看守所法立法冷思考：“侦羁分离”任重而道远

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近日，《看守所法》征求意见稿发布，法律界人士翘首以盼的“侦羁分离”并没有出现在草案中，这让很多人大失所望。

现行《看守所条例》自1990年颁布实施以来已历27载，期间《刑事诉讼法》经过三次修改，但作为与之配套实施的《看守所条例》却并没有进行过调整。回顾历史，我国的关押制度大致经过了“混合管理”期，“监狱与看守所分开设置”期以及“新中国成立后”期，从发展趋势上看，从最初的男女不分，已决犯和未决犯不分，到如今的分开羁押，区别管理，硬件设施不断完善，可以说“安全”与“人权”这两项理念在看守所发展历程中基本得到了贯彻。

但另外一方面，近年来“躲猫猫死”“喝水死”等事件层出不穷，一度使得看守所管理体制的问题处于风口浪尖，究其原因，大多数把其归结为“侦羁不分”。反对者认为，“侦羁不分”容易出现超期羁押和刑讯逼供的问题，刑事案件的侦查权和嫌疑人看管权都交由公安行使，难免会给人造成一种看守所就是用来服务公安机关的看法，并建议参照国外未决犯羁押制度来对我国的看守所进行改造，将看守所交由司法行政机关或者独立第三方管理。    

任何一项制度的改革都要从其职能和属性出发，相比法国的羁押场所是司法机关的隶属机构，德国的羁押场所是监狱，归司法机关管辖，英国的羁押场所根据警察是否向治安法院提出控告而有所不同。

法律界人士普遍认为，现今我国看守所主要包括安全、侦查、改造、调研四项职能，其中最重要，也是最终决定看守所属性和地位的是前两项，即保证在押人员安全，保障刑事诉讼顺利进行的安全职能和在监管过程中搜集案件线索、破获案件的侦查职能。

2002年公安部发布《公安机关深挖犯罪工作规则》，其中要求看守所将深挖犯罪作为一项重要职能。在该文件的要求下，各地各级公安机关纷纷行动起来，在监管场所特别是看守所不断开展深挖犯罪的活动，有的公安机关还出台了《公安机关深挖犯罪奖励办法》，激励监管民警积极开展深挖犯罪工作。因此一些公安人员认为“看守所隶属公安机关管理，有利于深挖犯罪，提高破案率。例如2004年全国公安监管系统开展的“深挖犯罪”专项行动，就破获了一大批重大刑事案件，使得看守所的侦查犯罪职能愈发凸显，同时“狱侦”也成为了公安机关破获刑事案件的重要增长点。

看守所被羁押人员非正常死亡问题，是由多重原因造成的，如果把责任全部归咎于看守所的“侦羁不分”，难免有失偏颇。除了刑讯逼供之外，牢头狱霸横行，虐待被监管人员，意外事件等因素都是造成看守所内被羁押人员非正常死亡的原因。显然这是管理体制的问题，而不仅仅是“侦羁不分”一个原因造成的。“侦羁分离”主要是为了防止侦查机关和看守所之间互相配合侵犯在押人员的人身权利，应当说是有必要性的，但也不能把“侦羁”分离万能化，不能认为只要“侦羁分离”了，就能杜绝一切侵犯在押人员权利的事件发生。

此前，公安部监管局局长赵春光在中国社科院的一次“刑诉法实施研讨会”上讲，近5年来，看守所内没有发生过刑讯逼供现象，此言一出饱受嘲笑。不过，近年来发生在看守所内的非正常死亡案件正在逐年减少，犯罪嫌疑人被采取强制措施后送往看守所之前的24小时和被从看守所内带出侦查的时间段成了新的重灾区。虽然根据法律规定，犯罪嫌疑人被羁押后的讯问应当在看守所内进行，但实践中公安机关以外出指认现场，搜索物证等理由能很轻易的把人带出所外。这些问题，并非是“侦羁分离”可以解决的。

不可否认，看守所交由司法行政机关或者独立第三方管理确实能够更好的保障在押人员权益，同时也会给律师会见权带来更多的便利，但笔者认为这是形式上的中立，只能起到治标不治本的效果。根据功能主义的基本原理，哪怕我们改变了看守所的归属问题，但如果其在比公安机关更高层次的部门要求下仍然兼具多重职能，尤其是侦查职能，那这种改变就毫无意义。

我们可以学习西方未决犯羁押制度的合理做法，但更重要的是要防止制度出台后被人为地架空、异化。对于此次《看守所法》草案的出台，笔者认为如果要继续维持目前看守所的复合职能，那么其就不可能脱离公安机关而独立存在，在体制上只能维持现状。但即便维持现状，我们也可以用制度规范来提高其中立性，保障在押人员基本权利，杜绝刑讯逼供等违法事件的发生，例如增加规定讯问录音录像的保存时间，严格出所入所的检查程序，设立值班律师制度，加强检察监督等等。

此前，复旦大学法学院教授谢佑平在接受采访时讲到，我们充分肯定公安监管机关在看守所管理机制方面的改革，带来了一些新气象, 做了一些探索,为将来更好的处理问题建立了一些规则, 这个改革是很有必要的。不过，看守所管理创新的有些做法是否有需要进一步研究和论证，过多的附加职责看守所是否能承担，应否承担，值得我们深入研究。

看守所立法，能否实现“侦羁分离”，取决于当政者的价值取向，取决于其对于看守所职能定位的决断。据目前情势判断，任重而道远。但作为法律人，我们要为“侦羁分离”而呐喊，因其更有利于司法的文明，更有利于人权的保障。

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作者介绍

王小兵，郑州大学法学本科，现为浙江厚启律师事务所专职律师，商事犯罪研究中心副主任。

执业以来专注刑事辩护与刑事法律风险防范，参与办理各类案件近百件，有丰富的刑事辩护经验，获2016年度杭州市律协“业务新秀”奖。

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