【委员风采】李志刚：提升社区韧性，共建美好“家园”

导读

住房与社区规划学委会特别推出【委员风采】专栏，定期推送学委会委员在住房与社区规划方面的学术与实践成果。本期内容是武汉大学城市设计学院李志刚院长作《提升社区韧性，共建美好“家园”》的解读 ，以飨读者。

李志刚

武汉大学城市设计学院，教授、博士生导师、院长；中国城市规划学会常务理事，国外城市规划学术委员会副主任；中国地理学会城市地理专业委员会副主任

新冠肺炎疫情期间，武汉受到了十分严重的冲击，其核心问题是治理，尤其是城市和社区层面的治理，李志刚院长以武汉为例，回顾梳理疫情期间武汉市治理问题，并对疫情之下城市与社区治理与转型提出建议，有助于未来更好地应对公共卫生危机。

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Q

请您谈谈武汉在社区治理长效机制方面的创新实践和探索？

李志刚：武汉的社区治理创新和探索在全国一直都是比较靠前的、先锋的。尤其近年来，在社区治理长效机制方面，武汉围绕两个关键词“减负”和“赋能”做了探索。

“减负”方面，武汉市以“全周期管理”理念为引领，重塑了基层治理格局。“上面千条线，下面一根针”。社区负担过重一直是全国普遍存在的“老大难”问题，过重的行政负担挤占了社区基层服务能力，长期超负荷运转也不可持续。为此，武汉市以“全周期管理”理念为引领，构建起主体更多元、层级更明确、机制更联动、边界更清晰的基层治理体系。

具体而言，创新主要集中于街道和社区层面。街道层面的重点是强化统筹职能。武汉市于2016年就开启了街道管理体制改革，并于2018年新修订《武汉市街道办事处条例》。一方面，扩大了街道编制规模，另一方面，探索建立“街道吹哨、部门报到”的街道综合执法机制，明确街道有权指挥调度和综合协调行政执法部门，探索建立以街道综合执法中心为主体、重点部门派驻执法、相关部门报到执法的“长效机制”，街道管理日趋高效。现在回头来看，武汉在“闭卷”情况下战胜新冠疫情，这些探索功不可没。社区层面的重点是明确指责定位。武汉市近年推出《关于开展社区减负增效专项行动的工作方案》，推行社区工作事项准入制度。通过理清街道、部门、社区的职责边界，清理整顿社区挂牌现象、规范精简简报和材料、设立基层减负监测点，进一步明确社区职责定位，切实降低了社区行政工作负担。减负后，社区工作事项由以前的165项减少到了56项，社区职责定位更为明确。在加强党委领导基础上，通过街道统筹、社区减负，职责清晰、简约高效的社区治理新机制在武汉市逐步形成。

“赋能”方面，武汉市以“全要素下沉”为基础，提高了基层治理效能。武汉市出台了《武汉市社区工作者管理办法》，推动社区工作者队伍职业化，加强社区工作队伍能力建设。并通过党员下沉注入单位资源，为进一步充实社区工作力量，形成常态化长效机制。武汉市比较具有武汉特色的创新实践是针对治理能力短板的老旧小区，合理借助社会资本力量，在赋能社区的同时避免了“财政增负”。

最近的实践包括两方面创新。第一种是横向“全链条整合”：借鉴“北京劲松模式”，武汉市引入北京愿景集团，由江汉区汉兴街道作为实施主体，与愿景集团在江汉区红光小区开展老旧小区改造合作,突出党建引领，以人民为中心，建立起“区级统筹，街道主导，社区协调，居民议事，企业运作”的五方联动工作模式。为实现长效运营，愿景集团通过节流和开源，建立起“微利可持续”的回报机制，解决了老旧小区资源匮乏、社区资本意愿缺乏的瓶颈。节流方面，愿景集团采用EPC+O的项目模式，提供“投融建管运”全链条综合解决方案和服务，节省了不同环节沟通协调的成本。开源方面则是盘活社区闲置资源和低效空间，引入便民业态服务，以补贴改造和提供物业服务的成本，为居民创造更高质量的生活。

第二种是纵向“多层级整合”：武汉市江汉区与万科集团共同成立江汉城资公司，在江汉区唐家墩街道开展社区治理创新实践。与愿景集团不同，江汉城资集中于改造后的空间运营管理，为老旧小区提供专业化的物业服务。为保障老旧小区物业的可支付性，江汉区创造了“街区一体化”策略：整合唐家墩街道内城市公共物业（即市政环卫服务）与老旧小区物业的维护责任，统一打包形成物业包，委托江汉城资提供专业化服务。该策略的效果体现为三方面：一是降低成本，经过统一归口管理，原本碎片化、多层级的空间治理模式，转变为一体化、扁平化的空间治理模式，摊薄了单位空间的治理成本。二是责任重构，一体化模式把老旧小区纳入全域化的街区服务，重划了传统小区物业管理责任红线，职能部门承担原属社区的服务责任，以“城市物业”反哺 “小区物业”，实现社区减负。三是价值创造，一体化模式整合了辖区内碎片化、低效率的空间资源，并引入社区商业服务，破解了存量空间资源的价值流失问题，并依靠规模效应创造出新的空间价值，这些收益最后被用于补贴居民的物业费。

总之，近年武汉市“减负”和“赋能”双管齐下，在社区治理长效机制方面开展了一系列的创新。尤其在“赋能”方面，其目标并不是将社区再造为一个类似计划经济时期全能的“单位”，而是积极引导社区居民和社会资本共建共治，避免因为赋能社区而导致财政增负。

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Q

如何实现基层社区治理规划引领？

李志刚：实现规划引领基层社区治理，首先需要回答的问题是规划如何为社区创造价值。在城市发展的增量阶段（包括拆除重建式的城市更新），空间规划推动增量空间价值最大化，使其在城市发展中处于龙头地位。同样，如何优化存量空间，为社区创造更大价值，包括狭义的经济价值和更广义的社会价值，是规划引领基层社区治理和发展的关键。

创造经济价值方面，规划可从补齐外在推力，激活内生动力两方面着手。第一，外在推动力方面，以建设“完整社区”为核心抓手。目前，我国城市基础设施水平总体上已接近国际领先水平，但仍存在精细化、灵活性、完整度不足的问题。尤其在社区尺度上较为明显，表现为尺度失衡、功能失调，导致建设投入的效益严重受损，巨额的基础设施投入难以转化为人民群众的获得感、幸福感。因此，以完善居住社区配套设施为着力点，通过较小的财政投入补齐社区功能短板，协调好各类型、各层级空间要素的关系，充分释放高标准基础设施推动社区高质量发展的动能，是规划引领社区的重要手段。第二，内生动力方面，规划须转向全生命周期的工作方式。目前，由于产权制度不完善，城市土地和住房的使用权不断破碎化，交易成本高，导致规划工作只能停留在设计施工阶段，难以推动建成后社区的动态演进。缺乏合理的规划引导，造成存量社区的“空间代谢功能”水平较低的问题。各类社区都有大量空间资源闲置，处于“社区用不好，市场用不了”的状态，例如社区用房、小区公共用房、停车场等。盘活闲置的社区资源，以自我造血机制作为内生动力，就能推动社区的可持续发展，实现社区空间资源的保值增值。不过，完善产权制度是一个长期过程。短期的突破口是转向全生命周期的规划模式，深度介入社区发展的全过程。介入的方式可以考虑以社区规划为基础，先行探索规划实施管理、项目审批流程、市场准入机制等方面的改革创新。通过实践，逐渐完善社区规划的理论体系和工作方法，拓展优化存量空间的规划技能和工具，引导规划从单纯的建设问题转向社会治理问题。

创造社会价值方面，社区规划是核心工具。需要遵循几个核心原则。一是强调参与，在社区规划过程中发挥居民主体意识和能动性，通过引导居民参与公共空间设计和改造，社区治理过程被嵌入规划过程中。居民参与促进民意表达和民主协商，可以凝聚社区共识，促进邻里信任，构建社会网络，增进社区凝聚力。二是强调过程。规划要强调过程性，蓝图并不是社区规划的目标，而是促成过程的一种手段，行动过程本身的价值高于行动结果。三是权责一致。社区规划的目标不仅是环境改善，更是为了建立与现代社会和城市文明相契合的契约精神，建立基于共同规则和产权意识的“良序社会”。社会价值的增进最终也能反过来促进社区经济价值的提升。基于共识，居民彼此信任、权责边界明确，社区就更容易达成有效的集体行动，实现社区公共资源经济价值的最大化。

从实施角度看，为社区创造价值还要跳出“就社区论社区”的窠臼，加强规划实施的区域统筹。街道是比较适合的实施单元。一方面，在社区能力普遍不足的现实背景下，依靠社区个体难以保障规划实施的质量。相比之下，街道具备较强的行动和资源调动能力，又与属地居民是天然的利益共同体。以街道为单位，既能保障实施，也能保障居民的实际需求。另一方面，补充社区服务设施、协调各类空间要素需要一定的空间规模，以社区为单元分散实施难以构建协调完整的体系，也难以发挥出空间资源的规模效应。综合来看，建议以街道做为统筹规划实施和社区治理的单元。需要关注的问题是，由于不同社区的资源禀赋差异较大，街道需要处理好利益分配问题。

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Q

透视疫情下的城市与社区治理，请您总结一下武汉在疫情期间存在哪些主要问题？

李志刚：从城市与社区治理的角度来看，武汉在疫情期间主要存在以下五个方面问题。

一、引导滞后，确诊标准和公共交通

对患者就医流动性的引导滞后

确诊标准过高造成了疑似患者的流动。早期缺乏核酸检测试剂及新冠肺炎确诊标准过高，导致一部分CT疑似患者未能纳入确诊病例，患者在开展核酸检测过程中频繁就医流动，造成了病毒的传播；也导致早期政府部门对患病人群的预测不足，使得床位供给低于患者需求。

公共交通配套服务缺位限制了患者就医的合理流动。疫情影响下，武汉市采取了严格的交通管制措施；先后颁布通告暂停城市公交、地铁、轮渡、长途客运、全市网约出租车的运营，并对巡游出租车实行单双号限行；疫情初期社区为新冠肺炎疑似患者配套的交通工具不足，患者合理的就医行为得不到及时满足，导致其长时间奔波于就医路途中，使其病情恶化，也加快了疾病传播。

二、供需错位，医疗资源供给与需求

的错位

医疗配套服务缺位限制了患者就医的合理流动。为应对发热门诊存在的新冠肺炎疑似患病人数剧增、等候时间长和床位安排不及时等问题，武汉市制定了“发热市民分级分类就医”政策；同时早期疑似患者快速增长、医院床位供给严重不足、大量疑似患者被迫采取居家隔离的方式，这些问题导致家庭感染风险和疑似患者数量快速提升。

医疗资源不均衡配置阻碍了患者的合理流动。2020年2月12日，武汉市实行“就近诊疗，严禁跨区域”的政策禁止病人跨区就诊，有效控制了患者的流动，但未考虑近期医疗资源的空间差异性；床位紧缺与床位空置的现象并存，说明“就近就诊”模式未能考虑区域医疗资源的空间不均衡配置，不利于实现新冠肺炎患者床位的统筹安排。

医疗资源的衔接不通畅加重了患者流动风险。借助舆情通对新冠肺炎求助患者的文本信息进行挖掘，发现患者的医疗资源信息在各级部门之前存在衔接不畅的问题，导致基层社区部门的患者信息难以及时有效地反馈至上层指挥部，影响了患者入院就医的秩序。同时，入院患者在转院过程中存在诊疗信息不对称的问题。部分轻症患者反映其与重症患者在方舱医院未进行分隔，担心重复感染，急需出院，主要原因在于隔离点和方舱医院的医疗检测结果的共享过程不通畅。

三、基层薄弱，社区居民流动性的

管控缺位

社区与物业衔接失位，无法有效管控居民流动。初期有部分居住小区未采取严格的封闭管理措施，导致小区居民为满足基本生活需求频繁出行，这种人口流动会带来群体集聚和病毒扩散。2020年2月10日，武汉市开始采取严格措施，对全市住宅小区一律实行封闭管理。居民反映小区早期缺乏消毒、体温监测等防控措施，这表明小区物业作为市场运作的主体在应急管理方面难以实现公共资源有效配置。人口高密度发展与社区管理人员配备不足的矛盾存在且未能形成与居民的良性互动，使社区封闭管理措施难以全面、及时和有效地实施。

生活物资流通性不足加剧了居民流动风险。2020年2月18日，武汉市出台第14号令，鼓励采取“无接触投递”进行生活物资采购，并出台多项措施保障民生需求，但部分政策实施缺乏与市场的有效衔接，导致物价在物流成本和人力成本成倍增长的推动下快速上涨。

四、讯息落后，舆情信息流动的阻滞

疫情防控初期， 大数据平台的开放性受阻，“自上而下”的防疫政策制定难以满足“自下而上”的居民需求反馈。

五、防不胜防，无症状患者加剧管控

的复杂性

武汉市强调对新冠肺炎无症状感染者、“复阳”人员及境外省外返汉出现健康异常人员的跟踪排查，但无症状患者只能通过详细的流行病学询问和密切监控被发现，给医疗诊断和人口流动性管控带来了压力。此外，武汉市各小区坚持执行居民出行扫绿码、测体温、查证明等措施，但随着复工复产复学，返汉人员增多，小区人口进出频繁，小区管控压力增加。尤其是疫情状况转好，人们对疫情警惕性降低，部分小区人口流动性管控麻痹懈怠、尺度放宽。

新冠肺炎疫情之下的武汉市民面临诸多困境，疫情的快速发展超出了地方政府医疗资源的承载力，现有城市应急管理体系中“区级指挥部—街区指挥部—社区指挥部”的管理模式存在的对接错位、公共卫生处理方式低效等问题随之暴露出来——新冠肺炎患者存在就医困难、缺少交通工具、生命垂危的求助等问题；医护人员则缺乏物资、吃饭难、通勤难；普通市民生活物资缺乏、心理问题加剧、缺少交通工具、生活窘迫。

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Q

疫情之下城市与社区治理与转型，您能为我们分享一下您在这方面的理念和思想么？

李志刚：新型冠状病毒肺炎的爆发考验我国改革开放40余年以来形成的城乡治理与地方发展模式，并提出了一个重大的亟需研究的新议题：“三高”(高流动、高密度、高强度)背景下，如何实现兼容极端条件下社区空间治理？在此次全民“抗疫战争”中，社区是肺炎病毒跟踪及控制的基本单元。在针对疑似患者的居家隔离上，一般以社区为基本单元，社区实施封闭式管理，并以社区为自组织、自服务单元为疑似患者家庭提供生活所需。然而，长期以来，在自上而下的规划范式下，我们对社区的功能、运作、作用、网络等缺乏足够重视，社区规划也并未在重要法定规划中加以研究和体现，社区规划师制度也并未全面铺开。然而，在非常态的极端条件下，社区是城市运转的核心单元，特别是在传染病爆发时分散隔离的防护要求下，统一化的、高密度的集中空间布局模式暴露出了诸多弊端，积累了巨大的社会风险。

为此，提出如下三方面建议：

一、社区规划要制定兼容极端条件的规划预案，以同时满足常态及非常态下社区家庭的基本生活需要，如重大防疫及自然灾害、大规模群体冲突、甚至局部战争，通过设置极端条件优化“社区-城市”关系，特别是要能够在极端条件下以社区为基本单元实现有效的空间管控和物资供应，以及在极端条件下的多层级空间运转。

二、全面系统评估城市高密度社区健康风险并制定应对规划，提升社区规划在空间规划体系中的地位和作用，要注重对家庭日常空间行为规律及社群组织生活的研究，使物质空间设计与社会空间设计有效融合，空间设计引导家庭(健康)行为，家庭行为优化空间设计，提升社区整体的抗风险水平。

三、大幅提升城乡社区治理能力，赋予社区一定的事权，号召全面铺开社区规划师制度，通过社区规划师重建社区自组织能力，定期演练极端条件下的社区运作流程。当前的城乡治理结构是“椭圆型治理结构”，中间层管理力量集中，基础管理力量薄弱，在极端条件下中间层无法快速向基层下沉，上层社会管控与物资调配难以快速在底层实现，未来应向“金字塔型治理结构”转变，强化社区基层的管控能力。

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Q

您最想对广大读者朋友们说的一句话？

李志刚：我们中国人历来强调转“危”为“机”，这次疫情危机也是一样的。让我们一起努力，提升社区韧性，共建美好“家园”。

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