依法建立我国黑土地保护治理体系
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本文认为，黑土地保护需要基于立法走向科学治理，并推动构建包括压实政府主导责任、实施科技工程、建立跨区域保护机制、创新经营方式、探索土地规模经营等保护治理体系。
本文引用信息
李保国,王健.依法建立我国黑土地保护治理体系[J].中国土地，2022(7):19-21.
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我国东北平原是全球四大黑土区之一。即将于2022年8月1日起施行的《黑土地保护法》，是目前全球唯一一部针对黑土区黑土地资源利用与保护的国家法律。通过立法来保护黑土地，意味着我国对黑土地的保护上升为国家意志。这是我国黑土地保护的里程碑，也标志着我国黑土地保护进入新阶段。《黑土地保护法》将直接作用于我国黑土地保护和利用，将为国家耕地保护的法治建设作出示范，对保障我国国家粮食安全和生态安全具有重要意义。
壹
立法保护黑土地的逻辑起点
黑土资源是非常稀缺的土壤资源。黑土区占全球陆地面积不到7%，仅存在于北半球的寒温带地区。全世界仅有四大块黑土区，分别是乌克兰的乌克兰平原，面积约190万平方公里；美国的密西西比平原，面积约120万平方公里；中国的东北平原，面积约109万平方公里；南美洲阿根廷连至乌拉圭的潘帕斯草原，面积约76万平方公里。从土壤学原理上讲，黑土在温带草原或草甸植被下才能发育，其中有丰富的来自微生物对植物残体降解或再合成的腐殖质。每形成1厘米黑土层，需要400年左右的时间。
因为黑土地区地势相对平坦，土壤综合性状好、肥力高，非常适合植物生长，因此黑土最适宜被开发成耕地。再加上其具有资源较为集中，易于规模化、连片化经营和农业高产出的特点，黑土区也发展成为所在国家的重要农产品基地，其中就包括我国东北地区。东北黑土区是我国重要的粮食生产基地，占全国粮食总产量超过1/4，商品粮调出占1/3，是我国粮食安全名副其实的“压舱石”。
对黑土地的开垦和利用，彻底改变了黑土形成的自然条件。开垦种植中的频繁耕翻、地表裸露，不可避免地会使黑土的地表过程和有机质积累过程发生深刻变化，使黑土的优质特性出现不同程度的退化。尤其是黑土地所在区域，生态更为脆弱，更易受到侵害。尽管我国东北地区黑土地垦殖时间不长，大部分始于20世纪初，但我国黑土区的黑土地土壤已受到不同程度的破坏。《东北黑土地白皮书（2020）》指出，近60年来，我国黑土区黑土耕作层有机质含量下降了1/3，部分地区下降了50%，黑土层平均减少了20多厘米。可见，过度利用和不合理利用给黑土地带来了严重的退化或破坏。
数量少、难形成、过度利用、危及粮食安全是我国立法保护黑土地的逻辑起点。根据《黑土地保护法》，需要保护的黑土地是指“具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地”和“历史上属黑土地的，除确无法修复的外，原则上都应列入黑土地保护范围进行修恢复”。基于此，我国东北地区现有基本农田的耕地都应是黑土地保护的对象。
贰
黑土地保护的治理逻辑
笔者认为，要把握黑土地保护的基本内涵，需要进一步认知《黑土地保护法》中的主要强制性规范。这些强制性规范透视了《黑土地保护法》的治理逻辑。从规范性约束上看，我国黑土地保护的治理逻辑要从用途管制、治理结构、技术体系三大方面去理解。
粮食安全是黑土地保护治理逻辑的起点。这体现在黑土地法定的用途管制约束上。《黑土地保护法》明确提出：“黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产”“黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地应当按照规定的标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产，实行严格保护，确保数量和质量长期稳定。”农地农用、优地粮用是《黑土地保护法》对黑土地用途管制的基本目的，这进一步彰显了保护黑土地是为了确保我国粮食安全和重要农产品供给安全的目的，也是黑土区践行“农田就是农田，而且必须是良田”的法制保证。
“政府主导、谁用谁保护”是黑土地保护治理逻辑的主体。政府主导方面，《黑土地保护法》通过强制性规范明确了政府的责任，明确了中央统筹、省级负责、县级落实、乡镇实施的黑土地保护治理结构，提出了建立健全政府主导、农业生产经营者实施、社会参与的保护机制。政府的主体作用是《黑土地保护法》所设定的我国黑土地保护的主要治理核心，这一核心体现在中央统筹的职责和黑土区四个省级人民政府（黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区）对本行政区域内的黑土地数量、质量、生态环境的责任。同时，《黑土地保护法》还明确了政府主导的责任要通过制定标准和保护规划，建立调查和监测制度，提供科技支撑和技术服务、财政支持、检查督察与奖惩机制等途径来实现。
谁用谁保护方面，《黑土地保护法》提出了保护黑土地是农业生产经营者的义务，明确“农村集体经济组织、农业企业、农民专业合作社、农户等应当十分珍惜和合理利用黑土地，加强农田基础设施建设，因地制宜应用保护性耕作等技术，积极采取提升黑土地质量和改善农田生态环境的养护措施，依法保护黑土地”。
科技支撑是黑土地保护治理逻辑的核心手段。对黑土地的生产功能、生态安全和科学开发进行技术支撑，是《黑土地保护法》实现黑土地治理的核心手段。
从生产角度看，《黑土地保护法》详细提出了科学耕作制度和科技手段，并将其推广和实施列为县级以上政府的责任。
从生态保护角度看，《黑土地保护法》要求地方政府采取科技手段，防止黑土地土壤侵蚀、土地沙化和盐渍化，改善和修复农田生态环境，提升自然生态系统涵养水源、保持水土、防风固沙、维护生物多样性等，确保黑土区生态健康。
从土地开发角度看，高标准农田建设、耕作层土壤剥离、土地复垦等也在《黑土地保护法》中进行了规范。坚持用养结合、因地制宜、综合施策，要求采取工程、农艺、农机、生物等措施，加强黑土地农田基础设施建设，完善黑土地质量提升措施，保护黑土地的优良生产能力。
叁
构建黑土地有效治理体系
压实黑土地保护中的政府主导责任。黑土地保护具有很强的公共产品属性，保护好、利用好会带来正外部性，反之会给经济社会和生态环境带来灾难性的负外部性。这就决定了对于黑土地的管理需要发挥政府的公共机构功能，并落实有效的政府主导责任。《黑土地保护法》明确提出了四省区人民政府的重要职责。笔者认为，四省区还需要进一步出台具体的实施办法，将黑土地保护纳入政府绩效考核监督范畴。同时，出台黑土地保护政府主导责任的落实方案，探索建立县、乡、村的黑土地保护责任网络，在耕地保护田长制基础上，将黑土地保护任务落实到人，夯实黑土地保护责任。
实施黑土地科技支撑工程。长期的探索和实践表明，科技手段能有效实现黑土地保护与利用的平衡。《黑土地保护法》强调了科技支撑作用，明确提出把握自然规律，恢复并稳步提升黑土地基础地力，改善黑土地生态环境，提高黑土地综合生产能力。这就需要构建综合治理的黑土地科技支撑工程，对黑土地的生产、生态和质量等问题因地制宜地开展研究。同时，建立黑土地“因地施策”技术实施方案，在黑土区全面开展黑土地“三位一体”保护评估，引导各项有效的黑土地科技实施。
探索建立跨区域黑土地保护机制。黑土地保护的治理体系构建需要多元的政策组合，如，黑土区环境与资源税收政策、黑土地生态补偿制度、黑土地专项耕地保护基金、黑土地保护国家转移支付等。在国家统筹框架下，还需构建区域间的协同合作机制。保障粮食安全是当前黑土地保护与科学利用的要义。因此，笔者建议，基于粮食购销流动建立跨区域黑土地保护机制。从国家统筹方面，建立黑土地跨区域投入保护机制，让粮食主销区通过“黑土粮食”指标承担起黑土地保护的国家责任，指标收益专项用于黑土地保护。
创新黑土地适度规模的科学利用经营方式。黑土地保护的治理体系要行之有效，离不开广大农民和社会力量的参与。《黑土地保护法》明确提出：“国家支持农民专业合作社、企业等以多种方式与农户建立利益联结机制和社会化服务机制，发展适度规模经营，推动农产品品质提升、品牌打造和标准化生产，提高黑土地产出效益。”转变传统经营、创新经营方式、走农业现代化道路，构建保护与利用相协调的黑土地科学经营方式，是既让农民获利、又能实施保护的有效治理方式，是实现立法目的的关键。
笔者建议，继续推动规模化、标准化和科技化建设，实现黑土地经营转型。如，国家探索实施的“梨树模式”的技术体系对当前黑土保护发挥了重大作用。当前，通过黑土地规模化经营，构建新型经营组织，建立利益连接机制，推动“现代农业生产单元建设”，是“梨树模式”持续创新发展的主要内容。黑土区地方政府应继续深入创新“梨树模式”，探索与黑土地保护科技和资源禀赋相适应的适度土地规模经营的现代农业生产体系。
探索研究黑土地投资与金融保险机制。《黑土地保护法》明确指出，鼓励社会资本投入黑土地保护活动，并保护投资者的合法权益。基于黑土区经济发展阶段性特征和黑土地保护与利用技术场景，黑土区农业生产的基本关系在不断演变。笔者认为，需要根据黑土地区域农业生产的劳动力、资本、土地、科技等投入要素的现状及发展趋势，通过市场化手段，实现黑土区现代农业生产经营的适度规模，并与有效的投资、金融与保险机制实践衔接。
构建黑土地保护补偿机制。笔者建议，在自然资源资产核算体系中建立黑土地资源补偿机制。为实施黑土地保护，黑土区在进行耕地开发、复垦和耕地保护管理等方面必然会付出相应的经济成本，应利用黑土地保护专项经费国家转移来进行专项补偿。此外，在保护与发展的矛盾下，需要科学评估保护黑土地的机会成本，构建黑土区发展权评估指标体系以辅助发展权补偿评测，并通过国家政策补偿及跨区域利益共享机制，弥补黑土区发展权的损失。黑土地保护是长久之计，应充分利用金融政策工具，设立黑土地保护与利用的国家基金，实现黑土地保护和经济发展成果共享。
（作者李保国为中国农业大学土地科学与技术学院院长、教授、博导，王健为中国农业大学土地科学与技术学院土地管理系主任、副教授、博导）
全文敬请阅读2022年《中国土地》第7期
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编辑：朱彧
供图：李保国
初审：景明
审定：李军晶
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