廖正昕：住房规划与更新治理的互构

导读

2021年6月5日，中国城市规划学会住房与社区规划学术委员会年会上学会住房与社区规划学委会副主任委员、北京市城市规划设计研究院历史文化名城规划研究所所长廖正昕作了题为《住房规划与更新治理的互构》的精彩主题报告。报告基于北京住房专项规划编制和北京市规划设计研究院多年开展规划公众参与的实践，思考两者如何形成良好的互动关系。

北京作为首都，房价与宜居性、职住平衡与通勤网络建设、制定差异化更具针对性的住房政策、跨学科建设等一直是被关注的重点。2006年，北京市启动住房建设规划编制。北京市规划院几乎同时参与到社区保护更新和公众参与规划实践中，开始自下而上的观察中宏观规划及政策影响下的社区生活，思考两者如何形成良好的互动关系。

首都住房建设发展历程（廖正昕/绘）

01

住房规划政策属性凸显，更新治理需求不断提高

从统规自建到“六统一”福利住房（统一投资、规划、设计、施工、分配、管理）、商品住房，住房条件不断改善的同时，也叠加了经济社会改革、组织管理结构改变、历史城市保护等多重作用带来的居住及公共空间问题，如老城区平房四合院居住改善滞后，福利住房更新维护困难，中低收入群体住房保障需求增加等。

《北京住房建设规划（2006年—2010年）》从满足基本住房消费需求、加大住房保障力度出发，统筹首都人口、资源、环境协调发展，明确了住房供应及保障体系、供应总量、结构、规模和布局，协调人口与就业、居住和产业的平衡，引导城市空间优化调整。制定了多项配套政策，如扩大住房保障覆盖范围、保障性住房集中建设与配套建设相结合、老城人口疏解与外围联动。划定轨道交通控制区，实现主动的住房土地储备，重点落实保障性住房的用地资源和布局。规划带有明显的“公共政策”特征。是技术层面的城市规划向政策层面的城市规划转型的一次实践。2012年，住建部房改司发布《住房建设规划编制导则》，提出独立编制住房建设规划，作为城市国民经济和社会发展规划的专项规划，明确将公众参与纳入规划原则。

住房建设的实施体系和支撑体系（廖正昕/绘）

2017年，北京新版城市总体规划获得党中央、国务院批复，确定建设国际一流的和谐宜居之都的发展目标。适度提高居住用地及其配套用地比重，形成城乡职住用地合理比例，促进职住均衡发展。加强需求端管控，加大住宅供地力度，完善购租并举的住房体系，建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，努力实现人民群众住有所居。总规明确提出未来五年新供应住房目标，同时提出加快推进现有城镇棚户区改造和老旧小区综合整治。老城所在区域提出创建“首善之区”的目标，推动传统平房区保护更新，建立内外联动机制，促进人口有序疏解，改善居民工作生活条件。职住平衡与通勤网络建设方面，提出居住用地优先在轨道车站、大容量公共交通廊道节点周边布局。现有高密度就业区和规划功能区周边3公里范围内，原则上以租赁住房供应为主。明确提出创新城市治理方式，提高多元共治水平，完善社区治理机制，建立社区公共事务准入制度，推广参与型社区协商模式，增强居民社区归属感。

02

“进社区”“进课堂”推动更新治理能力建设，夯实住房规划公众参与基础

培育并实现作为治理共同体的社区公共性，一是通过民主协商的方式，共同参与解决公共问题，形成治理共同体的公共责任和公共规范。二是通过自下而上的诉求反映以及自上而下的需求回应，由此构建治理共同体的公共信任和公共价值（2020 陈秀红）。

公众参与“进社区”方面，我们通过参与老城历史文化街区保护更新，与居民共创精神家园。2014年至今，以东四南为试点，推动成立在地社会组织——史家胡同风貌保护协会。引导居民制定社区公约，主动承担维护地区风貌保护成果的共同责任。由此形成东城区品牌项目“美丽院落”进行全区推广。实施成果被推向北京国际设计周的展览平台，“为人民设计”引发居民的自豪感、荣誉感。与街道共建运营街道社区博物馆。联合北工大、中央美院等更多的专业志愿者，开展了菜市场改造、社区微花园建设，成立社造联盟，加强实践经验交流，推动成立东四南文化精华区治理创新平台，形成示范。

基于东四南的试点工作，推动2018年东城区责任规划师制度的形成，进而推广为全市的责任规划师制度。截止2020年11月底，北京市15个区完成了责任规划师的聘任，形成了301个责任规划师团队。为了保障责任规划师制度可持续，在市勘办指导下，发布《北京市责任规划师工作指南（试行）》，《北京市责任规划师工作考核评优办法（试行）》，明确各方职责定位、重点工作方向与具体内容。同时，加强业务培训与宣传交流，搭建责任规划师智慧协同平台，为工作高效推进提供资源和条件。

基于东四南的实施推进，我院与中社社会工作发展基金会共同推动成立国内首个从城市更新视角推动社区发展的“社区培育基金”，为相关工作搭建平台、汇聚资源。2020年，基金资助朝阳区小微空间更新“向阳而生”项目，征集并解决了一批老旧小区痛点问题，形成“公共空间、公益平台、公众参与、公开征集”模式。2021年推向全市，形成“建党百年•服务百姓•营造属于您的百个公共空间”项目。

东四南历史文化街区责任规划师实践大事记

（图片来源：生根发芽：北京东四南历史文化街区责任规划师实践/《生根发芽：北京东四南历史文化街区责任规划师实践》编委会编著. 北京：中国建筑工业出版社，2020年9月）

在“进课堂”方面，2020我院的年轻规划师开设了以北京中轴线、绿色出行、历史水系、社区规划为主题的4堂线上公开课和直播课，总阅览量超450万次，视频播放量约380万余次。与专业教育机构合作开发了标准化的“我们的城市·规划课程盒子”，希望形成一套共创、共享、具有趣味性、开放性、生长性的城市规划科普课程。同时，利用北京规划展览馆的平台，希望形成规划知识的科普阵地，服务大众，助力公众参与。

03

政策破局进一步激发治理动能，推动新的治理工具产生

原本居住改善滞后的老城区平房四合院，利用“申请式退租”政策，一些邻居搬离了逼仄的小院，留下的居民在“一院一策略、一户一设计”的精准对接下，享有了“下厨不出户、如厕不出院、洗浴在家中、储物有空间、晾晒有设施、院内绿化美”的小院生活，增加了幸福感与获得感。小微空间改造以“上下联动，社区治理”的方式，激活了一处处社区消极空间，通过多方协作建立了更紧密的邻里关系，提升了综合效益。

首都功能核心区20个街区保护更新模式

（图片来源：核心区控规项目组）

通过实践并结合既有的经验，核心区控规提出了20个街区保护更新指导模式，每个模式都意味配套政策集成，从城市功能再造、经济结构优化、公共产品提供、城市文化复兴、生态环境修复、空间重塑以及人居环境改善等方面进行综合引导。从治理的角度，住区“一次改造”和“长久维护”，核心是要依靠基层治理体系建设，坚持“共赢、共商、共建、共享、共管、共生”原则。规划师也要加强倾听、理解、沟通的能力，组织公共政策讨论的能力，以及实施跟踪和反思的能力，循环往复，力求找到解决复杂问题的可行方案。

04

总  结

经济基础和政治制度决定了住房的供给标准、建设方式和政策走向，住房规划也从强空间规划向强政策规划转变，通过社区更新加强公民参与公共事务的能力建设，成为推动政策制定的关键因素。规划师参与更新治理，可以更深入的体察规划理想与现实的差距，编制既有远见又可实施的规划。随着规划公众参与和社区营造工作开展，规划公众参与的意识越发深入人心，手段越发丰富多样，实践越发融入日常，内容反馈滋养规划编制、政策制定，将继续推动美好人居环境的共建！

| 内容来源： 清华同衡规划播报

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