城市公共服务供给攻防战，解读1亿非户籍人口在城市落户方案

▲ 发改委通知

回顾1亿非户籍人口在城市落户方案

回顾《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》这一政策的线索，最早可以延伸到2013年12月的中央城镇化工作会议，随后2014年4月出台的《中国城镇化规划2014-2020》第一次提出2020年底实现1亿人口（截止到2013年底，中国流动人口总量2.45亿）在城市转移落户，同时强调通过居住证的方式来保障非户籍人口的六项基本公共服务（其中包括义务教育），2014年7月 出台《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消了农业户口和非农业户口，再次明确2020年之前1亿人口在城市落户的目标。这一系列工作由发改委负责牵头，此后发改委分别发布了《国家新型城镇化报告2015》《国家新型城镇化报告2016》《国家新型城镇化报告2017》。

▲ 《国家新型城镇化报告2016》

那么为什么发改委会有这一次的督导呢？就国内的政策来说，一般很少有硬指标发布，《中国城镇化规划2014-2020》中提到的2020年之前1亿人口转移落户是为数不多之一。发改委每年的落户目标一般在1300万人左右，截止到2017年底，每年转移人口落户指标、统计数据中都已经完成。但是其中也存在一些问题，《国家新型城镇化报告2016》中提及的户籍制度改革、居住证制度、市民化成本分担机制及社保改革等问题。具体如一些要求全面放开落户限制的地区仍然存在限制落户的政策，个别要求有序开放和合理确定条件的大中城市在落户条件上仍然对购房、学历等条件要求较高，一些大城市及外来人口密集地区实行的“积分落户”制度以及“指标分值+落户指标”构筑农民工落户的高门槛。而社保也存在农业转移人口社保缴纳率较低、社保转移接续存在难题、异地转移接续尚有困难等问题。

不同类别城市的非户籍人口落户情况

▲ 城市户口  图/互联网

从对人口规模、非户籍人口落户情况来看，我们可以简单地将城市分为4大类：

第一类是北京、上海等非户籍人口基数巨大的特大城市。尽管非户籍人口基数巨大（北京800万+，上海900万+），非户籍人口的落户意愿强烈，但是受限于严控特大城市人口规模的约束，在推进非户籍人口落户方面，几乎毫无作为。

第二类是深圳、广州、东莞、佛山、杭州、宁波、苏州、南京、福州、厦门、武汉、成都等，还包括东部省份经济发达的部分中等城市（温州、金华、无锡、泉州、惠州等）。第二类城市呈现出非常复杂的状态，其非户籍人口落户的政策在逐渐开放，但落户的中心主要集中在本科以上学历的人口。因此，即使地方政策不断松口，但不少城市的非户籍人口更多以低学历、低技能的打工者为主，尽管这些城市中有着非常庞大的非户籍人口数量，但是高学历、高技能的非户籍人口总量并不高。最终的结果是，吸引落户的人依然有限，庞大的低学历、低技能非户籍人口尽管有较强的落户意愿，却依然落户困难。

第三类是三、四线中小城市。这一类别的城市是政策吸引落户的区域，但奈何公共服务水平并不高、户籍的含金量较低。而部分地方政府为完成落户指标，则希望非城市户籍人员转变为城市户口。但由于公共服务含金量不高，很多非城市户籍人并不愿意放弃原有的农村户口及农村户口所享有的土地的权益。尽管城市边缘外的大多数土地如果只是作为农用的话，其真实的经济价值远远低于在外面打工的收入，而农民对土地独有的过去沿袭下来的情感认知，也使他们不愿割舍原本拥有的土地使用权。

第四类是县、镇（县级市等）。这一类别的非户籍人口最终将面临被动转移落户的问题。很多地区通过把乡、县在行政区划上变更成镇、市，自然就将农业人口转变成城镇户口，但是对于人们的生活状况却几乎没有改善。

城市公共服务供给攻防战

▲ 公平享有合法权益  图/互联网

虽然每年1300万人转移落户的目标当前都实现了，但是也暴露了不少问题。不难看出，发改委的关于督察《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况的通知，某种程度上正为了完善非户籍人口落户城市过程中出现的城市落户指标化、形式市民化等问题。

非户籍人口落户城市是城镇化过程中重要的一环，而城市公共服务又是接纳落户人口不可或缺的前提条件。发改委此番督察，总的来说有两点内容值得思考的，一是第一类、第二类城市如何降低门槛，接纳更多人落户。全面放宽重点群体落户限制、调整完善超大城市和特大城市落户政策、调整完善大中城市落户政策等相关举措，正是针对上述第一、二类城市在实施非户籍人口落户城市过程中涌现的诸多问题。尽管政策上为外来人口落户城市、融入城市提供了利好，但城市在响应户改政策的力度上却不如人意。准许更多非户籍人口落户城市，意味着城市将提供更多的公共供给服务。如何解决城市不愿承担更多的城市公共服务，如何切实落实户改的政策是关键。二是反向关注很多省份仅仅通过乡、县改成镇、市这种虚假达标。城镇化不是简单的改变户口类型，从地方利益来看，撤县建市后地方通过行政收支拥有更大的城市建设自主权，撤县建市后城市的公共服务能否为落户人口提供基本的配备也是问题的重点。