外来人口减少，城市病就一定会缓解吗？
陆铭，上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任
本文经上海文化出版社授权转载
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作为一个经济学家，我认为有必要把学者对于研究所取得的成果告诉社会公众，让人们知道，恰恰是自己的一些误解，使得我们今天的公共政策存在着很多问题，这些由误解所带来的公共政策最终对每一个社会成员都不利。
地方政府也应该认识到外来人口在本地的就业是为本地创造税收的，而税收也主要进入了地方财政，因此，为外来人口和他们的子女提供公共服务也是地方政府的责任。
虽然在公众眼里我是一名经济学家，但在学者身份的同时，我首先是一位中国公民。而流动儿童问题应该引起每一个中国公民的关注。且不说关注弱势群体是每一个现代社会当中公民的责任和义务，这还体现一个国家的文明程度。即使是从发展的角度来讲，流动儿童和留守儿童的问题也可能是当今中国天字一号的问题。
一个国家的持续发展，未来永远在今天的儿童那里，中国要实现从人口大国向人力资源大国的转变，6000多万留守儿童和城市里3000多万流动儿童，就是一个庞大的潜在的人力资源。如果这1亿人口能够在今天得到良好的教育，那么，他们就是中国未来实现现代化和跨越中等收入陷阱的重要人力资源，如果他们不能得到良好的教育，那么就会成为社会的负担和隐患。
经济学家的社会使命，除了和所有其他公民和社会科学工作者一样去关注社会的公平和正义之外，经济学家还特别关注社会的持续发展动力，以及各类资源的有效利用和有效配置。
在我长期研究的有关城市发展和区域发展的那些问题里，社会公众存在着非常多的误解，作为一个经济学家，我认为有必要把学者对于研究所取得的成果告诉社会公众，让人们知道，恰恰是自己的一些误解，使得我们今天的公共政策存在着很多问题，这些由误解所带来的公共政策最终对每一个社会成员都不利。我认为经济学家和社会公众之间需要一场基于研究和事实的真诚沟通。
而流动儿童政策的制定，就存在基于公众误解的因素。基于我的职业，我认为我首先做的就是从我的研究出发，把那些有关流动儿童的政策误区讨论清楚，希望能够对这些政策形成一点点的改变。如何对待留守儿童和流动儿童的问题已经成为考验我们的政府和社会公众的一个巨大的课题，我相信通过我们的努力，中国人应该可以有足够的智慧，来找到一个解决问题的办法。我所能做的，就是为这个过程提供一些研究支持。
我还想呼吁社会各界，为留守儿童和流动儿童做更多的事，比如创作一些文艺作品，来让其中的一些故事得到更多的关注和思考。没准什么时候，我自己也会从专业研究里走出来，做点文艺的事。
▲ 2016年秋，北京市朝阳区，一所已经关闭的打工子弟小学。 © 纪录片《野草集》
▌误解一：大城市人太多了，要控制
Q ：大城市人太多了吗？
陆 铭 ：这个问题关键在于你怎么比。把中国的大城市和别的国家的城市做简单的横向比较是没有道理的。因为一个国家的城市有多少人口，本质上是这个国家的总人口如何在空间上进行分布的问题。越大的国家，这个国家的城市人口越多。以一个国家的首位城市为例，如果这个城市是在一个人口小国，当然它最大的城市也不会人口太多。而像上海这样的城市，因为位于中国这样一个全世界人口最多的国家，那么，按照我们的研究所揭示的经济规律，她就很会成为一个全世界人口最多的超大城市。
Q ：您认为大城市控制人口的依据有哪些，这些依据成立吗？
陆 铭 ：很多人都会凭直觉认为大城市需要控制人口。让我们在回答大城市是不是需要控制人口这个问题之前，先问一个小小的问题，世界上有哪些国家的城市直接动用行政手段来控制它的人口？答案是，除了中国之外，几乎没有。
现在在中国，人们认为需要控制大城市的人口的理由，主要就是认为大城市存在城市病以及公共服务的短缺。但是无论是从理论还是从国际经验来看，城市病都并不必然和人口的总规模有关。发达国家的一些特大城市在历史上都曾经出现过拥堵和污染这样的一些问题，但是后来随着产业结构向服务业转型，以及地铁大规模的建造，使得人们摆脱了高污染、高能耗的生产和生活方式。同时，大量通过地铁通勤，也极大地缓解了大城市的拥堵问题。也就是说大城市病主要是通过技术和管理来解决的，而不是通过控制人口来解决的。
还有一个经常被忽视的问题就是，中国特大城市公共服务和基础设施短缺的问题有供给方的原因，当前的供给是根据多年前的人口预测来决定的，而实际的情况是，事后的人口增长远远超过多年前的预测。对于这一问题，更应该强调主要从供给方来解决，不能始终以一个人为的想象来制定未来人口的增长，并且根据这个来规划城市未来的公共服务和基础设施。如果这样做，就会让一个城市的城市病长期得不到解决，而这并不是人口增长的错误，而是城市规划的滞后。
▲ 日本东京有复杂的地铁交通网络和更为便捷的换乘设计。作为目前全球人口最多的城市，东京首都圈内人口超过3600万，北京、上海的人口则刚过2000万。
Q ：如果供给出现问题，那么在公共服务上，供给方要如何弥补现在的缺口？
陆 铭 ：在公共服务上政府要通过各种各样的渠道来加大供给。在资金筹措上，既要投入本地政府的财政资源，也要加大中央政府对人口流入地的公共服务补贴。与此同时，还可引入社会资金，降低社会资金进入相关服务领域的门槛。比如说，完全可以允许民间资金来开办中小学。对于适应不同收入水平的家庭的差异化需求，要在公共服务的提供上进行差别化的管理。
Q ：以教育为例，现在流动儿童上不了学，是教育资源短缺吗？如果教育资源跟上，流动儿童能在城市上学吗？
陆 铭 ：流动儿童上不了学，表面上看起来是教育资源短缺，实际上，这必须是在教育资源供给给定的情况下才成立的一个观点。而教育资源的供给本身是可以扩大的。更重要的一个事实是，一段时间以来，被政府提高门槛挡在学校外面，即将失学的流动儿童，大量是在学校已经在上学的儿童，对他们而言，根本不是教育资源短缺的问题，而是让不让他们继续上学的问题。一些民办的学校，在最近一段时间以来生源在萎缩，出现招不到学生的现象，甚至被政府要求在未来逐渐关闭。因此，这根本就不是教育资源短缺的问题。
Q ：如何做到大城市公共服务的均衡？
陆 铭 ：一方面，在公共服务获取权上应该尽量做到覆盖常住人口。从一个文明的现代社会来说，公共服务更应该向相对低收入群体来倾斜。在世界上的普遍做法是，不要说对于一国的公民，即使是对于外国人，只要是常住人口，其基本的公共服务（特别是教育和医疗）都是能够享受的。
另一方面，在城市面积的不断扩张当中，相对来说，外来人口更多地集中在城市的郊区部位。这样一来，公共服务的均衡化又具有在同一个城市内部的市中心和郊区之间的空间分布均衡化的问题。如果教育的数量和质量不能充分做到空间分布的均衡化，那就可能造成相当大的一部分家庭住在城市远郊的地区，同时大量的公共服务又集中在城市的中心，结果，就增加了公共服务获取权的不平衡。
▌误解二：外来人口抢城市人口的资源
Q ：外来人口挤占了大城市的资源吗？
陆 铭 ：这个问题又是一个巨大的认识误区。首先，外来人口进入城市以后，他们的消费和社会保障，有相当大的一部分是建立在自己的支出基础之上的。比如说，他们的社会保障是自己缴纳的，他们的住房、医疗和教育，也往往能够通过市场来提供。
即使外来人口的公共服务和基础设施的确有新增的需求，需要通过政府来提供，这里也有一个巨大的规模经济效应，使其所占用的资源并不是很多。举一个简单的例子，外来人口的孩子要上学，如果一个班级的孩子数量是40个，那么，在这个班里增加4个孩子，相当于让孩子的数量增加了10%，但是，并不会在总支出上增加多少。这就是公共服务和基础设施提供中的规模经济效应。
退一万步来讲，就算是公共服务和基础设施的提供没有很大的规模经济效应，政府也有责任为一个城市的常住人口提供均等化的公共服务。地方政府不能简单化地说自己没有钱，政府的公共支出永远有一个把钱花在哪里的问题。政府不能一味投资于道路和桥梁，却不愿意增加对于公共服务的支出。
除了地方政府有责任去增加公共服务的供给之外，中央政府也有责任对于跨地区迁移的人口提供一部分公共服务和社会保障支出的资金配套。比如说，对于孩子的教育，既需要他们所在地的政府出一部分钱，而中央政府可以在吸纳外来人口多的地方增加来自于中央财政的补贴。
▲ 苏州一所民办学校，因为板房教室空间不够，学生坐到教室门口。 © 新东方苏州学校
▌误解三：大城市发展更需要高端人才，不缺低技能劳动者
Q ：大城市还需要低技能者吗？
陆 铭 ：首先我必须澄清一点，在我们使用高、低技能者这样的词汇的时候，我们通常是指他们所受的教育水平，而并不是职业技能。三百六十行，行行出状元，几十年前，周恩来总理握着掏粪工时传祥的手说，我们都是为人民服务的。教育程度有高低之分，而职业是没有贵贱的。
无论大城市发展到哪一步，我们每个人的生活，都离不开那些被我们称之为低技能劳动者的人。在我们每天早晨起床之前，环卫工就为我们的城市做了一次清洁。市民的生活里需要早点摊、钟点工和餐馆里的服务员。即使是现代化的办公楼里，也需要门卫和保安。现代化的工厂里也需要操作工和搬运工。
如果说制造业里的操作工和搬运工还能够被机器替代的话，那么在服务业里，大量的低技能劳动者却没有被机器所替代。在大城市里，高技能劳动者越多，居民的收入水平越高，越是会在新增加的消费里多支出服务消费，而大量的服务恰恰是由低技能劳动者提供的。在这个意义上，城市越是产业升级换代，人们的收入水平越高，越是会产生对于低技能劳动者的需求。这就解释了，为什么在发达国家的大城市里，往往向大城市流动的既有高技能劳动者，也有低技能劳动者，因为他们在生产和生活两个环节里都是互补的。
根据美国的统计数据，在大城市里，增加一个高科技产业的工作岗位，会相应增加五个工作岗位，其中两个在律师和医生这样的职业里，而另外三个，就是低技能劳动者提供的生活服务岗位。这样算起来，高技能和低技能劳动者的比例，基本上就是一比一。
在中国，恰恰由于户籍制度仍然是构成低技能劳动者在大城市永远定居的制度障碍，因此中国的大城市低技能劳动者的供给不是太多，而是相对不足。那么，这样的状况对于大城市来讲是不是最优的呢？答案是否定的，因为，在对低技能劳动者有需求，而供给却相对不足的情况下，必然导致这些服务的价格上升，结果就是市民的生活成本会上升，而这又会进一步减少对于高技能劳动者的吸引力，从而对提高城市的竞争力产生不利的影响。
Q ：有人说，大城市需要低技能劳动者，也欢迎他们，但是他们的子女可以留在老家接受义务教育。您如何看待这样的观点？
陆 铭 ：我明确的反对这种活在真空里的观点。且不用说我们在讨论一个国家内部的公民所应该享受的权利问题。在世界上的绝大多数国家，即使是对于外国移民，只要这些移民是合法居住和就业的，就说明你是需要他的，那么他就能够获取基本公共服务，包括子女的教育权利。因此，大城市需要低技能劳动者，又不愿意他们的子女在城市里接受教育，这本身就是非常荒谬的观点。
如果真的这样去做，那么就会导致大量留守儿童的存在，而留守儿童问题恰恰是现在中国需要去解决的问题。有种观点认为，应该让农民工回到家乡去照顾他们的子女。如果走这样的道路来解决问题的话，那么就会导致以下结果：第一，进城打工的农民工返乡后，将出现收入的大幅度下降；第二，城市里低技能劳动者短缺的现象将更为严重；第三，在农村老家，接受的教育质量远远不如城市里的质量，这对于提高下一代的人力资本积累和整个国家的长远发展也不利。
▲ 中国有2.47亿流动人口，受影响的儿童数量是1.03亿。这些流动人口的孩子里，有的是流动儿童，有的是留守儿童，他们其实是一个群体。在所有儿童中，这些孩子大约占38%，8个孩子里大约有3个是流动或留守状态。在这1.03亿流动留守儿童中，其中流动儿童有3426万，留守儿童有6877万，留守儿童中城镇留守儿童有2826万，农村留守儿童有4051万。 © 新公民计划
Q ：低技能者能享受城市的公共服务吗？
陆 铭 ：在回答这个问题之前，先要讲清楚城市公共服务的享用基于什么样的原则。
第一，公共服务的享用有权利与贡献对等的原则。外来人口只要在所在城市有合法的工作，就通过企业的增值税和所得税在为城市做贡献。同时他们还直接通过消费税、社会保障税和个人所得税为城市做贡献。因此，他们当然应该获取对等的公共服务。
第二，倾向于低收入者的公共服务恰恰是一种缓解人与人之间实际福利差距的政策。通常情况下，越大的城市收入差距越大，因此，恰恰应该在特大城市，通过公共服务的均等化，来缓解高技能者和低技能者由于收入差别所导致的福利差别。
遗憾的是，在当前我国的公共服务提供体系之内，由于把公共服务的获取权与户籍身份挂钩了，因此，这样的公共服务提供反而在强化有户籍人口和无户籍人口之间的福利差距。由于大量外来人口受教育程度不高，收入较低，因此，可以做这样的判断，我们城市的公共服务提供体系恰恰没有去照顾部分本应该被这个体系照顾的低收入常住人口。
▌误解四：外来人口减少，城市病会缓解
Q ：城市病是外来人口造成的吗？
陆 铭 ：不能简单地把城市里存在着各种各样的问题简单归结为人口太多，既然这样，城市病当然不是外来人口多所造成的。一方面，人口在城市里持续增加，本身是城市发展产生的劳动力需求所带来的，如果没有劳动力需求和就业岗位，怎么会有人口的持续增长？另一方面，城市里存在的很多问题还是经济发展本身所处的特定阶段，以及基础设施和公共服务的短缺所导致的。
如果说真地要说某个特定的人群更应该对城市病负责，那么，恐怕也得说是城市的高收入群体吧？因为这部分的人口才开车，占用的各种资源才更多啊。大家不妨简单地问一个问题，把低技能的人口赶出城市，城市里的开车数量会下降多少？
Q ：外来人口少了，城市病就能缓解甚至消除吗？
陆 铭 ：这个问题本质上是一个思维方式的问题。当然，如果我们的政策目标只是去减少城市病的话，那么，人口的减少当然可以缓解基础设施和公共服务供给不足的矛盾。问题在于，除了中国之外，世界上没有一个城市是这样来缓解城市病的。
如果只是通过减少外来人口来控制城市病，那么它解决的问题恐怕还不如造成的问题更多。而且，如果动用行政的手段来让外来人口离开大城市，这些政策必定伴随着将常住人口区分为不同身份的做法，这些做法在本质上是将同样在为城市发展做贡献的人区分为不同的人群，这样的政策思路是与建设文明的城市和消除由身份带来的歧视这样的目标背道而驰的。我希望社会各界在考虑一个政策问题的时候，能够更多地想一下这些政策将会带来的负面后果，包括对于建设一个公正而文明的社会所带来的破坏，多想想一个公共政策是否符合人类社会发展的共同趋势和长远目标。
Q ：外来人口离开大城市会带来怎样的后果？
陆 铭 ：后果实在是太多了。首当其冲的后果就是城市的劳动力供给会减少。中国当前正在出现老龄化的趋势，而老龄化最严重的就是一线城市。外来人口的不断进入恰恰可以缓解人口老龄化所带来的劳动供给不足，以及城市养老的负担。如果外来人口减少，则会带来劳动供给不足的问题。进一步地，当外来劳动供给不足的时候，就会引起他们所提供的服务价格上涨，或者相应产业的劳动成本上升，在微观上，它使得居民的生活成本将提高，而在宏观上，会使这个城市的竞争力有所下降。
由于外来人口不能在城市里安居乐业，那么他们在城市的消费也会受到制约。一方面，他们在城市的社会保障参与率低，会增加自己的预防性储蓄。另一方面，他们在城市没有定居的预期，将减少耐用消费品和服务的消费。更为重要的是，他们将预期自己在进入中年以后，将会回到自己的老家，这又意味着他们的收入将大幅度下降，为此，他们也需要为未来而储蓄。
因为这样的一些因素，在我们的研究中发现，如果一个城市常住人口没有所在地的户籍的话，那么，相对于拥有本地户籍的居民而言，非本地户籍人口的储蓄将大幅度上升，而人均消费会下降17%到21%。其中特别值得强调的是，由于他们节省的消费有一部分是服务消费，这就会降低城市本地居民的服务业工资水平。换句话说，外来人口不能融入本地，对于本地的户籍人口也没有什么好处。
▌误解五：流动儿童义务教育阶段由原户籍地政府负责
Q ：目前流动儿童问题的根源在哪里，从哪里找突破口？
陆 铭 ：我认为有两个原因。第一个原因，还是人们不太理解城市人口规模的重要性，非常简单地认为，只要外来人口不进入大城市，现在的问题就会更少。同时呢，又认为城市里面存在的各种问题是人口规模导致的。对于这两个认识上的误区我已经解释很多了。
还有一个原因，就是地方政府始终认为为外来人口提供公共服务是本地的负担，但是，现实当中的情况远远不是如此。一方面，随着经济的发展，公共服务的资源总量是可以不断增加的。另一方面，很多外来人口在城市里的公共服务性质的消费其实并不是由政府来提供的，比如说，为外来人口子女提供教育的民办学校就可以不使用政府的公共资源。
借这个机会我还特别想强调一个被人们所忽视的原因，那就是我们在制定公共政策的时候，人们还不习惯于从公正性角度来思考问题。中国非常古老的智慧，就是“己所不欲，勿施于人”。当今中国社会很多的公共政策，都是具有强势话语权的群体来制定的，如果我们的公众能够习惯于换位思考，我相信绝大多数的人都不愿意让自己的孩子与自己不住在一起，就更不要说仅仅因为不符合政府设定的条件，就必须从既有的学校里离开了。
Q ：流动儿童义务教育费用由谁来支付？是中央政府还是地方政府？
陆 铭 ：从当前的情况来看，我们的教育财政制度是地方财政支付教育费用为主，中央财政支持为辅。也的确是在这样的财政制度安排之下，导致地方政府缺乏积极性来为外来人口的孩子提供教育。因此我们也一直在呼吁，中央财政应该加大对于流动人口的子女教育的投入，在过渡时期，可以考虑由地方财政为主转变为中央财政为主。
但是，我也必须再次强调，地方政府也应该认识到外来人口在本地的就业是为本地创造税收的，而税收也主要进入了地方财政，因此，为外来人口和他们的子女提供公共服务也是地方政府的责任。地方政府的公共服务提供对象应该是全部常住人口，这也是世界各国普遍存在的做法。在这一问题上，我们的地方政府应该意识到，目前的一些做法是不符合全世界范围内的普遍做法的。
*本文经出版方授权转载，略经修改，原标题《在谈论流动儿童教育前，必须先消除这些误解》，载于《风中的蒲公英：中国流动儿童生存报告》，陆建非、吴英燕（主编），上海文化出版社2018年