律师视点 | 孟庆君：“国资金融企业”资产转让之合规法律梳理和程序探析
孟庆君
北京德和衡律师事务所
高级合伙人
第一部分 国资金融企业国有产权登记和转让
一、国资金融企业国有产权登记
（一）需要办理产权登记的主体（二）不需要产权登记的股权二、国资金融企业国有资产转让的相关要求（一）相关概念（二）国资金融企业国有资产转让的资产要求（三）国资金融企业国有资产转让决策批准（四）国资金融企业资产转让方式（五）评估备案、价格确定问题第二部分 国资金融企业对企业固有财产转让
一、 一般原则二、几类特殊资产（一）证券类资产（二）股权类资产（三）境外资产（四）其他非标资产三、金融资产管理公司关于金融资产处置的诸多优势第三部分 国资金融企业管理的资管产品/基金投资形成的资产转让
一、评估问题二、国资私募基金所持资产转让涉及评估是否需要备案问题三、进场交易问题第四部分 非合规风险性金融资产转让
结语
前 言
本文所称“国资金融企业”指国家出资企业、国有及国有控股、国有控制的企业设立的国资具有控制权的金融企业。本文所称“国资金融企业资产”包括三个维度：一是政府或授权主体、国家出资企业、国有及国有控股、国有控制的企业对金融企业各种形式出资所形成的权益进行转让（国有产权转让）；二是国资金融企业对企业固有财产转让；三是国资金融企业管理的资管产品/基金投资形成的资产转让。
为了便于读者理解，现用图表将本文主要内容列示，供参考。
图表如下：
1、国资金融资产
2、结构图
3、内部程序
4、外部程序
第一部分 国资金融企业国有产权登记和转让
一、国资金融企业国有产权登记
（一）需要办理产权登记的主体
《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》（财金〔2019〕93号）第二条规定，本办法所称国有金融资本，是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。本办法所称金融机构，包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构。本办法所称产权登记是指财政部门对占有国有金融资本的金融机构产权及其分布状况、变动情况进行登记管理的行为。
该办法第三条规定，在中华人民共和国境内或境外设立的占有国有金融资本的金融机构，应按本办法规定办理产权登记。国有控股金融机构拥有实际控制权的境内外各级企业及前述企业投资参股的企业（下称所属企业），应当纳入产权登记范围，所属企业包括非金融企业。前款所称国有控股金融机构是指国家控股或通过投资关系、协议、其他安排拥有实际控制权的金融机构（包括国有独资金融机构、国有全资金融机构）。
国资金融企业资产转让，包括非上市企业国有产权转让和上市企业国有产权转让，交易完成后转让方需要办理国有产权变更登记。
（二）不需要产权登记的股权
《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》（财金〔2019〕93号）第五条规定，以下类型的股权可不进行产权登记：（一）金融机构依法行使债权或担保物权而受偿于债务人、担保人或第三人，以及因开展受托理财等正常经营业务所形成的股权资产，不属于产权登记的范围，但要按相关规定做好内部登记和处置工作。（二）以交易为目的持有的股权，不在长期股权投资项下核算的，不进行产权登记。当持有目的改变后，应当及时按规定办理产权登记。
《财政部关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》【财金(2014)31号】八条二款，进行直接股权投资所形成的不享有控股权的股权类资产，不属于金融类企业国有资产产权登记的范围。
二、国资金融企业国有资产转让的相关要求
（一）相关概念
《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第二条规定，本办法所称金融企业国有资产，是指各级人民政府及其授权投资主体对金融企业各种形式的出资所形成的权益。第三条，县级以上人民政府财政部门（以下简称财政部门）和县级以上人民政府或者财政部门授权投资主体转让所持金融企业国有资产，国有及国有控股金融企业（以下统称转让方）转让所持国有资产给境内外法人、自然人或者其他组织（以下统称受让方），适用本办法。
本办法所称金融企业国有资产，按照《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》（财金〔2019〕93号）规定，需要办理国有产权登记。金融企业国有资产转让包括非上市企业国有产权转让和上市公司国有股份转让。
（二）国资金融企业国有资产转让的资产要求
根据《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第四条、第六条等规定：
1、金融企业国有资产转让应当遵守法律、行政法规和产业政策规定。
2、拟转让的金融企业国有资产权属关系应当明晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷以及法律、行政法规和国家有关政策规定禁止转让的金融企业国有资产不得转让。
3、转让已经设立担保物权的金融企业国有资产，应当符合《民法典》等有关法律、行政法规的规定。
（三）国资金融企业国有资产转让决策批准
1、决策和批准
1.1决策，根据《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第十三条，转让方应当制定转让方案，并按照内部决策程序交股东会或者股东大会、董事会或者其他决策部门审议，形成书面决议。
1.2批准，《国有金融资本出资人职责暂行规定》(国办〔2019〕49号)第三条规定，财政部根据国务院授权，履行国有金融资本出资人职责。地方财政部门根据地方政府授权，履行地方国有金融资本出资人职责。
《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第七条规定，金融企业国有资产转让按照统一政策、分级管理的原则，由财政部门负责监督管理。财政部门转让金融企业国有资产，应当报本级人民政府批准。政府授权投资主体转让金融企业国有资产，应当报本级财政部门批准。
金融企业国有资产转让过程中，涉及政府社会公共管理和金融行业监督管理事项的，应当根据国家规定，报经政府有关部门批准。
以境外投资人为受让方的，应当符合国家有关外商投资的监督管理规定，由转让方按照有关规定报经政府有关部门批准。
2、不同产权类型和交易方式的决策和批准
2.1非上市企业国有产权转让
根据《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第十二条，国有及国有控股金融企业转让一级子公司的产权，应当报财政部门审批。除国家明确规定需要报国务院批准外，中央管理的国有及国有控股金融企业转让一级子公司的产权应当报财政部审批；地方管理的金融企业国有资产转让的审批权限，由省级财政部门确定。
国有及国有控股金融企业一级子公司（省级分公司或者分行、金融资产管理公司办事处）转让所持子公司产权，由控股（集团）公司审批。其中，涉及重要行业、重点子公司的重大国有产权转让，或者导致转让标的企业所持金融企业或者其他重点子公司控股权转移的，应当报财政部门审批。
2.2上市公司国有股份转让
根据《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第三十条，转让方为上市公司控股股东，应当将股份转让方案报财政部门审批后实施。涉及国民经济关键行业的，应当得到相关部门的批准。
第三十一条，转让方为上市公司参股股东，在1个完整会计年度内累计净转让股份（累计减持股份扣除累计增持股份后的余额，下同）比例未达到上市公司总股本5%的，由转让方按照内部决策程序决定，并在每年1月10日前将上一年度转让上市公司股份的情况报财政部门；达到或者超过上市公司总股本5%的，应当事先将转让方案报财政部门批准后实施。
2.3直接协议转让
根据《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第三十五条二款，拟采取直接协议转让方式对控股（集团）公司内部进行资产重组的，中央管理的金融企业一级子公司的产权转让工作由财政部负责；一级以下子公司的产权转让由控股（集团）公司负责，其中：拟直接协议转让控股上市公司股份的，应当将转让方案报财政部审批。第三十八条财政部门对金融企业以直接协议转让形式转让非上市企业产权的审核按照本办法第二十五条规定执行。第三十九条转让方拟直接协议转让上市公司股份的，应当按照内部决策程序交股东大会、董事会或者其他决策部门进行审议，形成书面决议，并及时报告财政部门。转让方应当将拟直接协议转让股份的信息书面告知上市公司，由上市公司依法向社会公众进行提示性公告，公告中应当注明，本次股份拟直接协议转让事项应当经财政部门审批。
（四）国资金融企业资产转让方式
金融企业国有资产转让以通过产权交易机构、证券交易系统交易为主要方式。符合本办法规定条件的，可以采取直接协议方式转让金融企业国有资产。
1、非上市企业国有产权的转让，《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第十一条，应当在依法设立的省级以上（含省级，下同）产权交易机构公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。
2、上市公司国有股份转让，《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第二十八条，转让上市金融企业国有股份和金融企业转让上市公司国有股份应当通过依法设立的证券交易系统进行。第二十九条转让方应当根据有关规定，办理上市公司股份转让的信息披露事项。
3、直接协议转让，《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第三十五条规定，有下列情况之一，经国务院批准或者财政部门批准，转让方可以采取直接协议转让方式转让非上市企业国有产权和上市公司国有股份。（一）国家有关规定对受让方有特殊要求；（二）控股（集团）公司进行内部资产重组；（三）其他特殊原因。除此之外，一般的，金融企业国有资产的产权转让或企业增资行为应当遵照《企业国有资产交易监督管理办法》第二章企业产权转让和第三章企业增资的相关规定，进场交易。
（五）评估备案、价格确定问题
1、《企业国有资产法》（2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过）第四十七条规定，国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。
2、《国有资产评估管理办法》（2020修订）第三条规定，国有资产占有单位(以下简称占有单位)有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办外商投资企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
3、《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）第八条规定，国有资产评估项目实行核准制和备案制。第九条经国务院批准实施的重大经济事项涉及的资产评估项目，由财政部负责核准。经省级(含计划单列市，下同)人民政府批准实施的重大经济事项涉及的资产评估项目，由省级财政部门(或国有资产管理部门，下同)负责核准。第十条规定，除本规定第九条规定以外，对资产评估项目实行备案制。中央管理的企业集团公司及其子公司，国务院有关部门直属企事业单位的资产评估项目备案工作由财政部负责;子公司或直属企事业单位以下企业的资产评估项目备案工作由集团公司或有关部门负责。地方管理的占有单位的资产评估项目备案工作比照前款规定的原则执行。
4、《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第十四条，非上市企业国有产权转让，转让方应当依照国家有关规定，委托资产评估机构对转让标的企业的整体价值进行评估。
本款规定第三十六条、第三十七条，转让方采用直接协议方式转让非上市企业产权的，应当资产评估。非上市企业产权直接协议转让的价格不得低于经核准或者备案的资产评估结果。
国有金融企业在实施内部资产重组过程中，拟采取直接协议方式转让产权、且转让方和受让方为控股（集团）公司所属独资子公司的，可以不对转让标的企业进行整体评估，但转让价格不得低于最近一期经审计确认的净资产值。
本款规定第四十四条，转让方作为上市公司控股股东，拟采取直接协议转让方式转让股份并失去控股权的，转让方认为必要时，可委托具有证券评估资格的资产评估机构对转让标的资产进行评估。
本款规定第四十五条，转让方直接协议转让上市公司股份的，转让价格应当按照上市公司股份转让信息公告日（经批准不须公开股份转让信息的，以股份转让协议签署日为准）前30个交易日每日加权平均价格的加权平均价格或者前1个交易日加权平均价格孰高的原则确定。
转让方作为上市公司国有控股股东，为实施国有资源整合或者资产重组，在内部进行协议转让，且拥有的上市公司权益并不因此减少的，转让价格应当根据上市公司最近一期经审计的净资产、净资产收益率、市盈率等因素合理协商确定。
第二部分 国资金融企业对企业固有财产转让
一、 一般原则
《企业国有资产交易监督管理办法》第四十八条规定，企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。
二、几类特殊资产
（一）证券类资产
证券类资产需要按照证券监督管理部门和交易场所的监管规定，依据证券法律法规、自律监管规定进行交易。
（二）股权类资产
《财政部关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》【财金(2014)31号】第一条，本通知所称直接股权投资，是指国有金融企业依据《中华人民共和国公司法》、相关行业监管法律法规等规定，以自有资金和其他合法来源资金，通过对非公开发行上市企业股权进行的不以长期持有为目的、非控股财务投资的行为。
本款该通知第九条，国有金融企业开展直接股权投资，应当建立有效的退出机制，包括：公开发行上市、并购重组、协议转让、股权回购等方式。按照投资协议约定的价格和条件、以协议转让或股权回购方式退出的，按照公司章程的有关规定，由国有金融企业股东（大）会、董事会或其他机构自行决策，并办理股权转让手续；以其他方式进行股权转让的，遵照国有金融资产管理相关规定执行。
本款该通知第十条，国有金融企业所投资企业通过公开发行上市方式退出的，应按国家有关规定履行国有股减转持义务。可豁免国有股转持义务的，应按相关规定向有关部门提出豁免申请。
《关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》（财金〔2021〕102号）第一条规定：除国家另有规定外，涉及底层资产全部是股权类资产且享有浮动收益的信托计划、资管产品、基金份额等金融资产转让，应当比照股权类资产转让规定执行。
（三）境外资产
《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第三条，转让标的资产在境外的，应在遵守所在国法律法规的前提下，参照本通知规定执行，国家另有规定的从其规定。
（四）其他非标资产
《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第四条，因开展正常经营业务涉及的抵（质）押资产、抵债资产、诉讼资产、信贷资产、租赁资产、不良资产、债权等资产转让及报废资产处置，以及司法拍卖资产、政府征收资产等，国家另有规定的从其规定。
现重点谈一下银行抵债资产、市场化银行债转股、银行不良资产。
1、银行抵债资产
《银行抵债资产管理办法》第二条，本办法适用于经中国银行业监督管理委员会批准，在中华人民共和国境内依法设立的政策性银行和商业银行（以下简称“银行”）。信托投资公司、财务公司、金融租赁公司和信用社比照执行。第三条，本办法所称抵债资产是指银行依法行使债权或担保物权而受偿于债务人、担保人或第三人的实物资产或财产权利。本办法所称以物抵债是指银行的债权到期，但债务人无法用货币资金偿还债务，或债权虽未到期，但债务人已出现严重经营问题或其他足以严重影响债务人按时足额用货币资金偿还债务，或当债务人完全丧失清偿能力时，担保人也无力以货币资金代为偿还债务，经银行与债务人、担保人或第三人协商同意，或经人民法院、仲裁机构依法裁决，债务人、担保人或第三人以实物资产或财产权利作价抵偿银行债权的行为。
《最高人民法院关于印发《全国法院民商事审判工作会议纪要》的通知》（法〔2019〕254号）（下称《九民纪要》）44.【履行期届满后达成的以物抵债协议】当事人在债务履行期限届满后达成以物抵债协议，抵债物尚未交付债权人，债权人请求债务人交付的，人民法院要着重审查以物抵债协议是否存在恶意损害第三人合法权益等情形，避免虚假诉讼的发生。经审查，不存在以上情况，且无其他无效事由的，人民法院依法予以支持。45.【履行期届满前达成的以物抵债协议】当事人在债务履行期届满前达成以物抵债协议，抵债物尚未交付债权人，债权人请求债务人交付的，因此种情况不同于本纪要第71条规定的让与担保，人民法院应当向其释明，其应当根据原债权债务关系提起诉讼。经释明后当事人仍拒绝变更诉讼请求的，应当驳回其诉讼请求，但不影响其根据原债权债务关系另行提起诉讼。
《九民纪要》没有说明，当事人在债务履行期届满前达成以物抵债协议，且抵押物已经交付债权人的，债务人到期没有履行，债权人请求办理过户的，笔者认为债权人诉求仍不能得到支持，债权人仍需要按照据原债权债务关系提起诉讼，债权人可以请求对财产拍卖、变卖、折价偿还债权。
商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或股权，取得之日起二年内要处分。银行收取抵债资产后对各项指标不利，《商业银行资本管理办法（试行）》规定，商业银行非自用不动产的风险权重为1250%，因行使抵押权而持有的非自用不动产在法律规定处分期限内风险权重100%，进而影响净利润和资本充足率指标。
2、市场化银行债转股
《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》（发改财金〔2018〕152号）四、支持各类所有制企业开展市场化债转股。五、允许将除银行债权外的其他类型债权纳入转股债权范围。转股债权范围以银行对企业发放贷款形成的债权为主，并适当考虑其他类型债权，包括但不限于财务公司贷款债权、委托贷款债权、融资租赁债权、经营性债权等，但不包括民间借贷形成的债权。银行所属实施机构开展市场化债转股所收购的债权或所偿还的债务范围原则上限于银行贷款，适当考虑其他类型银行债权和非银行金融机构债权。六、允许实施机构受让各种质量分级类型债权。银行所属实施机构、金融资产管理公司、国有资本投资运营公司、保险资产管理机构可以市场化债转股为目的受让各种质量分级类型债权，包括银行正常类、关注类、不良类贷款；银行可以向所属实施机构、金融资产管理公司、国有资本投资运营公司、保险资产管理机构以债转股为目的转让各种质量分级类型银行债权，包括正常类、关注类、不良类贷款；银行应按照公允价值向实施机构转让贷款，因转让形成的折价损失可按规定核销。
3、银行不良贷款
《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金【2012】6号）第二条：本办法所称金融企业，是指在中华人民共和国依法设立的国有及国有控股商业银行、政策性银行、信托投资公司、财务公司、城市信用社、农村信用社以及中国银监会依法监督管理其他国有及国有控股金融企业（金融资产管理公司除外），其他中资金融企业参照本办法执行。
《中国银行业监督管理委员会关于商业银行向社会投资者转让贷款债权法律效力有关问题的批复》（银监办发[2009]24号）一、对商业银行向社会投资者转让贷款债权没有禁止性规定，转让合同具有合同法上的效力。社会投资者是指金融机构以外的自然人、法人或者其他组织。四、商业银行向社会投资者转让贷款债权，应当采取拍卖等公开形式，以形成公允价格，接受社会监督。
根据《中国银保监会办公厅关于开展不良贷款转让试点工作的通知》三、单户对公不良贷款、批量个人贷款。银行可以向金融资产管理公司和地方资产管理公司转让。本次试点不良贷款包括：单户对公不良贷款、批量个人不良贷款。银行可以向金融资产管理公司和地方资产管理公司转让单户对公不良贷款和批量转让个人不良贷款。地方资产管理公司可以受让本省（自治区、直辖市）区域内的银行单户对公不良贷款，批量受让个人不良贷款不受区域限制。参与试点的个人贷款范围以已经纳入不良分类的个人消费信用贷款、信用卡透支、个人经营类信用贷款为主。但本通知暂定施行期限至2022年12月31日。
银行不良贷款的法规政策变化较快，关于组包数量、试点贷款类型、试点机构、转让要求、处置时限等都有具体规定，在处置时需要注意。
三、金融资产管理公司关于金融资产处置的诸多优势
《金融资产管理公司资产处置管理办法(修订)》（财金〔2008〕85号）第二条，本办法适用范围为经国务院批准成立的中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国信达资产管理公司。中国建银投资有限责任公司和汇达资产托管有限责任公司比照本办法执行。
中国银河资产管理有限责任公司是经国务院和银保监会批准成立的全国性金融资产管理公司，笔者认为也可比照该办法执行。
本款该办法第十六条，资产公司可通过追偿债务、租赁、转让、重组、资产置换、委托处置、债权转股权、资产证券化等多种方式处置资产。资产公司应在金融监管部门批准的业务许可范围内，探索处置方式，以实现处置收益最大化的目标。
本款该办法第十八条，资产公司在资产处置过程中，根据每一个资产处置项目的具体情况，按照公正合理原则、成本效益原则和效率原则确定是否评估和具体评估方式。
资产公司对债权资产进行处置时，可由外部独立评估机构进行偿债能力分析，或采取尽职调查、内部估值方式确定资产价值，不需向财政部办理资产评估的备案手续。
资产公司以债转股、出售股权资产（含国务院批准的债转股项目股权资产，下同）或出售不动产的方式处置资产时，除上市公司可流通股权资产外，均应由外部独立评估机构对资产进行评估。国务院批准的债转股项目股权资产，按照国家国有资产评估项目管理的有关规定进行备案；其他股权资产和不动产处置项目不需报财政部备案，由资产公司办理内部备案手续。
资产公司应参照评估价值或内部估值确定拟处置资产的折股价或底价。
本款该办法第十九条，资产公司转让资产原则上应采取公开竞价方式，包括但不限于招投标、拍卖、要约邀请公开竞价、公开询价等方式。其中，以招投标方式处置不良资产时，应按照《中华人民共和国招标投标法》的规定组织实施。以拍卖方式处置资产，应选择有资质的拍卖中介机构，按照《中华人民共和国拍卖法》的规定组织实施。招标和拍卖的底价确定按资产处置程序办理。
资产公司未经公开竞价处置程序，不得采取协议转让方式向非国有受让人转让资产。
本款该办法第二十条，资产公司对持有国有企业（包括国有全资和国有控股企业）的债权资产进行出售时，应提前15天书面告知国有企业及其出资人或国有资产管理部门。
本款该办法第二十一条，资产公司以出售方式处置股权资产时，非上市公司股权资产（含国务院批准的债转股项目非上市股权）的转让符合以下条件的，资产公司可采取直接协议转让的方式转让给原国有出资人或国资部门指定的企业：
（一）因国家法律、行政法规对受让方有特殊要求的；
（二）从事战略武器生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心重点保军企业的股权资产；
（三）资源型、垄断型等关系国家经济安全和国计民生行业的股权资产；
（四）经相关政府部门认定的其他不宜公开转让的股权资产。
本款该办法第二十二条，资产公司直接协议转让非上市公司股权资产的，除以下情形外，转让价格不得低于资产评估结果：
（一）资产公司向国务院批准的债转股项目原国有出资人转让股权的，经财政部商国资委审核后，可不进行资产评估，以审计的每股资产净值为基础，由双方依商业原则协商确定收购价格，不得低于最近一期经审计的资产净值。
（二）国务院批准的债转股项目原股东用债转股企业所得税返还购买资产公司持有的债转股企业股权，无须经过处置公告和资产评估，双方应根据企业经审计的每股净资产在协商的基础上确定转让价格，不得低于最近一期经审计的资产净值。
本款该办法第二十三条，资产公司以出售方式处置股权资产时，除该办法第二十一条、第二十二条规定的情形外，国务院批准的债转股项目股权资产及评估价值在1000万元以上的其他非上市公司股权资产的转让均应按照国家有关规定的程序，在依法设立的省级以上产权交易市场公开进行。首次挂牌价格不得低于资产评估结果。当交易价格低于评估结果的90％时，应当暂停交易，重新履行资产公司内部处置审批程序。
本款该办法第二十四条，资产公司以出售方式处置股权资产时，上市公司股权资产的转让应按照金融类企业国有资产转让管理的有关规定，通过依法设立的证券交易系统进行，并根据证券交易的相关规定披露转让信息。
本款该办法第二十五条，除向政府、政府主管部门、出资人及其指定机构、资产公司转让外，资产公司不得对外转让下列资产：债务人或担保人为国家机关的债权；经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的国有企业债权；国防军工等涉及国家安全和敏感信息的债权；国家法律法规限制转让的其他债权。
本款该办法第二十六条，资产公司不得向下列人员转让不良资产：国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警、资产公司工作人员、国有企业债务人管理层以及参与资产处置工作的律师、会计师、评估师等中介机构人员等关联人。资产公司在处置公告中有义务提示以上人员不得购买资产。
本款该办法第二十七条，资产公司可按资产处置程序自行确定打包转让资产。对于打包处置项目，可采用抽样方式，通过对抽样项目的评估或内部估值，推断资产包的总体价值，确定打包转让的底价。
对于将商业化收购资产与政策性资产混合处置的资产（包），资产公司必须合理确定各类资产的分摊成本，据实分配收益，不得人为调剂。
本款该办法第二十八条，资产公司必须按规定的范围、内容、程序和时间等要求进行资产处置公告，国家有关政策另有规定除外。特殊情况不宜公告的需由相关政府部门出具证明。
本款该办法第二十九条，资产公司委托处置资产时，必须遵守回收价值大于处置成本的原则，即回收的价值应足以支付代理处置手续费和代理处置过程中发生的诉讼费、公证费、资产保全费和拍卖佣金等直接费用，并应有结余。
本款该办法第三十三条，资产公司应建立资产保全和追收制度，对未处置和未终结处置的资产继续保留追索的权利，并对这部分资产（包括应计利息、表外应收利息等）应得权益继续催收。
资产公司接受抵债资产后，必须保障资产安全，应尽可能及时办理过户手续，并按资产处置程序和回收最大化原则，择机变现，不得故意拖延或违规自用。资产公司应加强抵债资产的维护，建立定期清理制度，避免因管理不当导致资产减值。
第三部分 国资金融企业管理的资管产品/基金投资形成的资产转让
国资金融企业管理的资管产品/基金投资形成的资产转让，目前法律上没有要求履行国资交易监管程序，但公司制基金由于形式上受《公司法》规制，需要区分情况以决定是否适用国资交易程序。
以国资私募基金投资形成的资产交易为例，说明是否需要履行国资交易监管程序，而研究是否需要履行该程序，需要从国资私募基金的基金主体性质和基金资产属性两方面入手，同时结合法律法规具体应用场景所适用的对象具体考察。
一、评估问题
1、《企业国有资产法》第四十七条规定，国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。合伙制基金不属于本条规定的国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司，不适用本条规定。
公司制基金不是国有独资企业、国有独资公司，但是否是国有资本控股公司需要结合《企业国有资产法》其他条款理解，该法第十一条规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。该条说明，国有资本控股公司的股东必须由履行出资职责的机构控股，才是本条规制意义的国有资本控股公司。
国资金融企业若发起公司制基金，公司制基金中需要各股东确认说明，有没有或者履行出资人职责的机构合并没有达到控股的情况，如没有，拟转让基金重大资产，不需要适用本法进行评估。如果有，则需要适用本条进行评估。
2、《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位(以下简称占有单位)有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办外商投资企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
国资私募基金是否属于国有资产占有单位，如何理解本条款？
首先，主体性质上，“国有资产占有单位”在目前法律、行政法规层面未见规定。《国有资产评估管理办法施行细则》第四条对国有资产占有单位的范围进行了规定，但该施行细则是基于1991年出台的《国有资产评估管理办法》制定的细则，《国有资产评估管理办法》已于2020年进行了修订。笔者理解，《国有资产评估管理办法施行细则》是基于当时的时代背景进行的制定，其内容已具有相对的滞后性，私募基金作为新兴的产物，在该施行细则制定时并未出现，因此，并不能够自然的将私募基金理解为该施行细则第四条规定的“其它占有国有资产的单位”。国资私募基金不属于《国有资产评估管理若干问题的规定》第二条的事业单位，也不属于《企业国有资产评估管理暂行办法》第二条的各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业。另外《国有资产评估管理若干问题的规定》《企业国有资产评估管理暂行办法》仍然没有解决“国有资产占有单位”的定义问题。
其次，从财产属性上分析，根据《企业国有资产法》第二条、第三条、第四条规定，企业国有资产（下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。从财产属性角度分析，国资私募基金并不属于《企业国有资产法》第十一条规定的情形，国资私募基金对企业各种形式的出资形成的权益并不属于全民所有。因此国资私募基金投资对底层资产形成的权益不属于国有资产。
二、国资私募基金所持资产转让涉及评估是否需要备案问题
《国有资产评估管理若干问题的规定》第八条规定，国有资产评估项目实行核准制和备案制。第十条规定，除本规定第九条规定以外，对资产评估项目实行备案制。中央管理的企业集团公司及其子公司，国务院有关部门直属企事业单位的资产评估项目备案工作由财政部负责;子公司或直属企事业单位以下企业的资产评估项目备案工作由集团公司或有关部门负责。地方管理的占有单位的资产评估项目备案工作比照前款规定的原则执行。
笔者理解，上述规定“子公司或直属企事业单位以下企业”应指子公司或直属企事业单位与以下企业有控股股权关系和/或其他财产性控制关系和/或法律规定的隶属关系。私募基金与国资金融企业之间没有控股股权关系和/或其他财产性控制关系和/或法律规定的隶属关系，双方是受托管理法律关系，“代人理财”服务关系。因此，国资私募基金不属于“子公司或直属企事业单位以下企业”。
国资私募基金投资对底层资产形成的权益不属于国有资产，不需要进行法定评估，因此也无需履行备案程序。
三、进场交易问题
进场交易问题依然需要从国资私募基金主体性质和资产属性界定，决定是否需要履行进场交易程序。
1、《企业国有资产法》第五十一条规定，本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。第五十三条规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。第五十四条，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。
结合上述规定，该法所称国家对企业出资形成的权益是指履行出资人职责的机构对企业出资所形成的权益。正如前文所述，合伙制基金不是本法意义的国家出资企业，不适用本法。公司制基金有可能成为国家履行出资人职责的机构投资的企业，投资的标的，但公司制基金投资形成的资产并不是本法意义上由履行出资人职责的机构出资权益。公司制基金本身作为公司，具有法人财产权，履行出资人职责的机构股东资产和公司制基金公司资产分离独立，因此公司制基金所持资产转让也不适用该法。
2、《企业国有资产交易监督管理办法》第四条规定，本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
2.1合伙制基金考察
合伙制基金是否符合上述《企业国有资产交易监督管理办法》所称的国有及国有控股企业、国有实际控制企业，需要具体考察。
（1）笔者认为《企业国有资产交易监督管理办法》第四条（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司）包括各种类型企业，但必须是国有独资。
（2） 《企业国有资产交易监督管理办法》第四条（一）……以及上述单位……对其实际支配的企业。
首先，从措辞看，“持股”、“产（股）权比例”、“股东”、“股权”、“持股比例”、“第一大股东”、“股东协议、公司章程、董事会决议”等等，均与《公司法》的语境一致，而没有援引《合伙企业法》中规定的份额、出资额、出资比例等表述。根据《公司法》，股东通过出资在公司持有的权益是股权（针对有限责任公司）或股份（针对股份有限公司）。根据《合伙企业法》，合伙人通过出资在合伙企业持有的权益是财产份额。
其次，国资委的官方答复也明确了立法机构的态度。
国资委于2018年12月29日在其网站上“互动交流”板块里的答复中提到：“《企业国有资产交易监督管理办法》第四条是针对公司制企业中的国有及国有控股、国有实际控制等情形的分类，合伙企业中合伙人的权益和义务应以合伙协议中的约定为依据。”这是自2016年《企业国有资产交易监督管理办法》发布以来发文机关对第四条的首次公开解释，明确了《企业国有资产交易监督管理办法》的适用范围不包括合伙企业。
2019年5月27日，国资委在网站“互动交流”板块中再一次针对《企业国有资产交易监督管理办法》第三条做了答复：“《企业国有资产交易监督管理办法》适用范围是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业。国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定。”
2018年5月16日，国务院国资委、财政部、证监会联合颁发《上市公司国有股权监督管理办法》第七十八条规定：“国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定，其所持上市公司股份的监督另行规定。”
综上，合伙制基金不是政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司）、国有控股企业、国有实际控制企业，合伙制基金不适用《企业国有资产交易监督管理办法》规制下的进场交易程序。
2.2公司制基金考察
公司制基金需要考察是否属于《企业国有资产交易监督管理办法》第四条规定下的国有控股企业、国有实际控制企业，如不属于，拟转让资产不需要履行进场交易程序。否则，需要适用《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定履行进场交易程序。
第四部分 非合规风险性金融资产转让
国资金融企业不论是自有资本投资形成的固有资产转让还是管理的资管产品/基金投资所持的资产转让，对于固有资产或是管理的资管产品/基金投资所持的资产，根据《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）规定，因如下原因形成的金融资产转让，可能会存在合规风险。
（一）国资金融企业没有落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等要求（购买地方政府债券除外），直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，违规新增地方政府融资平台公司贷款。要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。
（二）国资金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，没有按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国资金融企业仍向其提供融资。
（三）国资金融企业参与地方建设融资，没有审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，违规要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国资金融企业没有核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。国资金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。
（四）国资金融企业与地方政府及其部门合作设立各类投资基金，没有遵守有关监管规定，要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
（五）国资金融企业发行银行理财、信托计划、证券期货经营机构资产管理计划、保险基础设施投资计划等资产管理产品参与地方建设项目，没有按照“穿透原则”切实加强资金投向管理，全面掌握底层基础资产信息，强化期限匹配，以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接，要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任，变相为地方政府提供融资。国资金融企业在进行资产管理产品推介时，没有充分说明投资风险，以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件，作为营销手段。
（六）政策性、开发性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，没有严格遵守国家法律和相关规定，不按照市场化原则审慎合规授信，不按照项目实际而不是政府信用提供融资，不遵守业务范围划分规定。为地方政府和国有企业提供各类违规融资，要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
（七）国资金融企业没有遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，对地方政府及其部门统一授信。
（八）国资金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时，没有审慎评估举债主体财务能力和还款来源。违规与政府信用挂钩误导性宣传。
（九）国资金融企业以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，提供融资。
（十）政府性融资担保机构没按照市场化方式运作，要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。
（十一）国资金融企业股东没有以自有资金入股国资金融企业，虚假出资、出资不实、抽逃出资或代持国资金融企业股权。
结 语
国资金融企业资产转让涉及多个维度，法规庞杂，每个规定背后都有深刻的政治经济社会等背景。国资金融企业资产转让政策性强，操作流程的合规问题尤其须重视。
囿于知识和能力所限，错误在所难免，希望读者指正，本文希望能对同行同业发展有帮助。本文还是一个抛砖之作，相信随着实践的深入，笔者对这些问题会有更深更全面的认识。期待再次分享交流。
作者简介
孟庆君
北京德和衡律师事务所高级合伙人
孟庆君律师具有法律和金融复合专业背景，中央财经大学经济学硕士，具有私募基金从业资格。2016年入选北京市朝阳区国际高端商务人才（青年英才），第九届、第十届北京市律师协会风险投资与私募股权专业委员会委员、第十一届北京市律师协会并购重组专业委员会副主任，目前担任北京德和衡律师事务所高级合伙人。
孟庆君律师2001年开始执业，在广泛接触各类型业务基础上形成业务专长，目前法律服务主要集中在投融资（成长类、结构化、困境类）、不良资产处置、诉讼仲裁、常年法律顾问。
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质控人简介
黄贤文
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