“非法占用耕地罪”的法释辨析

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“非法占用耕地罪” 于1997年3月14日修订的《刑法》（第342条）中首次提出，但该罪的入刑定罪标准并未做出具体量化规定。截至目前，新的法释文件没有修订出台，现行的法律解释仍是参照“法释〔2000〕14号文”第3条的规定。纵观国土资源管理部门多年来执法查处的非法占用耕地案件，对违法责任人真正科以刑罚的很少。其主要原因就是在运用刑法手段时，“法释〔2000〕14号文”第3条规定中存在不周延、不完善及可操作性不强等诸多问题。

现行法释条文中存在的问题

逻辑关系不清晰。按照 “法释〔2000〕14号文”第3条的规定分析，“非法占用耕地罪”实际上包涵了“非法占地行为”和“破坏耕地行为”两种情形。但“法释〔2000〕14号文”第3条中没有明确规定这两种情形的逻辑关系，导致司法机关在司法实践中，对这两种情形到底是并列关系还是递进关系产生歧义，对非法占用耕地行为人的罪与非罪、罪轻罪重的判定产生截然不同结果。笔者认为，“非法占用耕地罪”不等同于“破坏耕地罪”，“法释〔2000〕4号文”第3条包涵的两种情形应为并列关系，而不是递进关系。

耕地毁坏概念界定不完整。具体地说，“造成耕地大量毁坏”的概念界定存在如下问题：一是耕地毁坏的主因仅仅认定为非法占用耕地，而没有考虑行为人的不当行为；二是耕地毁坏的行为只规定了9种情形，不能全部涵盖目前存在的多种形式的破坏耕地行为。三是以耕地毁坏的结果为标准界定种植条件毁坏程度不科学，导致耕地毁坏程度认定难度大；四是毁坏面积界定为“基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上”，仅仅只界定了耕地毁坏的数量，缺少对耕地毁坏质量的界定。

入刑指标设定不科学。 “破坏耕地行为”仅用“行为+数量”指标，缺少了对耕地损毁程度界定，在出具耕地破坏鉴定意见和司法判定实践中不能很好地体现公平正义。

入刑门槛偏高。大量的低于该标准的违法占用耕地行为得不到刑事处罚，违背了立法的初衷。因此，该罪的法释条文在修订入刑标准时要结合非法占用耕地行为带来的收益和付出的代价成本来进行。

法释条文滞后。目前，实践中常常运用“法释〔2000〕14号文”第3条来解释2001年《刑法修正案(二)》的第342条“非法占用农用地罪”，这必然面临旧司法解释能否适用新法的问题。

对策建议

一是明确规定“两种情形”的逻辑关系。笔者认为，在修订法律解释规定时，两者之间的关系应明确规定为并列关系，“非法占地行为”和“破坏耕地行为”都是“非法占用耕地罪”的红线，都是刚性的，两种行为中的任何一种触碰“非法占用耕地罪”的入刑标准，就将承担刑事责任。二是重新界定耕地毁坏的概念。笔者建议耕地毁坏的概念应界定为：指违反法律法规规定，未经具有批准权限的部门批准，因生产建设活动或不当行为，造成耕地挖损、塌陷、压占和污染，致使耕地原地表形态、土壤结构、地表生物等直接或间接损毁，导致耕地原有功能部分或完全丧失。这种界定阐明了耕地毁坏的主因、类型、要素和结果，涵盖了所有耕地毁坏的基础性因素和范围外沿，对行为人非法占耕地导致耕地毁坏的行为和耕地毁坏的结果实现了全覆盖，破解了认定种植条件是否严重毁坏的不确定性难题。三是修订完善入刑标准指标。笔者认为，可借鉴英国、法国、加拿大等国家将耕地视为财产保护的做法，建议制定两个入刑指标： “非法占地行为”指标，即以非法占用耕地面积（数量）作为该罪的一个入刑指标； “破坏耕地行为”指标，即以“耕地损毁价值”（数量+质量）作为该罪的另一个入刑指标。四是设定合理的立案标准指标值。笔者认为，应设定两个指标值：是“非法占地行为”指标值应设定为“非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上，应予立案追诉”； “破坏耕地行为”指标值应设定为“耕地破坏导致的“耕地损毁价值”数额在5万元以上的，应予立案追诉”。五是尽快出台新的法律释义。按照立法适时性原则，法律及法律释义的制定修订必须不断地顺应历史发展和时代的变化，及时地制定出符合时代需要的法律法规及法释文件。

原文敬请阅读2019年《中国土地》第6期

潘元庆,郧文聚,潘小娜.“非法占用耕地罪”的法释辨析[J].中国土地,2019(06):36-38.

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