曹宇钧：老旧小区综合整治——激发城市动能的起点

导读

2021年6月5日，中国城市规划学会住房与社区规划学术委员会年会上学会住房与社区规划学委会副主任委员、清华同衡规划设计研究院湾区分院院长、副总规划师曹宇钧作了精彩的主题报告。他认为，老旧小区的综合整治是激发城市动能的一个起点，它面临的不是单纯的资金问题、技术问题，而是复杂系统中多主体的利益驱动和协同模式的问题，是多元治理的问题，也是创新驱动的问题。

2020年7月20日，国务院办公厅对外发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中提出“2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民700万户”。

从中国居民的资产结构来看，住房占到总资产的70%，而北京和上海更是高达85%。如果一定要用贫穷和富贵来区分的话，很多生活在一线城市的人可以用一句话形容，那就是“穷的只剩一套房了”。这很大程度上制约了老旧小区的改造，甚至给商品房小区的改造打了埋伏。

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什么是老旧小区？

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老旧小区的概念

老旧小区主要指建设标准、设施设备、功能配套明显低于现行标准，且没有建立长效管理机制的小区。随着经济、社会发展以及建设标准的不断提高，对住宅建筑及居住小区的安全、适用、经济、绿色、美观等要求逐步提升，老旧小区也成为一个动态的概念，其范围在不同的历史时期会有明显的变化。

将老旧小区与商品房小区，或者与那些不能算老旧小区的居住区做对比，最重要的区别是“失管”。人类社区在失管状态下必然会逐步走向混乱，而随着城市发展重心的转移，这些失管社区必然走向衰败。如果老旧小区通过各类技术和非技术手段逐步做出改变，能够重新回到二级市场的主战场，这才是老旧小区未来的一线曙光。

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政策文件中的老旧小区

2019年住建部联合发改委、财政部在《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》中明确老旧小区认定标准为城市、县城（城关镇）建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。国务院2020年7月发文确认本轮重点改造2000年底前建成的老旧小区。北京市《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》中将老旧小区的范围界定为：“1990年以前建成、尚未完成抗震节能改造的小区，1990年以后建成、住宅楼房性能或节能效果未达到民用建筑节能标准50%的小区，以及经鉴定部分住宅楼房已成为危房且没有责任单位承担改造工作的小区”。

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我们眼中的老旧小区

老旧小区综合整治不是因一道时间判决而来的冷冰冰的工程改造，是充满人情味的美好家园的再造。每个老旧小区虽然很平常，但是都有不平凡的一面。

三里河小区始建于上世纪50年代，由梁思成先生主持设计施工。原国家经委、建委宿舍区，从大院陆续走出过21位国务院副总理、国务委员和200多位部长、副部长。它有非常辉煌的历史，但现在处在破败的状态。

三里河小区概况（图源：网络、作者自摄、作者自绘）

劲松北小区始建于上世纪70年代，改革开放后北京市第一批成建制楼房住宅区。位于东三环劲松桥西侧，距离国贸3公里，因为老破小成为距离CBD最近的价值洼地之一。

劲松北小区概况（图源：百度街景、《现代北京工业的空间演替历程（1949—2010）》、既有居住建筑改造交流平台）

高知国际人才聚集的老旧小区（海淀区），对海淀区的各类人才梳理后发现，外籍人才、海归人才和本土人才的居住地点除了人才公寓外，主要集中在五个社区，其中知春里小区、皂君东里、蓟门小区、华清嘉园均为80、90年代建成的住宅小区。居住人群的高素质并不能改变居住区所固有的一系列问题。

高知国际人才聚集的老旧小区概况（图源：作者自摄、自绘）

老山首钢小区始建于1982年，占地40公顷，总人口1.9万人。作为首钢的家属院，建设之初标准高，社区服务配套充足。随着首钢集团的整体外迁，小区管理水平日益下滑，环境品质逐年退化，大量的低效空间无以为继。通过对首钢小区居民调研发现这里的空巢老人比重非常高，而他们最需要的竟然是公共浴室。

老山首钢小区概况（图源：作者自绘）

我们在关注老旧小区物质空间品质的同时，是否也注意到了老旧小区里人的需求？老旧小区改造正逐渐从物质空间的改造转向物质+人文全面复兴的理念。

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老旧小区的理性思考

老旧小区综合整治面临的不是单纯的资金问题、技术问题，而是复杂系统的治理问题、创新模式驱动的问题。其涉及立项、投资、建设、管理、运营等多个环节，是一个复杂的系统工程。在跟踪调研走访过程中听到最多的是这三个问题：钱从哪来？整治以后怎么长效运维？钱花了是否真正达到目的？

老旧小区改造的全流程（图源：作者自绘）

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钱从哪来？-投资机制

投资机制基本上分为三类：基础类、完善类和提升类。以北京市为例，老旧小区改造实际工作中，政府重点补贴的为基础类与完善类，通过部分小区的调查走访，发现除了上下水改造、房屋渗漏等基础内容以外，居民最想要的是加装电梯、养老、托幼等设施，但大部分不在政府补贴清单范围内。政府改造诉求与居民改造需求错位。

政府重点支持/补贴项目（以北京市为例）（图源：作者自绘）

居民迫切希望改造项（以石景山某社区为例）（图源：作者自绘）

因此，探索老旧小区综合整治需要“政府主导、社会力量分担、居民共担”的多方投资模式。而社会资本参与少的原因也很简单——老旧小区资源少，盈利空间有限。如不能激发社会资本的参与热情，实现多元主体、多渠道的投资模式，一方面将导致政府资金压力大，另一方面则会出现老百姓想干的超出补贴范围干不了，政府能补的老百姓又不想要的情况。

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整治以后怎么长效运维？-长效运维机制

整治改造不仅是一次性的投入，必须依托后续的长效运维机制维护改造的成果。

老旧小区管理联席会制度（图源：作者自绘）

从运维方式看，目前北京市倡导的是建立以专业物业服务为主的长效运维机制。确定小区物业管理模式，物业管理企业，物业服务内容、服务标准、服务费用等事项后方能向区主管部门申报老旧小区综合整治项目。与投资机制同理，长效运维也应构建多元主体参与的格局。

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钱花了是否真正达到目的？-改造评价机制

2017年9月，北京市委书记蔡奇同志在调研海淀区、西城区老旧小区整治试点时提出“老旧小区整治效果如何关键看老百姓满不满意”。     

从决策机制看，老旧小区整治从居民的需求出发，关键在于对老百姓需求与价值诉求的有效识别。从实施机制看，流程长，多主体协作难度大是老旧小区综合整治的特点。从评价机制看，老百姓真正的满意度并不是由投入的资金决定的。还需要在整个立项、投资、改造、管理、运维各个环节中去关照个体真实的体验和感受。

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老旧小区综合整治的问题

老旧小区综合整治面临的不是单纯的资金问题、技术问题，而是复杂系统的治理问题，是创新模式驱动的问题。

老旧小区综合整治是从人的需求出发回到人的幸福感、获得感的完整价值链条。在这一链条上，参与方众多，流程复杂。当利益相关方因维护各自利益而出现责权困境、协作困境时，将导致整个链条上出现断点无法形成闭环。想让这个闭环顺畅运行，需要加大投入力度。

断点式老旧小区改造工作模式（图源：作者自绘）

闭环思维的老旧小区改造工作模式（图源：作者自绘）

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治理问题

（1）价值贯穿，统筹平衡——多元价值导向，局部服从总体。

目标不协同是导致跨部门、跨主体协作困难的主要问题。当各利益相关方需求之间出现分歧时，借助联席会制度基于总体战略对利益相关方需求进行取舍，可以避免出现“各段都好，整体不佳”的情况。

（2）责权明晰，紧密连接——投融建管运一体化的探索

协作效率低是制约老旧小区综合整治的重要问题。在投、建、管、运的每个环节转换中，建立一条“始于利益相关方需求，终于利益相关方满意”的完整流程活动价值链。提高协作效率，减少协作内耗。

（3）沟通推进，利益共享——从博弈到合作

居民是老旧小区综合整治的最终获益者。在各个环节的推进过程中，需要让老百姓从单纯的信息接收者、结果评价者、信息提供者变成决策者、参与者甚至是合作伙伴。在整个流程中，强调关注合作伙伴的需求，帮助合作伙伴成长，让合作伙伴获得合理的回报。

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经济问题

针对资金筹措难、运维成本高的问题，需要通过开源节流、创新驱动实现可持续运转。

在开源方面，通过不同部门资金的归集，系统解决问题，提高资金集中使用效率。存量空间的运营补贴收益，吸引社会资本投资两种手段实现缓解改造投入巨大的困境。

在节流方面，通过运营维护的模式创新充分依靠居民自管、产权单位和物业公司三方协作完成。

劲松的物业愿景集团通过联合志愿者、社会力量，参与一部分的社区服务工作，节省自运行服务的成本。

物业通过节流运转实现可持续运转（图源：美好劲松）

大型地产公司的物业管理均已先一步开展了智慧物业管理的探索，物业管理线上APP平台提高了物业服务品质与效率。并基于智慧管理手段的贯穿居民日常生活全场景的服务模式，深度挖掘居民服务需求、社区资产变现途径。

碧桂园物业借助“凤凰会”物业管理平台提供

一站式社区生活场景全周期服务（图源：凤凰新闻）

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能力问题

从开源到节流，需要在不同领域进行制度创新、机制创新、科技创新、模式创新，而这些创新的根本目的最终还是为了服务人的需求。

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总  结

老旧小区综合整治是激发城市动能的起点。老旧小区改造是多元协作的治理问题，需要价值贯穿、责权明晰、沟通推进，通过创新、协作和转型激活城市的空间资产、文化资产，解决可持续运行的问题。参与各方需要不断提升自身能力，实现共建共治共享。

| 内容来源：清华同衡规划播报

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