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声明：本文仅为作者观点，不代表本刊及官微立场。未经授权，不得刊用和转载本刊及官微原创文章。如有违者，本刊将保留追究其法律责任的权利。联系电话：010-68047611。因特殊原因，本刊微信刊发时间将改为每周周二、周四，如有变动，将另行告知。核心提示：近年来，我国各地按照《中共中央

声明：本文仅为作者观点，不代表本刊及官微立场。未经授权，不得刊用和转载本刊及官微原创文章。如有违者，本刊将保留追究其法律责任的权利。联系电话：010-68047611。核心提示：本文在国土空间规划体系构建要求的基础上，结合新《土地管理法》及其实施条例，对于乡村地区国土空间管理的相关要求，提出村庄规划编制工作须重点转变的思维方式及相关政策建议。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）（以下简称《若干意见》）提出，“在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批”，明确了村庄规划作为详细规划全面引导乡村地区建设活动。此后，自然资源部印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，在《若干意见》的基础上进一步细化村庄规划的工作要求，明确了村庄规划是乡村地区详细规划的定位，并将其作为乡村全域国土空间管控、各项建设活动管理以及相关许可核发的直接依据。01法律法规对乡村国土空间管理的要求

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。根据《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），国土空间规划编制统一采用“三调”数据作为规划现状底数和底图基础。这表明“三调”成果不仅仅是作为国土空间总体规划的一张现状图和基期现状面积表，而是要全面应用于国土空间总体规划的编制与实施工作中。01“三调”成果是空间规划的底图底数形成全域全覆盖的底图底数与底板。国家政策不仅从宏观上要求国土空间规划编制统一采用“三调”数据作为规划现状底数和底图基础，而且2019年7月发布的《国土空间规划“一张图

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。当前，国土空间规划许可制度并未形成统一的概念，但业界普遍认为它是结合国民经济发展对用地、用林、用草和用海等使用条件的合法性、合规性审查，是政府为了保证国土空间资源的合理利用，对国土空间开发利用行为进行的行政许可，也是国土空间用途管制的主要执行环节。国土空间规划许可的基本内涵笔者认为，国土空间规划许可制度是以国土空间规划为基础，以较为完善的全要素计划管理为依据，在国土空间规划确定的空间用途及开发利用限制条件的前提下，通过一系列许可和全过程监督监管机制，对国土空间开发利用进行合理安排的政府行政许可体系。许可体系主要包括空间准入许可、空间转用许可、空间使用许可和空间建设许可，并贯穿于用地、用海、用林审批等各类行政审批过程中。其中：全要素计划管理，是以国土空间规划为依据，通过全要素计划指标的制定和实施来组织和约束整个国土空间规划许可流程；空间准入许可，是针对不同用途分区实行空间准入审查，通过制定空间准入正负面清单，对国土空间开发利用进行前置审查；空间转用许可，是依据完善的审批制度，细化转用具体规则，限制过度的国土空间开发和用途改变；空间使用许可，是对自然资源开发利用进行合法性批复；空间建设许可，是对建设项目的条件、规模等进行审查的行政许可。监督监管机制贯穿于整个许可过程，是对各许可过程中是否违反相关法律法规、规划和政策，以及建设项目在建设中和完工后是否违反相关规划、具体地块用途等规定的监督管理。建立国土空间规划许可制度体系的基本要求统一的国土空间规划许可制度体系内涵。统一的国土空间规划许可制度体系，应从原有的土地用途管制中以永久基本农田保护为重点的耕地保护，扩展到农业空间、生态空间保护并重，并合理管控城镇开发边界内的区域建设活动，制定具体建设约束强度等，体现出许可对象从单一的农转用为主到覆盖更全面、空间更立体、具体措施更综合、政策更丰富、体系更明晰的特点。理顺国土空间规划许可制度的运行机制。国土空间规划许可制度的运行机制，主要以全要素计划管理为依据，通过全要素计划管理的制定和实施有效组织、调节和约束国土空间规划许可各个环节。各个许可之间是递进关系，确定建设项目准入许可后，涉及用途转用的，须办理转用许可；转用许可须多维度评估各类建设项目占用对要素用途转变后的影响，并严格按照相应规程办理转用许可手续；使用许可和建设许可均可视为建设项目进入具体实施阶段的许可，使用许可多指在转用许可办结后，办理相应自然资源要素使用权出让、转让合同，随即可根据相关规划中规定的条件、规模等办理相应的建设许可。至此，国土空间规划许可制度流程中实施阶段的许可环节基本完成。同时，加强国土空间规划许可监督监管机制是保障国土空间规划许可制度运行机制有序运行的必要条件。明确国土空间规划许可是国土空间用途管制的制度核心。国土空间用途管制制度是一套系统的制度体系，其前端是规划与管控体系，包括相应的法律法规、国土空间规划、专项规划、详细规划以及分区管制政策、规模管控、标准管控等；中端是行政许可体系，即国土空间规划许可制度，是在全要素计划管理的依据下，进行准入、转用、使用和建设的许可，并加强全流程的监督监管；后端是保障体系，包括激励与惩处机制、纠错机制和监督监管平台开发等技术手段。国土空间用途管制制度的三套体系缺一不可，相辅相成。其中，国土空间规划许可制度是与国土空间开发利用联系最为紧密的制度，是三套体系的核心部分，关乎在完善的规划体系下如何节约集约开发利用国土空间，如何在国土空间开发利用中寻找生态保护的出口。建立国土空间规划许可制度的具体任务完善自然资源全要素计划管理，构建全要素指标体系。持续抓好“放管服”工作的具体部署，在用地审批具体事项上，结合实际继续优化、重塑审批流程。适时考虑选取土地管理基础较好、改革积极性强的地区，开展构建全要素用地审批管理机制试点工作，对已有的规则进行再研究，探索研究将林地、草地、湿地和水资源等重要自然资源纳入国土空间利用统一管理，对全要素计划的规模制定、布局分配和执行考核等方面进行深层次优化，并结合自然资源开发利用的新形势和新要求及其面临的难点，允许试点地区在全国人大授权事项范围内，对相关制度进行修改完善，实现全要素用地审批有规可依。探索建设占用耕地、占林、占草、占湿地等计划指标的统筹机制。生态用地指标须单列计划，对建设生态项目，应予以鼓励，在制定较为完善的评价体系前提下，进行综合评估，可考虑不占用其区域的建设用地指标，逐步实现自然资源的统一使用和管理。完善国土空间准入制度，制定国土空间准入清单。在总结各类法律法规准入要求的基础上，充分衔接国土空间规划及其他专项规划、政策、标准关于国土空间利用准入的要求，吸纳相关市场准入负面清单指南等空间准入类指南，在产业选择上要覆盖一、二、三产中对生态系统及环境具有潜在风险影响的行业，以及人类活动的规模、强度、布局和环境保护等要求，按照自然资源管理部门统一行使所有国土空间用途管制的职能定位，制定城镇、农业和生态等各类国土空间的准入条件、依据，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，为国土空间准入许可提供基础保障。国土空间区域准入正负面清单的研究，须从三个角度进行把握。一是在法理上，严格以相关法律法规的具体要求为依据，以国土空间规划为基础规划，统筹其他行业规划关于国土空间用途管制要求，明确特定国土空间禁止和限制准入的行业目录。二是在逻辑上，首先，以解决资源过度开发利用、生态环境风险较大等问题为出发点，系统梳理相关规划、政策对各类重点国土空间；其次，对相关规划、政策要求在城镇和永久基本农田控制线周边控制准入的行业，列入国土空间负面清单；最后，对于已被严重破坏、部分行业亟待退出的国土空间，应依据自然资源管理部门职责，协调相关部门具体职责要求，让已不符合现有法律、规划的行业按期退出，并实施更加严格的国土空间准入管理制度。三是在技术上，全面落实党中央、国务院关于国土空间开发利用和产业空间布局等相关政策要求，按照自然资源主管部门划定“三条控制线”的规定，兼顾生态环境等部门关于高污染、高环境风险行业的具体界定标准，以及工业和信息化等部门对相关行业准入中的选址要求，在对应《国民经济行业分类》标准的基础上，研究正负面清单中具体项目开发行为的约束规定。完善转用许可制度，细化空间转用规则。转用许可制度的完善可从细化空间转用规则入手，严格按照“三区三线”的管制具体要求，对同类空间内部转用、不同空间之间转用规则上的制定。具体要求如下。①生态空间须以生态保护为主，从严控制。生态空间用途转用许可，建议分级审批，依据生态空间内各地类的相对重要性差异，将生态空间用途转用审批权限划分到国家级、省级、市级以及县级相关管理机构；分级审批，层层控制，提高自然生态空间用途管制的权威性和管制的效率。生态红线划定内，应严格控制一切与提升生态系统质量、生态保护无关的开发活动。生态红线外的一般生态空间用途的转用，要经过充分的论证，对转用条件进行严格的限制，提高自然生态空间准入门槛。②农业空间以保护农业生产力为前提，落实最严格的耕地保护制度，坚决禁止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，坚持永久基本农田用于发展粮食生产，鼓励开展高标准农田建设，限制耕地向设施农用地、宅基地等农村建设用地转换；鼓励开展农村低效用地清查工作，加强农村用地综合整治。③城镇空间应以优化空间格局为前提，加强城镇空间综合水平建设，特别是提高城镇空间生态环境及公共设施水平，城镇规划建设应充分考虑并利用好其原有的生态功能，为未来发展预留城镇建设弹性空间。强化考核机制，建立健全监测评估机制。这是完善国土空间规划许可制度体系的重要保障。一是明晰各方工作责任，考虑加大相关责任人的考核力度，与领导干部离任审计有效结合，把贯彻落实国土空间规划许可工作任务完成情况纳入年度综合考评和绩效考核工作，加强审计监督。二是加强中央政府及上级政府对地方政府和下级政府国土空间开发利用的监督，中央依法依规进行指导，地方各级党委和政府切实扛起国土空间开发利用的政治责任。三是研究当前监测评估相关政策，继续细化政策举措，抓紧废除不符合当前实际情况的政策，并围绕国土空间规划许可核心任务，进一步明确工作任务，制定相关有效政策。加强政策实施评估，依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划、国土空间规划许可事项的动态分析和定期评估、开发利用预警的监管机制。（作者均供职于自然资源部咨询研究中心）全文请见《中国土地》2021年第9期《中国土地》杂志《中国土地》是一份海内外公开发行的中文人文社会科学核心期刊来稿邮箱zgtdzz@163.com

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。当前，各地国土空间规划编制工作已取得了积极的进展，但各部门在规划理念、空间需求、对国土空间规划本质的理解等方面仍存在一定差异，有必要充分认识和深刻把握国土空间规划的本质特性。1国土空间规划的本质特征建立统一的国土空间规划体系，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”。首先，这是时代发展的必然要求。全球气候变化、资源环境问题要求在更大的时空尺度解决人类共同面临的问题。同时，科学技术进步也为这一问题的解决提供了可能性。其次，这是文明转型的战略抉择。当前是从工业文明向生态文明转型的关键阶段，需要通过强化国土空间规划和用途管控，完善生态安全屏障体系，守住自然生态安全边界，加快形成绿色生产方式和生活方式。再次，这是解决社会主要矛盾的需要。当前，我国的社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，需要以国土空间规划为手段，优化国土空间开发保护格局，构建高质量发展的国土空间支撑体系。归纳起来，国土空间规划的本质是在统一、全覆盖、三维立体的国土空间内，对经济社会发展需求的精细化时空管理，是空间规划理念、方法、技术水平跃上新台阶的里程碑，也是我国综合国力和治理能力迈入新阶段的新要求。2国土空间规划满足需求的层次划分满足基本需求的保障功能。在这一层面，国土空间规划需要统筹陆海、城乡、地上地下空间，满足人民日益增长的美好生活需要。在物质方面，满足城乡发展的生产、生活、生态以及安全需要，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，推动高质量发展，创造高品质生活，推进以人为核心的新型城镇化；在精神方面，保障有利于“公共文化服务体系和文化产业体系更加健全，人民精神文化生活日益丰富，中华文化影响力进一步提升，中华民族凝聚力进一步增强”的国土空间。满足这一层次需求的空间尺度主要在市（县）。解决现实问题的优化功能。在解决当前突出现实问题方面，国土空间规划：一是要解决长期以来“空间规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”；二是要解决我国发展的不平衡、不充分问题，包括区域经济发展分化、发展动力极化、部分区域发展面临较大困难等问题。通过机构改革，统一国土空间规划体系的体制机制障碍已扫清，解决我国发展的不平衡、不充分问题才是重点。国土空间规划主要任务是通过落实区域协调发展战略和主体功能区战略，提升国土空间开发保护质量和效率，整体谋划新时代国土空间开发保护格局。满足这一层次需求的空间尺度，主要在包括省（区、市）及城市群的区域层面。谋划长远发展的管控功能。国土空间规划是推动绿色发展，促进人与自然和谐共生的重要抓手，也是应对全球气候变化、自然灾害加剧、资源环境约束趋紧问题，以及管控涉及国家总体安全风险的重要着力点。要通过严格执行规划，来全面统筹人与自然的空间关系、发展与安全的空间关系，保障《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》制定的远景目标的实现。满足这一层次需求的空间尺度是国家。3国土空间规划针对需求层次进行的制度响应地方层面的需求管理应重点关注利益协调。在满足基本需求的保障层面，国土空间规划应重点平衡生产、生活、生态之间的关系，统筹协调各方利益，通过优化国土空间资源配置，降低空间利用的负外部性，维护空间开发的公共利益，维持资源分配的公平正义，建立空间生产的良性秩序，保障整体利益的最大化。但政策执行者面对诸多利益博弈，在资源有限的情况下，会对不同任务进行取舍和排序，由此产生一定的政策执行偏差。中央政府作为政策执行的积极管控者，就需要针对偏差对执行机制进行及时监督和管理。区域层面的需求管理应重点关注政策支持。2019年召开的中央财经委员会第五次会议指出，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。根据这一战略布局，各地须抓紧实施有关政策措施，包括：形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场；改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜；健全区际利益补偿机制、纵向生态补偿机制，建立生态产品价值实现机制；确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化等。这都是对政策配套和制度供给的明确要求。基于此，国土空间规划落实区域发展和主体功能区战略的重点，在于分区差别化管控和配套支持政策。国家层面的需求管理应重点关注风险防控。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》设立专篇，对保障国家总体安全进行了战略部署。其中，涉及自然资源管理核心职责的包括：保障粮食安全，严守耕地红线和永久基本农田控制线；实施能源资源安全战略；完善生态安全屏障体系；提高自然灾害防御能力等。在应对气候变化的全球性挑战层面，我国就碳达峰和碳中和目标作出了庄严承诺。这是中央确定的2021年重点任务之一，亟待进行国土空间规划和用途管制的保障作用研究。在国家层面，国土空间规划需求管理的重点是将经济社会活动约束在生态系统的阈值之内，提升生态系统质量和稳定性，促进全面绿色转型；在全球层面，国土空间规划需求管理是在环境保护和应对气候变化问题上体现大国担当，共同应对生态危机和环境风险挑战。4相关建议在地方国土空间规划实施中，提升监测评估的针对性。目前，通过城市体检、国土空间开发保护现状评估等手段，我国已形成了比较完备的规划监测评估体系，但中央政府如何针对地方政府在规划编制和实施中出现的政策执行偏差，综合考虑利益分配、政绩导向、行政成本、监管压力等因素和权重，通过监测评估，重点调研政策执行偏差背后的动力和压力响应机制，进行及时的引导和调整，需要思考。一方面，加强对地方差别化政策的评估，区分哪些与中央政策精神一致，因地制宜的政策选择，哪些是出于短期利益或监管能力不到位、成本过大情形下的投机性、变通性选择；另一方面，在国土空间规划动态监测评估中，分清哪些问题是需要调整规划解决的，哪些是需要调整规划实施机制或用途管制来解决的。在此基础上，吃透底线思维的核心精神，该管的一定要管住，该放的一定要放下去。在管住“三条控制线”等关键约束性指标的同时，充分考虑地方实际情况和未来发展的不确定性，疏堵结合，增强规划的包容性、复合性和弹性。在区域国土空间规划政策层面，提升政策供给的系统性。要充分考虑到在主体功能区和区域发展战略中，承担粮食安全、生态安全等战略功能的区域发展权受限等实际情况。一方面，进一步完善区域发展政策支撑体系，通过有效转移支付，健全区际利益补偿机制、纵向生态补偿机制，保障当地基本公共服务和生活需求；通过加大国土综合整治、生态修复等重大工程投入，增强生态系统的稳定性和生产能力；通过增加生态产品价值实现的政策供给，加速绿水青山向金山银山的转化，让老百姓保护自然资源不吃亏、能受益、富起来。另一方面，建立适应绿色发展目标的差别化管制政策和政绩考核体系，形成规划目标、政策导向、激励机制与主体功能区定位的内在一致性，让地方政府有目标，有奔头。总之，要加强区域空间规划政策供给的系统性，形成支撑政策的完整闭环，促进农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区等重要战略性功能区域与高质量发展的动力源区域相互支撑、优势互补，确保主体功能区战略在国土空间规划中顺利逐级落地。在国家空间规划政策层面，确保格局和目标的整体稳定性。总体来看，“三区三线”将国家、区域、地方三个层面规划目标和需求管理行为贯穿起来，体现了“优化国土空间开发保护格局，统筹发展与安全关系”的国家核心空间利益，虽不能代表国土空间规划极为宏大丰富的内涵，但可作为“一把抓、一线牵”的“牛鼻子”，作为国土空间规划落地的重要抓手。尤其是“三条控制线”的划定实施，经过长期实践和试点，基于最新调查评价成果，进行了上下联动、左右协调的评估调整，科学性和执行性上都有保障，应该作为国土空间规划长期坚持的关键指标，在与发展规划、各专项规划的衔接以及规划动态调整中，坚持其格局、数量、质量的整体稳定性。(作者均供职于自然资源部咨询研究中心)全文请见《中国土地》2021年第7期《中国土地》杂志《中国土地》是一份海内外公开发行的中文人文社会科学核心期刊来稿邮箱zgtdzz@163.com

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。2020年1月1日，新《土地管理法》正式实施，允许集体经营性建设用地进入市场流转、缩小土地征收范围等修改内容，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍，被认为是这次修改的最大亮点。集体建设用地进入市场问题，在我国土地管理学界、法律界探讨已久，是一直伴随着我国实施土地使用制度改革、推进土地资源市场化配置发展历程的重大命题。集体建设用地入市管理制度变迁新中国成立以来，集体建设用地管理制度大致经历了四个阶段的变化。1949—1955年，农村土地集体所有制和私有制并存，国家层面没有针对农村建设用地在利用和交易上的明文规定。新中国成立初期，各地先后实行土地改革，广大农民分得了土地，拥有了土地所有权。农村地区建设用地以农民宅基地为主，有少量公益性用地，部分地区也存在少量生产性用地，一些家庭手工作坊存在于宅基地之中。1954年《宪法》第八条明确规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。随着农村生产发展，一些地方逐步出现了互助组、初级农业生产合作社等生产合作组织，一些农户以自有土地（主要是耕地）、耕畜及大型农具等自愿入股，收益上既有劳动所得、按劳取酬，也有部分来自土地分红。总体上看，这一阶段国家在农村建设用地的利用和交易方面，均没有出台相关制度和明确要求。1956—1961年，农村土地公有制确立，农村集体建设用地变化急剧，国家层面仍未出台明确的管理政策。1956年前后，以高级农业生产合作社成立以及取消原有土地入股分红为标志，农村土地全部实行了集体所有制。自1958年开始，全国掀起大炼钢铁热潮，城乡建设用地急剧扩张，形成新中国成立以来的第一轮占地高峰。土地利用上，农村地区除农民宅基地和少量公益性用地之外，主要表现为工业用地快速扩张。直到1961年，国家进行经济调整，压缩钢铁生产，其间相当部分农村地区挖煤、炼钢的工业用地退回农业用途。总体上看，这一阶段农村建设用地，特别是用于非农产业的工业用地出现非理性急剧扩张，之后经历调整压缩，呈现大起大落特征。而这种急剧变化并非只发生在农村地区，而是随着全国大炼钢铁、城乡工业整体起落增减，国家并没有出台针对农村建设用地的管理政策。1962—1987年，农民集体土地所有制进一步确立，集体建设用地规模由早期稳步增长到改革开放快速扩张，国家对集体建设用地在用途方面有了明确要求，在交易方面严格禁止。在经历“大跃进”、三年自然灾害及经济调整之后，1962年9月，中共八届十中全会正式通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，针对当时人民公社内部存在严重的平均主义、管理僵化、民主制度和经营管理制度不健全等问题，作了全面系统的规定。由此也确立了我国集体土地“三级所有、队为基础”的基本产权格局，并一直沿用至今。1982年，新修改的《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就从宪法高度确立了农村集体土地所有制，确立了包括集体土地在内的土地禁止交易的制度。1986年颁布的《土地管理法》再次重申了《宪法》的相关要求，但在第三十六条规定了一种特殊情形，即全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有的土地的，可按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。这种情形可以看作当时条件下集体经营性建设用地突破本集体使用范围流转的唯一可能性。1988—2019年，《宪法》开始允许土地使用权流转，国家推进数轮改革试点，但配套制度建设滞后。20世纪80年代后期，在改革开放大背景下，我国首先在城市推进国有土地使用制度改革，围绕城市国有土地有偿使用和城市土地资产管理进行理论体系建设、实践探索和制度建设。1988年，《宪法》修正案首次确立了土地使用权流转制度。随后，《土地管理法》也进行了修订，增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法由国务院另行规定”等条款，同时还保留了“农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件”的特殊情形。1990年，国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，是对《宪法》中有关“土地的使用权可以依照法律的规定转让”规定的具体落实。不过，这个条例的规定只适用于国有土地使用权，而不包括集体建设用地使用权。事实上，直至2019年修改的《土地管理法》颁布，有关集体建设用地流转的相关配套法规仍未出台。而1994年颁布的《城市房地产管理法》则规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”这一条款实质上禁止了集体建设用地的流转，体现了当时法律之间的不衔接。实际上，30多年来，国家主管部门一直在致力于推动集体建设用地流转的试点探索和法规完善。从原国家土地管理局开展的集体建设用地流转试点，到原国土资源部与大部分省级人民政府签定部省合作协议共同推进集体建设用地流转试点，再到由党中央部署开展的包括集体经营性建设用地入市在内的农村土地制度改革三项试点，都为新《土地管理法》修改奠定了坚实的实证基础。入市改革与国土空间规划之间的关联以规划确定集体经营性建设用地入市的范畴。新《土地管理法》第六十三条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”法律界定的可以入市流转的“集体经营性建设用地”，是指由土地利用总体规划、城乡规划（即现今的国土空间规划）确定的工业、商业等经营性用途。以规划的重要控制线为依据，确定用途管制的具体路径。《中共中央

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。乡镇级国土空间规划是“五级三类”国土空间规划编制体系的最基本“层级”，是实现各类国土空间要素精准落地的“棋盘”。其编制除了严格遵循国家确定的技术规范或标准外，还应结合区域资源本底特点，确定能够有效指导保护和利用地方自然资源的可行性措施。乡镇级空间性规划的现状空间性规划类型和数量众多，自成体系。乡镇作为最低层级的规划编制单元，也是“多规冲突”最直接的交汇点。机构改革前，各部门都编制了类型众多的空间性规划。这些规划在一定的历史时期内为城镇化、工业化发展，促进国土空间资源开发利用等发挥了重要作用，但也出现了规划类型过多、缺乏统筹、内容重叠冲突等问题。首先，各类规划的基础数据、坐标系统、地类划分、规划目标、指标体系、空间划分等核心内容均存在内涵和执行标准的差异，规划目标执行效果差；其次，空间性规划有自上而下的纵向类型，也有部门的横向类型，各部门规划编制过程中缺乏有效衔接，自成体系，规划空间的差异与冲突严重；再次，各纵向类型规划编制的数字化、信息化程度不尽相同，这就导致在乡镇级规划落地执行中

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。桂林位于广西北大门，是世界著名风景游览城市，也是世界自然和人文遗产地、联合国可持续发展议程示范区、国家风景名胜区和“南岭山地及森林生物多样性生态功能区”的重要组成部分，其山水风光延续、历史文化名城保护、国际旅游胜地建设等均备受关注。因此，桂林中心城区的国土空间规划编制，必须处理好“山水”“名城”保护和“胜地”建设目标三者之间的关系。国土空间规划对桂林“山水”的底线守护国土空间规划应不负桂林山水之美。桂林有得天独厚的自然山水风光之美。据不完全统计，桂林市中心城区内外周边共有山峰灵丘千余座，大小河流水系数十条，湖泊水域数百处，山水地域总面积约50平方千米，占中心城区用地比例近1/3以上。国土空间规划编制时应当将这些生态空间和山水景观的保护放在首位。国土空间规划应不忘桂林山水之患。受地形地貌和地质水文条件影响，桂林中心城区内石山峭立，地下溶岩洞穴和地下河湖暗藏。中心城区有地质灾害点近千余处。其中，地面塌陷和崩塌是主要地质灾害。国土空间规划必须夯实安全底线，科学应对地质灾害。国土空间规划对桂林“名城”的底线守护国土空间规划应延续山水名城格局。早在1982年，桂林就被确定为第一批国家风景名胜型历史文化名城。作为以往城乡总体规划的继承和延伸，新一轮国土空间规划首先应守护好传统的“城在景中、景在城中、山水城景相交融”的格局与肌理，使之成为建设山水城市、风景城市等的典范。国土空间规划应续写历史文化华章。桂林具有2000多年的悠久历史和灿烂文化，相关调查显示，桂林市共有文保单位457处（553点），其中中心城区有107处（153点），包括靖江王府等国家级文保单位7处（45点），李宗仁公馆等自治区级文保单位24处（28点），亟待在新的国土空间规划编制中传承保护，续写华章。国土空间规划对桂林“胜地”的提质升级国土空间规划应锚定世界一流胜地要求。2019年，广西发改委发布《关于以世界一流为发展目标打造桂林国际旅游胜地的实施意见》提出“推动桂林加快建设国家可持续发展议程创新示范区、全国旅游创新发展先行区、全国生态文明建设示范区、国家健康旅游示范基地，建成世界一流旅游目的地和国际文化交流中心”。这些愿景，是未来桂林市“一张蓝图干到底”的核心和纲领，要求国土空间规划中必须科学谋划各项功能和落实各类空间布局。国土空间规划应回应美好生活向往需求。桂林当前还存在城乡间、地区间、供需间公共服务设施配置不均衡、结构不匹配、品质待提升等问题，尤其是桂林市老城区常住人口约70万人，加上旅游、商务等城市流动、“候鸟”和过境人口等，每天城市实际服务的人口达到100万人，节假日甚至可能超过150万人，造成了市民和游客之间对公共服务资源的竞争，需要在新一轮国土空间规划编制中予以疏解。桂林中心城区国土空间规划编制的底线方案思考底线思维下的“美丽山水”控制线划定。划定桂林中心城区的“美丽山水”控制线，在实现对宝贵山水景观环境的特殊性保护同时，构建形成桂林独特的魅力国土空间单元。以山水林田湖草生命共同体为基本理念，划定都市林、田、草、湿等景观生态保护区和建设控制地带，开展国土综合整治和景观生态修复工程等，维持城市山水林田湖草湿生态系统完整性和景观环境的原真性，也为建设田园城市、公园城市、森林城市等奠定基础。不良地质水文条件下的城建精准化落位。一是对地质水文条件和灾害易发区等进行全面调查分析和安全性评价，将地质安全地带和无灾少害版块作为城市发展建设的主要空间和方向，确保城市的安全和韧性。二是地上地下统筹考虑，将灾害易发多发地带作为特殊用途区或划入生态红线，减少人为活动和干扰。山水名城格局保护下的空间三维化管控。一是空间格局保护，对重要景观轴线、景观节点、制高点、视线通廊、天际线等进行保护控制。二是特色风貌延续，对城市的色彩、街道立面等进行规范，彰显城市特色。三是三维化控制，即利用三维影像、三维建模、虚拟现实、VR仿真等新的空间辅助设计手段，为科学设定城市开发区域、开发强度和建筑的高度、尺度、体量、风格等提供实景模拟和决策参考，从而将山水名城的规划保护技术和管理工作拓展到三维立体空间。开发强度管制下的指标标准差异化制定。为了严格保护历史文化名城景观风貌和漓江风景名胜区山水环境，桂林市中心城区尤其是老城区和历史城区部分实行严格的建筑高度控制，主要思路是建立开发权一致或开发强度（容积率）平衡的原则，科学核定人均建设用地指标标准、规划建设用地指标总量、城市服务人口数量等，实行差异化的建设用地指标测算和配给机制，从而切实为桂林老城疏解和新城建设提供国土空间资源保障和支撑。国际旅游胜地建设下的产业嵌入式布局。桂林山水城市的特征，决定了桂林中心城区的产业空间必须与地形地貌和山水环境有机结合，形成融入山水的产业嵌入式、组团式布局。结合资源禀赋和空间分布情况，以及旅游产业发展特点和项目用地特征，对核心产业的空间布局和用地配给进行针对性的安排，并采取弹性规划、空间留白、预留机动指标、动态项目清单、鼓励混合用地、点状供地等多种形式对旅游产业、旅游项目、旅游设施等进行倾斜支持，确保产业和项目落地。（作者均供职于广西国土资源规划设计集团有限公司）全文敬请阅读2020年《中国土地》第12期《中国土地》杂志《中国土地》是一份海内外公开发行的中国人文社会科学核心期刊来稿邮箱zgtdzz@163.com

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。新时代的国土空间规划，需要把握好“时、空、人、事”的辩证统一、国土空间的“不变与变”之间的关系，坚持保护优先、绿色发展、以人为本、因地制宜、创新驱动、治理导向，推进治理体系和治理能力现代化。NO.1政府、市场与社会之间的关系政府层级之间事权与规划权的平衡。《中共中央

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。美国和德国生态用地占补平衡的经验世界不少发达国家早就开始了生态系统服务与价值实现的探索。一是美国湿地缓解银行。美国湿地缓解银行制度是一种典型的市场化补偿性缓解机制，是指市场主体在得到许可的情况下，事先在一定地域上新建、修复、保育或强化湿地，再通过信贷方式将提升的生态价值转化为湿地信用，出售给湿地开发者，从而获取利益并保障湿地零净损失，具体做法包括建立污染控制制度、制定实施目标、确定市场参与主体、制定市场规则和量化交易指标等。二是德国的生态账户制度。德国生态账户制度是根据联邦自然保护法案要求，以生态积分为交易媒介，在需要补偿措施的土地开发时应从官方授权的补偿机构购买生态积分，从而对各类建设活动损毁的生态系统功能和自然景观价值进行补偿，具体做法包括分级管控、景观规划引导、制定简单易行的生态评价方法等。基于“生态券”的生态用地占补平衡机制构建概念内涵。①生态用地占补平衡。生态用地占补平衡是以“生态用地零净损失，生态价值总体增长”为目标，遵循“避免—降低影响—补偿”的原则，通过法律法规强制实施的，在占用生态用地前须提供等价（生态价值不降低）的替代生态用地来补偿受损生态用地的行为。②生态用地。目前，国内外对于生态用地的内涵没有明确和统一的定论。综合已有理论研究[3]与实践应用需求，本文将生态用地定义为：具有生态服务功能、对维持区域生态平衡和可持续发展具有重要作用的土地，包括湿地、耕地、种植园用地、林地、草地、水域以及公园与绿地等。③生态券。“生态券”是生态用地占补平衡市场化交易的媒介，是指通过相应措施将高生态潜力区域修复成高生态价值区域后，因区域生态价值提高而形成的能够在交易平台直接交易的指标。④生态积分。生态积分是生态用地生态价值的计量单位，也是“生态券”的计量单位。总体思路。借鉴美国湿地缓解银行和德国生态账户制度，以耕地、林地占补平衡制度为基础，从顶层制度、专项规划、政策体系、实施细则和交易平台等方面提出基于“生态券”的生态用地占补平衡机制构建思路：在法律法规等顶层制度要求强制实施生态用地占补平衡的基础上，通过专项规划识别区域内高生态价值区和高生态潜力区，建立以高生态潜力区为基础的生态用地补偿地块库，同时通过制定明确参与主体权责利、激励性和约束性政策，以及生态积分量化细则、“生态券”交易规则、补偿实施方案等具体实施细则，最终由“生态券”交易平台按照既定规则组织实施“生态券”交易，实现区域生态用地占补平衡。实施路径。①顶层制度强制实施生态用地占补平衡。一是以“生态用地零净损失，生态价值总体增长”为目标，以耕地、林地占补平衡制度为基础，拓展占补平衡用地类型，完善相关法律法规，明确强制实施严格的生态用地占补平衡。二是通过全民所有自然资源资产委托代理机制，将生态用地占补平衡要求落实到各类自然资源资产直接行使主体和代理行使主体，作为其行使自然资源资产所有权的重要职责之一。三是将生态用地占补平衡作为重点考核内容纳入自然资源资产管理考核评价体系中，并为生态文明建设目标评价考核提供支撑。②专项规划引导实施生态用地占补平衡。一是遵循国土空间规划和“三线”管制要求，结合国土空间生态修复规划和自然保护地整合成果，编制自然资源资产保护和使用规划，规划重点内容之一是识别规划区域内的高生态价值区域和高生态潜力区域。二是对于划定的高生态价值区域，探索“以自然恢复为主，人工修复为辅”的保护机制。三是建立生态用地补偿地块库，将位于高生态潜力区域且产权清晰的地块纳入地块库，作为允许参与生态用地占补平衡的储备地块，生态用地补偿地块库可根据实际情况进行动态更新。其中，高生态价值区域指现状已经具备重要生态服务功能，对维持区域生态平衡和可持续发展具有重要作用，需要重点保护的区域，一般为生态保护红线内区域、永久基本农田、重要自然保护地等。高生态潜力区域指现状暂不具备较好的生态服务功能，但能够通过相应的生态保护修复措施改善其生态状况，从而发挥重要生态功能的区域，如斜坡、洼地或干旱、贫瘠、潮湿的土地等。③政策体系指导实施生态用地占补平衡。一是明确参与生态用地占补平衡的主体及其权利、责任和义务，包括审批和监管部门、生态用地开发者、生态用地保护修复者以及生态券交易平台等。二是明确占用生态用地应该遵循“避免—降低影响—补偿”的原则。三是制定相关激励政策，包括允许完成生态用地占补平衡目标的区域获得一定数量的建设用地指标，激励地方政府实施生态用地占补平衡；允许遵循区域永久基本农田、生态保护红线区域数量、质量和生态总体平衡的原则，按照生态用地占补平衡要求对分布零散的生产和生态空间进行适当调整，以促进区域“三生”空间的集中；引导生态修复和生态补偿专项资金向参与生态用地占补平衡的市场主体倾斜；按照“谁修复、谁受益”原则，赋予生态用地保护修复者一定期限的自然资源资产使用权、特许经营权等产权安排，同时允许产权进行转让，从而激励社会投资主体从事生态保护修复，产权期限与生态修复和维护期一致，保证生态用地保护修复者的持续投入和维护，以此激发市场主体参与的积极性。④制定实施细则，规范实施生态用地占补平衡。在生态用地占补平衡政策体系基础上，制定相应的配套实施细则和相关技术标准，进一步细化市场规则、规范市场运行。一是制定申报生态用地补偿实施方案的具体要求。二是制定可操作性强的、能够将生态用地生态价值量化为生态积分的技术细则和不同生态用地类型的生态积分换算标准。重点研究制定基于补偿面积系数法、恢复成本法等方法的生态积分量化标准，并逐步完善基于生态功能评估法的生态积分量化标准。三是制定生态积分发放和定价规则。生态积分定价基于获得土地产权的成本和生态保护修复成本，结合一定的利润空间设置生态积分交易保护价，最终交易价格由市场供求关系决定。⑤交易平台组织实施生态用地占补平衡。搭建“生态券”交易平台，探索建立市场化“生态券”交易制度，组织实施“生态券”交易。“生态券”交易平台负责提供交易场所，并按照生态积分的服务范围组织“生态券”交易，公开发布生态用地占补平衡相关政策法规、技术标准、规则程序、地块库信息、供需信息、交易信息和信用信息等，提供“生态券”交易咨询和第三方评估审核等服务。结论与讨论构建基于“生态券”的生态用地占补平衡机制，有利于实现生态空间零净损失、优化“三生”空间分布格局，有利于促进建设用地节约集约和推动绿色经济健康发展。同时，为降低因实施生态用地占补平衡导致土地开发成本提高带来的影响，可以遵循循序渐进的原则，分三步实施：第一步，针对新增商业服务业用地、住宅用地等经营性用地及采矿用地占用生态用地的情况，实施生态用地占补平衡；第二步，针对在城市更新过程中占用生态用地的情况，实施生态用地占补平衡；第三步，针对新增基础设施建设和工业用地等占用生态用地的情况，实施生态用地占补平衡。

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。为深入推进规划体系改革，党中央、国务院先后印发了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号，以下简称44号文）和《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号，以下简称18号文），明确了规划体系的基本框架。专项规划作为其中重要一类，在新规划体系中被赋予了全新的定位要求，但同时也面临着类别边界、横向衔接与纵向传导、规划实施监督等内容不清的问题，迫切需要进一步理顺与明确。01专项规划的定位要求专项规划是发展规划体系和国土空间规划体系的重要支撑。44号文和18号文作为新时代国家规划体系的两个纲领性文件，共同搭建形成了国家规划体系的“四梁八柱”。44号文明确

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。制造业是立国之本、强国之基，对经济的持续繁荣和社会稳定有重要作用。近年来，广东坚持“制造业立省”，重塑营商环境新优势，主动对接工业用地新需求，优化土地供应结构，调整土地供应时序，保障产业发展相关项目及时落地，推动产业的转型升级。工业用地保护的广东实践以“底线思维”划定工业用地保护红线，保障产业发展空间。为了给产业发展预留足够空间，降低工业企业用地成本，保障工业用地规模，珠三角各城市通过划定工业区块控制线／工业保护线等刚性管控措施，保障工业用地供给。如：2016年，深圳、广州相继出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》《关于加快先进制造业创新发展的实施意见》，广州提出“全市工业用地占城市建设用地比重不低于25％”，深圳提出“全市工业用地占城市建设用地比重不低于30%”。2017年，广东省印发《降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施的通知》，明确各地市要划设工业用地控制线。随后，佛山、东莞、珠海等多地也相继开展工业用地保护红线划定工作，坚持“像保护耕地一样保护工业用地”的底线思维。各地划定工业用地保护红线占城市建设用地的比例基本控制在25%～35%，也相继出台强化产业用地的保障政策，并将工业用地保护红线落到国土空间规划中，将工业用地保护红线与“三旧”改造、城市更新、土地整备等举措相互配合。开展村级工业园“工改工”，激发工业园活力。广州、深圳、东莞等地以政府为主导，重点推进村级工业园“工改工”，即通过存量低效利用工业用地再开发实现产业转型升级。顺德区出台政策，从规划引领、政府主导、政策保障、资金支持以及部门联动等方面，提出促进村级工业园升级改造的策略与措施。其中，建立区级联审会议制度，原则上坚持每周一会，着力解决推进村改工作中的规划、资金、土地整理、补偿方式、项目推进等问题；精简审批事项、强化“一窗受理”、实现审批信息实时共享互通等，提升村改项目报建审批效能；根据“一园一策”的原则，推行容缺受理制度、承诺制信任审批等。全域统筹探索土地整备，为产业发展腾出空间。存量用地开发实质是用地整合、产权重构，其核心是收益的再分配。2012年，深圳的存量用地供应首次超过新增用地供应，迎来了城市发展的拐点，进入以存量用地开发为主的时期。自2011年，深圳累计出台土地整备政策文件30余个，初步构建了以房屋征收、历史遗留问题处理、利益统筹等为核心的土地整备政策体系，提出“土地+规划+资金+地价”的利益统筹政策框架，明确了未完善征（转）地补偿手续规划建设用地的留用土地比例，有效规范和指导了各阶段的土地整备工作。同时，以利益统筹为核心、以政策统筹为支撑、以规划统筹为抓手，深圳构建产业用地用房供需服务平台，持续高质量、高效率配合招商产业用地相关工作，确保产业用地的精细化、有序供应。加强新型产业用地（M0）管理，助推产业转型升级。为适应传统工业向新技术、协同生产空间、组合生产空间及总部经济、2.5产业等转型升级需要，深圳率先提出新型产业用地（M0）的城市用地分类，探索土地使用从单一功能向多功能混合型转变。新型产业用地（M0）相较于传统工业用地，一是允许分割转让，新型产业用地项目用房基本都允许有条件地分割登记、销售、转让，可按幢、层等基本单位进行分割；二是允许配建不超过建筑面积30%的生产服务等配套设施，更符合当前产业转型升级发展的诉求。探索“供地即开工”模式，提高供地效率。提高产业用地供应效率是优化营商环境的重要一环。2018年，广州市明确提出试行“带规划方案”土地出让，探索“供地即开工”模式，即政府在土地出让前，将城市设计、建设工程方案、功能运营、基础设施建设要求等相关条件予以明确，作为土地出让的前提条件，纳入土地出让合同，并要求受让人在取得土地后须按照合同约定的条款进行施工建设和经营，落实相关的条件和要求。进一步推进工业用地保护的建议通过国土空间规划强化刚性管控和弹性控制。坚持总量锁定，将工业用地保护线落实到国土空间规划中的“第四条线”。即：永久基本农田红线、生态保护红线和城市开发边界后的“第四条线”，以规划线刚性控制，锁定总量。优化空间供给质量，以功能分区为抓手，强化经济导向的间接控制，发挥市场调节作用，推进工业用地市场化配置，形成“自下而上”与“自上而下”有机结合的土地开发利用新机制，促进空间利用向集约转变。继续推动土地利用向多功能混合、立体化开发转变。构建现代产业体系中涌现的多元化新产业、新业态和新模式对土地功能复合利用和立体化开发提出了新的要求，土地由平面化拓展利用向空间立体化三维配置渐成趋势。在严格保障工业用地发展空间的基础上，按照市场调节、优化配置、公平竞争的原则，创新产业用地供应模式，如：探索工业大厦模式，发展多层次、多样化的产业空间载体，注重混合开发、垂直开发，以重点区域容积率提升和地下空间开发利用为载体，优化容积率管理，有序提升地下空间开发利用水平，在有限的土地上提供更多“三生”空间。建立工业用地全生命周期管理服务的政策包，引导各要素协同向先进生产力集聚。从工业用地与工业企业一体化融合的全生命周期管理需求出发，摸清全省工业企业土地使用分布及利用状况，建立全省工业企业用地利用现状成果数据库，按照利用效率高、要素供给多的原则，开展“一平台+三机制”建设，即搭建工业企业用地绩效大数据平台，建立以全要素生产率提高为核心的企业综合评价机制、以资源要素差别化配置为重点的激励退出机制、以大数据为支撑的预测决策机制。原文敬请阅读2020年《中国土地》第6期《中国土地》杂志《中国土地》是一份海内外公开发行的中文人文社会科学核心期刊来稿邮箱zgtdzz@163.com

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。《农村集体土地价格评估技术指引》（以下简称《指引》）覆盖的评估对象包括经营性建设用地、宅基地、耕地等不同利用类型的集体土地；涉及的地价体系评估技术不仅包括微观具体的宗地价格评估方法，还包括了更为宏观的区域性地价标准的研制方法，即集体土地的定级与基准地价评估。但是，《指引》仍然存在一些内涵模糊、观点争议的领域，需要进一步深化研究、健全完善。“同权同价”的实现程度不够理想根据《土地管理法》规定，集体经营性建设用地享有的权利、权能与国有建设用地相同，在符合规划计划管控的前提下，均可通过出让、转让、抵押等多种形式进入一级或二级市场，且不同交易方式中，土地使用权的承受主体也无须受限于“集体”身份，法律层面实现了集体土地与国有土地的“同权”。而现实中，“同价”则会受到市场发育的完善程度、市场参与主体对风险的预期和心理偏好等各种主客观因素的影响，难以一蹴而就。基于此，目前多数地区的城乡两类用地市场均未实现“同价”。调研显示，在区位条件接近的前提下，集体商业地价通常低于国有商业地价，而集体工业地价则基本等同甚至在某些地区高于国有工业用地的价格。这一现象背后的机理与配套政策、市场风险、地方政府和集体经济组织两类供应主体的策略选择以及不同需求主体的目标定位有关。这一现实特征，也体现在《指引》中关于市场比较法、收益还原法的运用要点和参数取值中。特别在市场比较法中，《指引》无条件地禁止了使用国有土地成交实例作为可比案例的做法，在市场交易稀少的地区，宁可放宽业内通常把握的对可选案例的时间和空间要求（即案例应成交于3年之内，且位于相同区域），也不允许通过对同区域内国有土地交易案例的比较修正测算集体土地价格。这说明，《指引》对于国有和集体两类不同性质的产权在市场交易价格方面是否存在直接可比性这一问题持审慎态度，采用了谨慎、保守的处理方式。法律条款尚无实质性突破，宅基地价格评估技术的清晰表达明显受限《指引》中将宅基地使用权价格界定为“用途和权能方面均具有特定约束条件”“在特定市场条件下形成”的价格，并设立专门章节对宅基地使用权流转、抵押等目的下的价格评估技术进行规范。然而，如前所述，由于本领域的改革仅有方向，未形成上位的法律政策规定，在宅基地的权利性质、权能内涵、“放活”中允许的流转方式、流转范围等方面均不足以支撑以“合法合规”为基本前提的估价技术表达，致使《指引》中的一些表述存在“方向清晰、细节不明”的情况。例如：通过无偿方式获得宅基地的集体经济组织成员向集体有偿退出“宅基地”时，涉及的使用权价格内涵是什么？当使用成本逼近法对其进行评估时，其成本构成项包括什么？是否应与国有划拨土地使用权的评估思路类同，即不包括“所有者的土地增值收益”。如果认为其应当包括“所有者的土地增值收益”，则成本构成项与国有出让土地使用权类同，但同时，集体成员持有的宅基地使用权又具有“无年期限制”和不得向集体经济组织之外流转的特征，类似于受到一定限制的“准所有权”。这些“特色之处”终究缺少规范化表达的法律基础。《指引》中回避了法理上的模糊与争议，采取“仅明确原则方向、留有探索空间”的做法和“急用先行”的务实策略，对“合法持有宅基地使用权的集体经济组织成员向他人流转宅基地使用权”这一特定经济行为下的价格评估进行了专门规定，突出了在流转范围受限条件下的技术处理思路，以指导“适度放活宅基地使用权”这一改革进程中的评估服务。耕地经营权性质定位模糊，对其理论价格产生影响依据物权法定的原则，我国农用地的物权体系中，不存在“使用权”这一称谓，不论是国有还是集体，不论是通过发包还是招标、拍卖等方式获取的农用地权利，均称为“承包经营权”。这与已经高度发育、相对完善的建设用地市场上通用的“出让土地使用权”“作价出资（入股）土地使用权”等表达方式不同。但从价格评估的角度而言，其权利内涵的本质相同，均为权能相对完整的用益物权，其价值来源、价格量化的技术方法类同，具体影响因素和参数取值有所差异。现实中，与宅基地使用权类似，农用地“经营权”同样存在权利属性的争议，经营权性质的不同定位，影响权利的稳定性和权益的保障性，转化为评估技术通常表现在影响土地还原率的取值，以及对未来收益变动的预期等方面，进而直接影响对客观价格水平的判断。《指引》中考虑了相关不确定性，提出“鼓励结合耕地的收益、经营特征与流转市场的建设与发育状况，进行必要的探索创新”这一基本定位，并在经营权流转价格评估部分，明确给出了“由于经营权受让方面临的市场不确定性较大，经营权价格评估中的还原率一般略高于承包经营权”的操作建议。公有制基础上，正确理解显化土地所有权价格的需求及所有权价格内涵长期以来，由于我国土地所有权主体是多元的，土地所有权转移的现象并不鲜见。集体土地征收是所有权主体从集体经济组织转为国家的典型形式；不同集体经济组织之间，为了耕作、开发、利用的便利性，也存在相互置换土地所有权的情况，这种所有者间土地的等值交换，其本质与所有权交易并无区别。随着农村土地财产权观念的树立和深化，集体经济组织作为所有权主体，清晰了解和高效经营自己的土地资源资产，显化所有权价值的需求会逐步出现。据此，《指引》中对集体土地所有权价格提出定义，并简要明确了所有权价值评估中的基本技术遵循，这一做法确属突破，为预期出现的所有权价值评估需求进行了初步定位与指向。但鉴于会存在一定争议，《指引》中的文字表述较为审慎，并特别强调了集体土地所有权价格与土地征收补偿标准存在内涵差异，二者在数量上“不必然等同”。在集体土地市场建设这一系统工程中，价格的显化处于末端环节。然而，作为市场供需双方博弈中微观主体关注的重点，能否合理定价又直接影响着市场运行的效率。分析价格的形成机理以及价格信号的变化规律，有助于抽丝剥茧，发现系统中存在的薄弱环节。对于现阶段的集体土地市场而言，权利权能的清晰界定、交易规则的合理设置等方面仍须深入研究。原文敬请阅读2020年《中国土地》第6期《中国土地》杂志《中国土地》是一份海内外公开发行的中文人文社会科学核心期刊来稿邮箱zgtdzz@163.com

声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。严禁媒体（包括公众号）未经授权刊用和转载本刊原创内容。如有违者，本刊将追究其法律责任。授权合作请联系电话：010-68048738。在全国各地大力推进国土空间规划编制的关键时期，在科学评估省域资源环境承载力的基础上确定区域空间发展战略、探索构建统一的省域国土空间用途管制制度，意义重大。01省域国土空间用途管制的现实需求及特征现实需求。构建国土空间用途管制制度，要坚持分级、分类、分层的总体思路。分级管理，即针对不同国土空间实行不同管制措施，对于生态红线内区域，原则上按照禁止开发区要求进行管理，其他区域则允许在符合生态环境承载力等管控要求前提下集约高效利用。分类管理，即根据耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、无居民海岛等资源属性、开发利用要求及特点，制定差别化用途管制制度。分层管理，即在区域层面制定准入条件，明确允许不同功能区域的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型等；在地块层面，对地块不同用途之间的转变，实施用途变更审批，防止不合理开发建设对红线的破坏。作为承上启下的省级层面，研究并发挥好其国土空间用途管制作用，具有较强的现实需求。管制特征。省域国土空间用途管制是保障省级以下各级国土空间规划逐级落实全国国土开发保护格局、确保三条控制线在市县落地实施的关键。相比于国家国土空间用途管制，省域国土空间用途管制侧重于协调、统筹和实施，管制重点更明确、管制手段更丰富、管制政策更具体。一是侧重协调性。外部协调方面，在落实国家国土空间管制任务的同时，还须加强区域和流域协调。内部协调方面，省域国土空间用途管制需要以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为引导，在空间资源分配上向国家、省战略重点区、中心城市等优势地区倾斜，用途管制有所差异。二是侧重统筹。针对当前在陆海、不同功能空间、地上地下不同维度、省市县不同层级、不同部门用途管制中存在的标准不统一、衔接不顺畅、存在管制留白区、事权划分不清晰等问题，省域国土空间用途管制应按照“聚焦关键问题、统筹用途管制”的思路来开展。三是侧重实施。国土空间用途管制对象涉及空间布局、用途转换、人类利用行为等多个方面，要通过审批、许可等管制手段实现国土空间的全方位管理；鉴于省级政府相比市、县政府在国土空间用途管制过程中会有更多的政策工具和管制手段，需要制定完善的制度体系保障运行和实施。02省域国土空间用途管制的内涵及框架内涵界定。国土空间用途管制是以国土空间规划为基础，在国土空间规划确定的空间用途及开发利用限制条件基础上，通过国土空间准入许可、用途转用许可和开发利用监管等环节，对耕地、林地、草原、河流、海域、无居民海岛等国土空间统一进行分区分类用途管制，对所有国土空间利用或功能提升开展的管制活动。主要包括：国土空间开发和保护分区，国土空间准入许可，国土空间转用许可，国土空间开发利用监管。框架设计。国土空间用途管制为全域、全类型、全要素、全流程的用途管制。本文拟从管制主客体、内容、制度保障体系入手，提出省域国土空间用途管制基本架构。03省域国土空间用途管制的架构内容明确管制主客体。根据机构改革方案要求，由自然资源部履行全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。省域国土空间用途管制主体为省级自然资源厅、地方各级自然资源主管部门。结合国土空间用途管制的定义，国土空间用途管制的对象包括全域、全类型、全要素。从全域角度来看，包括地表、地上和地下所有空间。从全类型角度来看，包括生态、农业和城镇不同功能空间。从全要素角度来看，包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域海岛、土地等所有自然资源要素。细化管制内容。国土空间用途管制具体运作主要涉及确定用途管制分区、计划管理、空间准入、实施许可和开发利用监管等5个方面：一是确定管制分区，明确管制思路。省级应偏向宏观管理，强调保护红线内区域管制的刚性；市级应对保护红线外的区域，特别是农业空间和城镇空间予以进一步细分，沿海地区统筹海洋发展需求设置特定分区；县级在遵循上位管制要求的基础上，按功能细化城镇集中建设、海洋发展利用等的分区管制；乡级以村庄规划用途分区开展差别化管制。城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划（村庄规划）+规划许可”“约束指标+分区准入”的管制方式。二是落实总量控制，完善计划管理。在过渡期内，通过土地利用年度计划和海洋利用年度计划实施管控，将生态用地指标纳入土地利用年度计划指标构成中。在国土空间规划编制启用后，建议将土地利用年度计划与海洋利用年度计划相融合，探索制订全要素资源利用年度计划，重构计划管控体系。三是制定准入清单，严格空间准入。一方面，分级、分类制定生态空间准入规则，对于国家级生态保护红线内区域，原则上按禁止建设区管理，除相关法律法规规定外，禁止新增建设占用；对于其他纳入省级生态保护红线的区域，原则上按限制建设区管理；对于其他未纳入生态保护红线的生态空间，根据新《土地管理法》等要求严格项目准入。另一方面，强化永久基本农田保护区的准入。原则上按禁止建设区管理，除符合法律法规及相关文件规定，确实无法避让的重点建设项目及临时用地、设施农用地等，其余不符合保护和管理要求的用地类型禁止准入。同时，城镇空间内要重点强化产业项目的准入管理。严格落实全省禁止、限制用地项目目录要求，制定产业准入负面清单，细化环境保护要求。此外，探索准入许可“四合一”。四是制定用途转用规则，整合审批流程。主要包括转用许可、使用许可、建设许可。不同用途分区之间及内部转用，制定差异化转用规则，严格生态空间转用，鼓励不符合管制要求的存量用地转为生态用地；除符合相关法律法规及规定外，禁止永久基本农田转为其他用地类型；严格控制一般农业区和林业发展区内转用数量、质量和空间分布；城镇空间用途转用应符合总量规模管控要求，以生产生活功能为主、兼顾生态功能的原则开展。同时，合并建设用地规划许可和用地批准，统一核发建设用地规划许可证；支持市、县自然资源主管部门推行建设工程设计方案联合审查机制；对于符合要求的项目，支持市、县自然资源主管部门探索同步办理土地供应、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。五是完善技术支撑，强化开发利用监管。充分利用卫星遥感监测、云平台等，将既有动态监测扩展到全域、全类型，强化执法监察力度，提高监管成效。根据监测结果，及时开展国土空间纠错和项目用地退出工作。完善制度保障体系。一是建立健全分级、分类的国土空间规划体系，按照省域国土空间规划重在体现协调性、市县重在增强实施性、乡镇重在落实约束性指标和要求、专项规划服从总体规划的原则，完成各级国土空间规划的编制工作，为下一步用途管制工作提供基础。二是完善用途管制行政管理制度。结合国土空间用途管制具体内容，在不同管制阶段探索完善新体制下的制度组合，如在计划管理阶段，分别形成过渡期和后期的国土空间总量控制和计划管制制度。制定国土空间准入正（负）面清单，明确准入许可要求，构建国土空间准入制度；构建国土空间纠错机制；基于自然资源资产统一确权登记、资产负债表编制、离任审计等工作，制定绩效评估和责任追究机制。三是健全用途管制市场调节机制。在系统总结现有经济手段的基础上，结合地方实践，创新市场参与方式，丰富用途管制制度体系。参照福建、浙江等地生态产品价值实现试点经验，健全自然资源产权制度，结合省域自然资源产权清单，开展生态价值核算研究，构建多渠道、多方面参与机制，完善生态补偿机制。拓宽生态修复资金来源，除申请设立“生态修复专项基金”、整合各类资金等方式，可探索尝试运用政府和社会资本合作（PPP）等方式，探索建立多元化的生态修复资金保障长效机制。四是健全用途管制技术支撑制度。充分发挥自然资源主管部门在地理信息、自然资源调查等方面的优势，尽快整合土地、森林、海洋等各类平台信息，形成全域、全类型的自然资源管理体系，健全信息公开制度。构建国土空间开发利用和保护的统一信息监管平台，建立国土空间动态监测指标体系，完善预警和动态监测机制，特别要加强对沿海、沿湖、沿江生态敏感区人口、资源环境变化的动态监测。针对国土空间规划、空间准入、用途转用、后续监管、执法、纠错退出等，设计贯穿国土空间用途管制全过程的管理流程。本文为节选，原文敬请阅读《中国土地》2020年第3期《中国土地》杂志《中国土地》是一份海内外公开发行的中文人文社会科学核心期刊来稿邮箱zgtdzz@163.com

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注重对自然资源重大法规、政策进行权威解读，对相关政策与理论进行探讨研究，对土地、海洋、林草等自然资源管理实践探索经验给以积极推介，力图打造一份自然资源和国土综合管理的精品读物

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法释条文滞后。目前，实践中常常运用“法释〔2000〕14号文”第3条来解释2001年《刑法修正案(二)》的第342条“非法占用农用地罪”，这必然面临旧司法解释能否适用新法的问题。

确定功能定位和绿色发展战略。规划立足湖北独特区位优势和资源禀赋，发挥中部地区崛起的重要战略支点作用，将湖北省定位为长江中游核心增长极、内陆开放合作新高地、全国生态文明建设先行区、全国现代农业示范区。

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规定为设立新公司土地开发利用土地，是国土资源部的政策规定。但在实践中，由于法律法规规章未规定新公司设立、变更条件和程序，致使土地开发利用中对新公司监管缺位，并带来一系列问题。

着力探索更好发挥市场机制对耕地保护的作用，深化市场取向的耕地保护政策创新和改革，加快推动建立补充耕地指标市场的基础结构，完善补充耕地指标市场化调剂价格的形成机制和调控政策体系。

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一级环境敏感地区。旨在加强资源与环境保护及不破坏原生态环境与景观资源。具体是保障人的生命财产安全，避免天灾危害；保护各种珍贵稀有之自然资源；保护具有文化历史价值的古迹；维护重要生产资源。

对重大政策权威解读，对地方典型经验积极推介，对土地管理实践探索客观评述，对相关政策与理论探讨研究，对先锋观点理论剖析