 (CICA) 在上海举行, 习近平主席提出了“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观的倡议。表示愿同亚洲国家一道, 以推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设为契机, 加强安全对话与合作, 共同探讨制定地区安全行为准则和亚洲安全伙伴计划;愿同地区国家建立常态化交流合作机制, 共同打击“三股势力”;探讨建立亚洲执法安全合作论坛、亚洲安全应急中心, 深化执法安全合作, 协调地区国家更好应对重大突发安全事件。当年8月, 习近平出访印度, 两国同意适时开展陆军联合训练和海、空军联合演练, 加强维和、反恐、护航与海上安全等领域的合作;重申以“零容忍”的态度坚决反对任何形式和任何表现的恐怖主义, 并开展反恐合作。

      此外, 作为本地区重要的安全合作机制, 自2001年成立至今, 上海合作组织 (SCO) 始终将反恐合作设置为优先议题。其中, 2002年六国元首签署了《关于地区反恐怖机构的协定》, 并于2004年正式启动。2009年签署了《反恐怖主义公约》, 进一步加强了组织框架内反恐合作的法律基础和能力, 将反恐合作提升至新水平。2017年, 成员国签署《反极端主义公约》, 并发表《关于共同打击国际恐怖主义的声明》, 重申在多边机制框架内开展合作以有效打击国际恐怖主义的共同决心。而随着印度与巴基斯坦的成员国地位予以批准, 作为观察员国的阿富汗也申请成为正式成员, 斯里兰卡、孟加拉与尼泊尔作为对话伙伴国, 上合组织不仅正在成为南亚国家参与区域安全合作的重要多边平台, 还将有效提升“一带一路”沿线国家安全联通的战略效果, 尤其是随着当前“伊斯兰国”与“东突”恐怖势力的合流, “一带一路”沿线国家安全风险明显增多。因此, 将西亚、中亚和南亚重要国家吸收进上合组织, 不仅有助于限制大国竞争对于地区安全的不利影响, 还将减少次区域安全机制的内耗, 并有助于上合组织集体安全观念的塑造, 进而为打造区域安全共同体提供必要的可能。

      结语

      作为“一带一路”倡议框架下的旗舰工程, 中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊不仅承载着中国与南亚沿线国家的重要合作项目, 还将作为关键枢纽, 沟通中国西南、东南亚和南亚及印度洋, 并最终实现陆上与海上丝绸之路的相连。然而, 长期以来, 处在全球恐怖主义“动荡弧”的南亚饱受恐怖袭击的侵扰, 既严重损害了各国的安全与发展, 又将不可避免地威胁到中方在本地区的工程技术人员与项目投资安全。因此, “一带一路”南亚沿线的海外利益保护就成为当前急需重点关注的问题。

      本文认为, 南亚恐怖主义既具有一般恐怖组织破坏性大、危害性强的共性, 且通过社会网络与其他地区的恐怖组织存在不同程度的互动关联, 同时又具有自身的鲜明特点。其中, 根据恐怖组织的形成原因与利益诉求, 本地区的恐怖组织以宗教极端型为主、也有一定数量的民族分裂型与左翼极端组织;从袭击手段观察, 恐怖分子多使用炸弹袭击、武装袭击、绑架和暗杀等形式;袭击目标主要集中在平民、警察、军队、政府官员、商业场所和运输通道上, 且对中资企业与人员均实施过多次恐怖袭击, 造成不同程度的人员伤亡与财产损失。有鉴于此, 文章认为, 中国在南亚沿线进行安全保护的过程中, 为避免“高风险、低安保、损失重、救济弱”的安全困境, 应着力构建与海外安全利益相匹配的安保体系。具体来讲, 需与有关国家深化情报交流, 增强风险预警能力;创新保护手段, 提高海外安保水平;加强多边合作, 打造区域安全共同体。

      此外, 通过“一带一路”倡议促进共同发展、实现共同繁荣, 为包括南亚国家在内的沿线各国提供发展机遇, 取得发展实效, 共享发展成果, 共同构建人类命运共同体, 逐步消除滋生恐怖主义的土壤, 将是中国实现长期、稳定、持续的海外安全利益的最终保证。

来源：印度洋经济体研究

---

要闻回顾：