土地储备制度建设历程及思考
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土地储备制度是我国土地市场建设的重要基础性制度。本文系统梳理了我国土地储备制度的发展历程，立足统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，结合土地储备面临的新形势、新任务、新要求，提出完善土地储备相关政策的建议。
● 本文引用信息
杨红.土地储备制度建设历程及思考[J].中国土地,2022(10):10-13.
国有储备土地是全民所有自然资源资产的重要组成部分，土地储备是保障所有者权益实现的重要路径。新时期，我国经济发展进入新常态，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，需要不断总结审视土地储备实践，持续开拓创新，助力经济社会高质量发展。
土地储备制度的发展历程
土地储备制度是我国土地市场建设的重要基础性制度。国务院2001年印发《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。经过20多年的发展和实践探索，土地储备制度逐步完善，建立了涵盖机构、业务、资金管理的制度体系，形成了政府主导、专业机构实施的运行模式。结合不同时期的土地储备发展状况，大致可划分为五个阶段。
探索阶段（1996—2001年）。为深化国有土地有偿使用制度改革，增强政府对土地市场的调控能力，上海市于1996年8月成立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心，开展城市土地收购储备工作。1997年8月，浙江杭州成立了杭州市土地储备中心。1999年3月，《杭州市土地储备实施办法》出台，这是我国首部关于土地储备的地方政府规章。同年6月，原国土资源部向全国转发该办法，推广杭州经验。随后，江苏南通、山东青岛、湖北武汉等城市相继成立土地储备机构。2001年4月，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》，首次明确提出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融部门要依法提供信贷支持。”由此，全国各地相继成立2000多家土地储备机构。
建立阶段（2002—2007年）。2002年，原国土资源部印发的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》要求，严格实行经营性用地招拍挂出让，实行土地集中统一供应，并要求供应的土地应产权清晰，具备动工建设条件，这进一步加快了土地储备的发展。同时，为解决土地储备资金问题，国务院于2006年印发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，明确要求：“为加强土地调控，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金……国有土地收益基金主要用于土地收购储备。”“国土资源部、财政部要抓紧研究制订土地储备管理办法，对土地储备的目标、原则、范围、方式和期限等作出统一规定，防止各地盲目储备土地。要合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。”随后，《土地储备管理办法》《土地储备资金财务管理暂行办法》《土地储备资金会计核算办法（试行）》等文件相继出台，这标志着土地储备制度框架体系基本建立。土地储备制度的确立，使市、县政府土地供应和管理方式发生了重大变革：从多头供地转变为集中统一供地；从“毛地”“生地”供应转变为“净地”“熟地”供应；逐步形成了“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地储备和供应机制。
发展阶段（2008—2013年）。2008年，国务院印发的《关于促进节约集约用地的通知》提出：“完善建设用地储备制度，土地储备必须符合规划计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，完成必要的前期开发……经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。”2012年9月，原国土资源部印发《关于规范土地登记的意见》，对储备土地登记内容进行了明确规定。同年11月，原国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合印发《关于加强土地储备与融资管理的通知》，提出建立土地储备机构名录制和融资规模控制卡制度，规范储备机构设置，加强融资风险防控。
完善阶段（2014—2018年）。2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出建立规范的地方政府举债融资机制，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。该文件对土地储备融资方式产生了重大而深远的影响。2015年1月1日起，新的《预算法》实施，明确了地方政府举债只能通过发行地方政府债券方式筹措。之后，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》印发，明确从2016年1月1日起，各地土地储备机构不得再从事新增土地储备贷款业务，调整土地储备机构职能和融资方式，开启土地储备重大转型期，规范土地储备运行。2017年5月，《地方政府土地储备专项债券管理办法》印发，明确提出设立和发行地方政府土地储备专项债券，以合法规范的方式保障土地储备项目的合理融资需求，这是土地储备制度建设的一项创新举措。2018年1月，《土地储备管理办法》《土地储备资金财务管理办法》相继修订印发。这两个办法的修订出台，分别从土地储备机构、业务和资金管理方面作出了系统性规定，推动土地储备持续健康运行。
创新阶段（2019年至今）。2018年8月，《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》印发，明确提出自然资源部“负责自然资源资产有偿使用工作……制定全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备政策，合理配置全民所有自然资源资产”。2019年4月，中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出：“研究自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算。”同年8月，自然资源部印发《关于开展土地储备资产负债表试点工作的函》，在河北石家庄，浙江杭州、宁波等8个城市开展土地储备资产负债表编制试点，同时启动储备土地资产清查专项工作。2022年4月，自然资源部印发《关于升级土地储备监测监管系统的通知》，明确界定了储备土地即尚未设立使用权或使用权已灭失、以国家所有权形态存在的国有建设用地。各级自然资源主管部门要将各类储备土地纳入统计范围，进行全口径管理。土地储备迈出新一轮转型创新的步伐。
土地储备面临的新形势
生态文明建设赋予土地储备新使命。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须按照生态的整体性、系统性及其内在规律进行整体保护、系统修复、综合治理。土地储备过程涉及产权保护、空间规划、节约利用和治理修复等环节，要坚持用系统性、整体性的观念统筹规划、统筹实施，为实现城市空间整体性、系统性改造更新提供优质生态产品，提高人居环境质量，提升城市建设水平。
统一行使全民所有自然资源资产所有者职责赋予土地储备新职能。储备土地是以国家所有权形态存在的土地实物资产，具有占有、使用、收益、处分的完整权能，是政府真正可以处置的资产，充分体现了国家所有者权益。因此，必须按照统一行使全民所有自然资源资产所有者职责定位，对依法纳入土地储备的全民所有土地资产实施统一管护、开发、利用和监管，充分实现其经济价值、社会价值和生态价值，确保国有储备土地资产“所有权人到位、所有者权益落实”，全面实现国有储备土地资产的保值增值，为经济社会高质量发展提供土地要素保障。
高质量发展赋予土地储备新任务。2021年3月，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，实施城市更新行动，推进以人为核心的新型城镇化。同时，提出建设高标准市场体系，推进要素市场化配置改革。2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，推动有效市场和有为政府更好地结合，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。土地处于供给端的重要位置，储备工作必须在深化供给侧结构性改革中找准定位，优化存量土地资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡，为构建高质量发展的国土空间布局提供支撑。
有关土地储备制度建设的思考
构建储备土地统筹管理新机制，全面加强国有储备土地资产管理。2021年6月，中办、国办印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》明确提出，对土地等资源以建立储备制度、进行实物管护为主。各级自然资源主管部门将委托给土地储备机构管理的储备土地，以及各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位依法承担具体实施工作的储备土地纳入统计范围，进行全口径管理。明确管理主体，实施统一管护、开发、利用和监管，摸清政府能处置的国有储备土地资产家底，用好用活国有储备土地资产，促进保值增值，切实履行国有储备土地的所有者职责，维护所有者权益。
建立储备土地资产清查统计核算制度，科学编制储备土地资产负债表。充分利用资源调查成果和土地储备管理台账，对国有储备土地资产数量、分布、用途、价值等进行清查统计。加强国有储备土地资产管理，以明晰储备土地资产、负债内涵为前提，以储备土地资产清查统计为基础，以资产价值评估及负债核算为手段，编制全民所有储备土地资产负债表，厘清国有储备土地资产与负债之间的关系，全面反映核算期储备土地资产与负债的规模、构成以及所有者权益变动情况，准确掌握国有储备土地所有者权益，全面反映政府实际所有的储备土地资产价值，为编制全民所有自然资源资产负债表提供经验借鉴。
提升土地储备全生命周期信息化管理水平，提高土地供给质量与效率。结合“批、储、供、用”全生命周期信息化管理要求，围绕土地储备规划计划、项目管理、地块管理、入库标准、出库供应等环节，构建土地储备全业务链条信息化管理体系。一是强化规划计划引领，编制土地储备规划、三年滚动计划和年度计划，对土地储备规模、结构、布局、时序进行统筹安排，构建土地储备“一张图”，引导土地有序开发建设。二是全面实施项目管理，将储备地块、片区等纳入其中，建立土地储备项目库。三是规范入库标准，对存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。四是建立储备土地供应出库单填报机制，储备土地出库供应时填报预出库单，预出库单自动生成预出库单号，供地方案和出让公告、划拨公示等应关联预出库单号，未关联不得出库供应。
探索多元化资金来源方式，构建资金保障长效机制。从地方土地储备实践看，资金瓶颈问题较突出：一方面，前期缺少启动资金；另一方面，土地出让后，在未扣除做地成本的情况下，计提资金用于其他方面支出，未考虑成本足额补偿问题。为解决资金来源和成本足额返还问题，一是进一步健全和完善国有土地收益基金制度，由各地制定相关制度文件，明确国有土地收益基金的计提比例，并足额计提、按时拨付，专项用于土地储备，年底未使用完的可按规定结转使用，形成良性循环；二是积极探索建立健全土地储备成本足额补偿回收机制，如一些地方探索对于“熟地”出让的，可在土地出让合同中区分一级开发成本和土地出让收益，通过签订《国有建设用地使用权出让合同》及《土地开发建设补偿合同》，将土地取得、开发成本与土地收益分开，确保开发成本足额收回；同时，积极探索收购土地以货币或实物补偿方式置换，减少收储环节现金支出等。
推广片区收储和综合开发模式，用好土地储备政策“工具箱”。明确新时期土地储备方向和定位，进一步强化和完善土地储备功能，发挥土地储备在落实国土空间规划、盘活存量建设用地、促进城市更新中的作用。对需要以政府储备为主进行改造开发的，结合国土空间规划的编制和实施，划定储备片区，重点推进片区收储和综合开发。对于存量土地，通过实施统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应，合理确定片区主导功能，科学配置经营性用地、民生用地、公共服务等用地比例，弥补市场失灵，提供市场不愿生产的公共产品。同时，合理安排开发时序，做好资金平衡，通过预算合理安排片区内的土地出让收入使用范围，统筹保障土地收储和基础设施开发建设，实现滚动开发、良性循环。
积极探索创新，开展土地储备重大问题研究。一方面，加强土地储备制度和法律建设等重大法理理论问题研究，提升土地储备制度的法律地位；另一方面，积极探索城乡统一的建设用地收储机制。修订后的《土地管理法》明确允许农村集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地入市是否应与国有土地入市承担同样的责任，保障“净地”供应是其中一项重要内容。土地储备机构是否可接受农村集体经济组织委托，在不改变集体所有权性质的前提下，组织对拟入市的集体经营性建设用地进行前期开发，为集体土地“净地”入市提供支撑，尚需在实践中不断探索。
（作者供职于中国国土勘测规划院）
全文敬请阅读2022年《中国土地》第10期
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供图：胥林峰 刘鲍骅
初审：景明
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