集体建设用地入市政策演进历程与规划管控策略

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2020年1月1日，新《土地管理法》正式实施，允许集体经营性建设用地进入市场流转、缩小土地征收范围等修改内容，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍，被认为是这次修改的最大亮点。集体建设用地进入市场问题，在我国土地管理学界、法律界探讨已久，是一直伴随着我国实施土地使用制度改革、推进土地资源市场化配置发展历程的重大命题。

集体建设用地入市管理制度变迁

新中国成立以来，集体建设用地管理制度大致经历了四个阶段的变化。

1949—1955年，农村土地集体所有制和私有制并存，国家层面没有针对农村建设用地在利用和交易上的明文规定。新中国成立初期，各地先后实行土地改革，广大农民分得了土地，拥有了土地所有权。农村地区建设用地以农民宅基地为主，有少量公益性用地，部分地区也存在少量生产性用地，一些家庭手工作坊存在于宅基地之中。1954年《宪法》第八条明确规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。随着农村生产发展，一些地方逐步出现了互助组、初级农业生产合作社等生产合作组织，一些农户以自有土地（主要是耕地）、耕畜及大型农具等自愿入股，收益上既有劳动所得、按劳取酬，也有部分来自土地分红。总体上看，这一阶段国家在农村建设用地的利用和交易方面，均没有出台相关制度和明确要求。

1956—1961年，农村土地公有制确立，农村集体建设用地变化急剧，国家层面仍未出台明确的管理政策。1956年前后，以高级农业生产合作社成立以及取消原有土地入股分红为标志，农村土地全部实行了集体所有制。自1958年开始，全国掀起大炼钢铁热潮，城乡建设用地急剧扩张，形成新中国成立以来的第一轮占地高峰。土地利用上，农村地区除农民宅基地和少量公益性用地之外，主要表现为工业用地快速扩张。直到1961年，国家进行经济调整，压缩钢铁生产，其间相当部分农村地区挖煤、炼钢的工业用地退回农业用途。总体上看，这一阶段农村建设用地，特别是用于非农产业的工业用地出现非理性急剧扩张，之后经历调整压缩，呈现大起大落特征。而这种急剧变化并非只发生在农村地区，而是随着全国大炼钢铁、城乡工业整体起落增减，国家并没有出台针对农村建设用地的管理政策。

1962—1987年，农民集体土地所有制进一步确立，集体建设用地规模由早期稳步增长到改革开放快速扩张，国家对集体建设用地在用途方面有了明确要求，在交易方面严格禁止。在经历“大跃进”、三年自然灾害及经济调整之后，1962年9月，中共八届十中全会正式通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，针对当时人民公社内部存在严重的平均主义、管理僵化、民主制度和经营管理制度不健全等问题，作了全面系统的规定。由此也确立了我国集体土地“三级所有、队为基础”的基本产权格局，并一直沿用至今。1982年，新修改的《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就从宪法高度确立了农村集体土地所有制，确立了包括集体土地在内的土地禁止交易的制度。1986年颁布的《土地管理法》再次重申了《宪法》的相关要求，但在第三十六条规定了一种特殊情形，即全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有的土地的，可按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。这种情形可以看作当时条件下集体经营性建设用地突破本集体使用范围流转的唯一可能性。

1988—2019年，《宪法》开始允许土地使用权流转，国家推进数轮改革试点，但配套制度建设滞后。20世纪80年代后期，在改革开放大背景下，我国首先在城市推进国有土地使用制度改革，围绕城市国有土地有偿使用和城市土地资产管理进行理论体系建设、实践探索和制度建设。1988年，《宪法》修正案首次确立了土地使用权流转制度。随后，《土地管理法》也进行了修订，增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法由国务院另行规定”等条款，同时还保留了“农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件”的特殊情形。1990年，国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，是对《宪法》中有关“土地的使用权可以依照法律的规定转让”规定的具体落实。不过，这个条例的规定只适用于国有土地使用权，而不包括集体建设用地使用权。事实上，直至2019年修改的《土地管理法》颁布，有关集体建设用地流转的相关配套法规仍未出台。而1994年颁布的《城市房地产管理法》则规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”这一条款实质上禁止了集体建设用地的流转，体现了当时法律之间的不衔接。实际上，30多年来，国家主管部门一直在致力于推动集体建设用地流转的试点探索和法规完善。从原国家土地管理局开展的集体建设用地流转试点，到原国土资源部与大部分省级人民政府签定部省合作协议共同推进集体建设用地流转试点，再到由党中央部署开展的包括集体经营性建设用地入市在内的农村土地制度改革三项试点，都为新《土地管理法》修改奠定了坚实的实证基础。

入市改革与国土空间规划之间的关联

以规划确定集体经营性建设用地入市的范畴。新《土地管理法》第六十三条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”法律界定的可以入市流转的“集体经营性建设用地”，是指由土地利用总体规划、城乡规划（即现今的国土空间规划）确定的工业、商业等经营性用途。

以规划的重要控制线为依据，确定用途管制的具体路径。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出：“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行‘详细规划+规划许可’的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行‘详细规划+规划许可’和‘约束指标+分区准入’的管制方式。”这里的“详细规划”是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。因此，集体建设用地入市流转，除严守生态保护红线和永久基本农田保护红线及相关管制规则之外，还因建设区位的差异而采用不同的规划许可依据。

详细规划确定的用地功能结构配置直接影响城市开发方式及对于集体经营性建设用地入市的选择。新《土地管理法》第四十五条规定了可以实施土地征收的六种情形。其中之一是：在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准，由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的情形。在自然资源部颁布的《土地征收成片开发标准（试行）》中，提出了满足土地成片开发条件的初步标准，即在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内，基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。各市县的具体比例，由省级人民政府根据各地情况差异确定。因此，在城镇开发边界内，如果一个完整的土地成片开发用地功能结构配置中，公益性用地低于40%，则不能按照成片开发实施土地征收，而其中涉及工商业用途的集体经营性建设用地则可直接入市。

国土空间规划编制须完善的理念与策略

建立精准管控理念，国土空间用途管制要落地到位。集体经营性建设用地入市制度的建立，必将引导对农村存量集体经营性建设用地的逐步盘活利用，增强土地利用行为的活跃度。这种影响是全域性的，不仅在城市郊区，而且在农村地区甚至是生态功能区，只要有聚落、有经营性行为，都可能发生。这种情形对国土空间用途管制提出了更高的要求。要树立国土空间规划的“龙头”地位，把规划作为集体经营性建设用地入市的前提条件，把用途管制要求落实到每个地块。在城镇开发边界之内，需要清晰界定适用成片开发土地征收的集中建设区与非集中建设区的集体建设用地入市之间的区别，并处理好二者的关系；在城镇开发边界之外，要结合乡村振兴战略实施，处理好严格遵守规划控制性要求与农村一、二、三产融合发展的关系，将用途管制落到具体地块。要加强全域土地利用日常监测和监督，防止在过度的经济利益驱动下，非农经营活动对生态空间和农业空间相关功能的侵蚀。

建立统筹协调理念，规划编制和实施应有利于土地开发利用效率提升。新《土地管理法》的实施，标志着1988年《宪法》规定的“土地的使用权可以依照法律的规定转让”得以真正实现。党的十七届三中全会、十八届三中全会确定的“城乡统一的建设用地市场”建设全面开启。这应是当今国土空间规划编制和实施过程中面临的最为重大的市场环境变化。这种变化对国土空间规划及其实施效果带来的影响，将是十分巨大的。在“一个市场、两种产权”格局下，要统筹协调产权关系，以实施为导向，慎重审视规划实施带来的土地产权关系变化、对土地开发方式的影响，科学客观评估规划实施对土地利用效率带来的变化等。

建立价值共享理念，规划方案落地实施应有利于土地价值提升和地利共享。生态文明建设背景下，国土空间规划编制与实施，不仅要统筹考虑经济社会发展需求和国家长远可持续发展需要，同时还要以土地的“资源—资产—资本”属性为主线，围绕规划方案的落地实施，做好经济评价。要重视对规划实施带来的土地增值收益的变化，以及对这些收益在政府、开发商、农民及集体之间的分配关系变化的分析，从利益机制层面上检视规划实施的动力机制。

强化公众参与理念，切实保障土地产权人及利益相关者的知情权和参与权。在集体经营性建设用地依法入市条件下，国土空间规划编制工作涉及千家万户的切身利益。因此，在规划编制过程中，公众参与在一般程序概念基础上有了更加实质性的内涵。这一点在土地价值高的城郊地区尤为突出。在城镇开发边界之内，集中建设区在公益性用地比例高于40%条件下，可以实行成片开发土地征收，这无疑是一种高效的开发方式。但程序上，《土地征收成片开发标准（试行）》规定，土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

完善配套政策，均衡城镇开发边界内成片征收与集体经营性建设用地入市之间的利益关系。集体经营性建设用地依法入市条件下，在城镇开发边界内，成片开发土地征收与集体经营性建设用地入市将长期并存。从集体和农民角度看，处于集中建设区的成片开发土地征收，可依据政府公布的区片综合地价获得补偿；集体经营性建设用地直接入市，可获得更加市场化的交易收益，二者在利益上不均衡应是大概率现象。因此，在新《土地管理法》相关配套制度建设中，应重视对两种情况下土地产权人的权益作适当平衡。对成片开发土地征收，应在制定区片综合地价中更多考虑市场因素，体现土地区位价值，并在征地程序设计上给予一定程度的协商机制和完善裁决机制。对集体经营性建设用地入市，应强化完善地价引导机制和土地增值收益调节机制。（作者为中国国土勘测规划院总工程师）

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