国土空间规划背景下的村庄规划编制

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核心提示：本文在国土空间规划体系构建要求的基础上，结合新《土地管理法》及其实施条例，对于乡村地区国土空间管理的相关要求，提出村庄规划编制工作须重点转变的思维方式及相关政策建议。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）（以下简称《若干意见》）提出，“在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批”，明确了村庄规划作为详细规划全面引导乡村地区建设活动。此后，自然资源部印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，在《若干意见》的基础上进一步细化村庄规划的工作要求，明确了村庄规划是乡村地区详细规划的定位，并将其作为乡村全域国土空间管控、各项建设活动管理以及相关许可核发的直接依据。

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法律法规对乡村国土空间管理的要求

　新《土地管理法》及其实施条例对乡村地区国土空间管理的相关规定有重大转变，主要包括以下几个方面。

     耕地保护要求更加突出。新的法律法规进一步强化了对耕地保质保量的总体要求，严格管控耕地转为其他用途。从国土空间规划的角度来看，这一方面要求更加凸显耕地保护的重要性，另一方面也要求拓展国土空间用途管制的内容，在各级规划编制中应进一步强化对于耕地资源的保护。

     土地征收管理更加严格。新的法律法规缩小了可征收土地的范围，对非成片开发区域的征地行为采取了严格控制，并通过与集体经营性建设用地入市的相关政策的配合，促进和引导乡村地区以集体用地的开发利用为主。反映到村庄规划编制工作中，应进一步思考和探索乡村地区产业发展空间及其建设用地布局与规划实施管理之间的对接，充分重视乡村地区存量建设用地的合理利用。

     宅基地保障功能更加明确。新的法律法规均明确提出了村庄规划对宅基地指标、范围及布局的控制要求，进一步彰显了宅基地管理中村民的主体地位，要求村庄规划对合村并居的布局安排进行审慎的研究和村民意愿的广泛征询。

     集体经营性建设用地入市创新管理。一是明确集体经营性建设用地入市的前提。将集体经营性建设用地入市纳入法定管理，为集体建设用地与国有建设用地同权同价同等入市作出了明确表述，这是新《土地管理法》的重点突破之一，也为推进城乡一体化发展进一步扫清了制度障碍。因此，对于规划编制工作而言，需要在充分对接乡村地区确权登记工作的基础上，进一步细化村庄建设用地的分类，并结合乡村产业发展，合理划定集体经营性建设用地的类型、范围、布局，落实其入市管理的重要基础。二是细化集体经营性建设用地入市规则。《土地管理法实施条例》在《土地管理法》的基础上进一步细化了集体经营性建设用地的入市规则，对村庄规划在统筹建设用地空间布局之上提出了更精细化的内容要求。在明确用地面积、用途管控的基础上，规划需要进一步探索乡村地区开发建设强度的管控，同时结合乡村产业准入管理，形成更偏重实施的乡村规划，作为集体经营性建设用地入市中规划条件拟定的依据与参考。

02

村庄规划编制工作重点的转变

从单一导向规划向统筹型规划的转变。传统的村庄规划大体上可以划分为三种类型：体系划定类规划、产业发展类规划、空间建设类规划。这三类村庄规划虽然侧重点和主要目的有所不同，但每类规划均以单一导向为主，重点解决某一类单项问题。结合新《土地管理法》及其实施条例的要求，村庄规划编制工作将更为复杂，需要全面统筹空间、产业、布局等各项内容，且从对接管理的角度，对村庄规划的精细程度提出更高要求。

从着重居民点规划向全域空间管控转变。传统村庄规划更加关注农村居民点在物质空间上的规划，无论是布局规划还是建设规划，往往以偏向于城镇化、单一化的思维开展工作，整体上以加速城镇化为主要目标，重点完善农村居民点的设施配套与环境提升。自2017年党的十九大提出乡村振兴战略以来，村庄规划开始逐步向更为广域的范围和系统化的思维转变，内容上也逐步向村庄居民点以外的生态、生产空间聚焦。国土空间规划体系进一步明确了村庄规划应面向全域全要素统筹。从新《土地管理法》及其实施条例的视角来看，村庄规划也应当向全域空间管控转变，并作为乡村地区开展各类建设活动、审批管理与行政许可的规划依据。

从引导建设活动向协调保护开发转变。国土空间规划体系以凸显生态安全、底线管控的价值观为内核，正在从传统拓张式发展规划的思维向协调保护与发展的内生式思维转变。作为国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，村庄规划也将关注点向生态与底线要素保护进行转变。新《土地管理法》及其实施条例对于耕地保护的严格管理，对于建设用地产业准入与生态环境保护要求，均反映出这一思维转变的方向。因此，村庄规划一方面要强化对乡村地区风貌改善与农村生活水平的提升，从乡村振兴的角度保障产业发展所需的空间；另一方面，也要高度重视生态资源的保护，落实永久基本农田的底线要求，实现保护与开发的协调统一。

从独立项目编制向多维协同规划转变。传统村庄规划往往是在特定建设诉求下，作为独立项目为解决对应建设问题而开展的规划编制工作，通常以乡镇甚至单个行政村为主开展编制。这其中，以相关职能部门或建设方的单一意志表达为主，缺乏了多维度的协同，导致很多地区存在村庄规划难以实施或重复编制的现象。在国土空间规划体系下，村庄规划需要向多维协同的思维转变，包含如下内容。

一是参与主体的协同。村庄规划涉及多方主体的参与和利益平衡。一方面，《若干意见》提出村庄规划的编制应由乡镇政府组织开展；另一方面，新《土地管理法》及其实施条例中对乡村地区的管理要求特别是土地征收与宅基地保障的相关要求，清晰地表达出对村民主体地位的坚持。实践中，在村庄规划编制过程中涉及包括乡镇政府、村民以及社会资本多方主体，应充分考虑各方因素与发展诉求，在坚持底线的基础上，尽可能实现各个主体之间的利益平衡与协同。

二是部门事权的协同。从目前乡村地区既有项目来看，自然资源管理部门编制镇村体系规划、村庄布局规划以及居民点建设规划；农业部门编制美丽乡村建设规划、产业发展规划以及田园综合体规划；文旅部门编制旅游发展规划；住建部门编制特色小镇规划等。这些规划均对乡村地区的部分建设活动有所涉及，国土空间规划体系下的村庄规划须全面整合原有各类规划的内容，并充分结合现实情况，形成全面统筹乡村生态、生活、生产空间的“一张蓝图”。对不同部门事权的全面协同，是实现乡村地区全域全要素管控的一大核心工作。

三是规划传导的协同。传统村庄规划编制工作中，布局与体系性规划通常以乡镇总体规划为上位依据，对于乡村地区多以底线管控与战略引导为主，向下传导的内容与指导意义具有一定的局限性。在国土空间规划体系下，村庄规划需要更多的上下层面的协同。其一，注重乡镇国土空间规划的传导与落实。《若干意见》及自然资源部印发的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，都对乡镇国土空间规划编制内容及其与村庄规划之间的传导关系提出了一定的要求。乡镇国土空间规划需要明确乡村地区国土空间用途管制规则与建设管控要求，并在村庄规划中予以落实。其二，注重对全域国土综合整治的指引。2019年12月自然资源部发布的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，明确了村庄规划应作为上位依据指引全域国土综合整治实施方案的编制，这也对村庄规划编制工作提出了更高的要求。在统筹全域国土空间时，需要对农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能进行科学划定，并落实到具体的空间，通过全域国土综合整治工作实现村庄规划的管控意图。其三，衔接“编管合一”要求下的审批与许可。无论是国土空间规划体系中对村庄规划定位的表述，还是新《土地管理法》及其实施条例中对于底线管控、土地征收、集体经营性建设用地入市管理要求等内容，均反馈出村庄规划对于乡村地区各项建设活动审批许可具有不可或缺的作用。从内容上看，村庄规划不仅需要在横向上包含更广泛的全域空间管控，还需要在纵向上开展更具实施性的规划设计工作，以便作为乡村建设项目规划许可核发的依据。

03

村庄规划编制体系构建的思考

以村庄规划统筹全域空间管制层级。一是内容上明确全域国土空间用途。这一层级重点是在广域范围上的横向拓展，全面落实村庄规划全域全要素的覆盖。核心内容是对全域国土空间用途予以明确，并提出相关管控要求，主要包括：第一，充分衔接县、乡（镇）级国土空间规划，落实“三条控制线”管控要素。第二，在充分尊重村民意愿的基础上，优化居民点建设用地布局，明确村庄建设用地边界。第三，对接产业发展诉求，明确居民点之外产业发展所需建设用地空间，并作为集体经营性建设用地明确其功能，对于产业空间尚不明确的村庄，应形成“指标+准入”的管控规则。第四，结合农业生产要求，对农业空间进一步优化完善，提出农业产业重点片区划分，指导开展耕地整治工作。第五，结合生态资源分布特征，提出生态修复与环境整治的相关要求，明确“山水林湖草沙”等各类自然资源要素的空间布局。第六，完善配套支撑体系，提出乡村基础设施、公共服务设施的配套要求，落实配套规模与点位布局。二是工作上落实规划实施抓手。村庄规划的横向拓展，使得规划实施操作面对的情景更加多维和复杂，对于建设用地以外的农业与生态空间，规划用途管控的落实需要更详尽的实施方案以及多部门协调机制。因此，应进一步强化与全域国土综合整治的充分对接，以全域国土综合整治作为村庄规划统筹全域空间管控目标实施的抓手。

以村庄规划指导具体建设项目层级。一是内容上形成详细规划设计指引。这一层级重点是在深度范围上的纵向拓展，根据新《土地管理法》及其实施条例的相关规定，进一步细化宅基地、基础设施与公共服务设施配套用地、集体经营性建设用地的划分并开展详细设计工作，明确地块内建设强度、风貌、模式的指引要求。其核心内容是对各类空间的详细规划设计，提出各个地块的建设管控要求，主要包括：第一，明确宅基地、基础设施与公服配套设施用地、集体经营性建设用地等的范围、边界、规模；第二，开展总平面详细设计工作，明确居民点与产业用地内各类房屋建筑的详细布局方案，明确基础设施与公共服务设施的建设空间、规模以及建筑形式，结合村庄人口规模对宅基地内农房布局进行详细划分，并编号落实到户；第三，结合总平面详细设计，提出各类用地的建设强度管控要求；第四，依托村庄历史文脉、传统特色、原生风貌，提出农房建设指引要求；第五，结合全域生态空间格局，提出乡村景观风貌控制的相关要求。二是衔接项目许可管理。村庄规划的核心在于深化设计、全面对接规划管理，按照村庄规划作为“核发乡村建设项目许可的依据”这一整体定位，对接落实新《土地管理法》及其实施条例对于宅基地、集体经营性建设用地管理的要求，深化村庄详细规划设计，实现与项目许可管理的充分衔接。（作者均供职于湖北省武汉市规划研究院）

全文请见《中国土地》2022年第2期

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