规划体系改革中专项规划的编制思路

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为深入推进规划体系改革，党中央、国务院先后印发了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号，以下简称44号文）和《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号，以下简称18号文），明确了规划体系的基本框架。专项规划作为其中重要一类，在新规划体系中被赋予了全新的定位要求，但同时也面临着类别边界、横向衔接与纵向传导、规划实施监督等内容不清的问题，迫切需要进一步理顺与明确。

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专项规划的定位要求

专项规划是发展规划体系和国土空间规划体系的重要支撑。44号文和18号文作为新时代国家规划体系的两个纲领性文件，共同搭建形成了国家规划体系的“四梁八柱”。44号文明确 “建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”，并对国家级专项规划的功能定位、编制主体、编制对象、编制程序等提出了要求；18号文明确提出，“国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划”，并对相关专项规划的内涵、类型、编制主体、规划编制和审批要求等作出了规定。专项规划作为发展规划体系和国土空间规划体系的重要一类，按照体系从属要求，应同时遵循44号文对专项规划和空间规划的有关要求以及18号文对相关专项规划的有关要求，充分发挥对两个规划体系的支撑作用。

专项规划是落实“多规协同”的重要途径。本轮机构改革将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，在空间类规划的“总纲”上实现了多规合一。专项规划由相关部门主导编制，体现的是部门权威。在“总纲”之下，厘清专项规划体系类别，明确与总体规划的衔接关系，按照总体规划的统一要求编制专项规划，对于促进“多规协同”、真正实现“多规合一”具有重要意义。同时，专项规划的专业性差异和部门化特征，迫切需要明确统一的实施办法和技术标准。

专项规划是优化资源要素配置的重要工具。政府虽不是资源配置的主体，但可通过某一类专项规划引导资源向国家战略指明的方向配置。此外，专项规划应发挥专业性优势，重点研究所涉特定领域的发展趋势和分布规律，提早预留空间，制定完善政策，为市场指明方向。

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当前专项规划编制面临的问题

专项规划在两大规划体系中的定位与类别问题。根据44号文和18号文，我国发展规划体系和国土空间规划体系将长期并存。发展规划的重点内容包括重大政策、工程和项目，规划期限为5年。国土空间规划的重点内容是对国土空间开发保护在空间和时间上作出安排，规划期限一般为15年，具有强约束、大统筹、实落地的特征。在规划期限不一致、规划内容各有侧重的情况下，两者如何有效衔接、落地性内容如何对接等将是未来国家规划体系长期面临的难题。从44号文和18号文对专项规划在两大体系中的表述来看，并未明确专项规划的定位和类别。从上述两个文件的相关要求看，专项规划既要落实发展规划5年期“干什么”的要求，又要落实国土空间规划15年期“在哪干”的要求。在规划期限、内容重点、技术标准存在差异的情况下，专项规划在两大规划体系中如何定位和分类，将是未来摆在发展和改革、自然资源主管部门面前的难题。

专项规划的统一管理和统筹协调问题。本轮机构改革将部分规划权力集中，其深层逻辑就是强化统一管理。18号文虽然提出了国土空间规划体系下专项规划的类型、编制和管理要求，但如何统一有效管理不同类型的专项规划，仍然处于摸索阶段，需要在实践中总结和完善。

国土空间规划体系下专项规划的顶层设计问题。国土空间规划体系初步建立，体系中的专项规划也面临一系列问题。一是专项规划层级和类型有待明确。专项规划广泛存在于各级各部门，覆盖层级深、类型多，整体性和系统性不够强，仍存在重叠打架现象。专项规划类型如何划分，上下级专项规划之间如何体现传导性，这些问题都需要进一步明确。二是专项规划与总体规划、详细规划的关系有待理清。三是专项规划的实施机制有待强化。专项规划成果纳入详细规划和国土空间规划“一张图”后，如何依托国土空间规划监测评估预警管理信息平台，建立健全规划实施反馈机制。四是专项规划涉及的技术标准体系有待健全。各行业专项规划的标准、规范繁多，应按照空间标准化、空间一致性的要求，统一各类技术标准。

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构建国土空间专项规划体系的思考与建议

明确国土空间专项规划编制体系。对应五级国土空间规划体系，在空间层次上，国土空间专项规划包括“国家—省—市—县”4个层级。其中，在市、县级层面，依据特定领域内容覆盖范围的差异，可细分市、县全域和中心城区两个层次。市、县全域国土空间专项规划主要针对覆盖全域资源配置和专业领域，市、县中心城区国土空间专项规划主要针对城市集中建成区特定要素进行配置布局。

实行专项规划编制目录清单管理。统一专项规划组织管理，统筹平衡各专项空间需求，制定专项规划编制目录清单，明确规划编制主体和审查要点，统一规划期限、基础数据、标准要求等。由自然资源主管部门会同相关部门制定编制目录清单，报同级人民政府批准实施。目录清单拟定可按以下思路：一是落实总体规划要求，对应国土空间总体规划确定的强制性内容，明确需进一步细化落实的各相关领域，确保总体规划强制性内容精准落地。二是履行“三定”规定职责，对应部门事权，结合各相关部门“三定”规定职责和事权内容，进一步厘清规划事权边界，明确规划编制主体。三是精简规划编制数量，明确类型要求，按照“一个领域一项规划”的原则，明确各领域专项规划内容和标准要求，避免内容相近、指标重叠的问题出现。

强化专项规划的横向衔接作用。统筹衔接三类规划，注重接口设置，充分发挥专项规划从总体规划到详细规划的过渡传导作用。专项规划服从总体规划，基于专项系统要求进一步细化落实总体规划提出的战略定位、目标指标、空间格局、底线管控、资源保护、支撑体系等内容，并对特定区域、特定领域作出专门的空间保护利用安排，确定设施的地理坐标和用地边界。专项规划与详细规划之间的衔接传导主要体现在市、县层面。

注重专项规划纵向传导和实施协同。为贯彻落实上级政府的决策部署、战略意图和理念要求，专项规划需要强化层级之间的传导机制，自上而下逐级编制，实现主要内容的有效传导，确保规划目标指标、管控要求落实以及规划的有效实施。对于政府重点管控的资源利用类专项规划，应强化资源利用的底线思维和自上而下的约束性传导；对于支撑社会经济发展的要素配置类专项规划，应强调国家重大工程项目的自上而下落实，并提出指引性要求。同时，依托国土空间规划监测评估预警管理信息平台，建立健全专项规划实施反馈机制，建立部门之间协同推进机制，促进提高专项规划与总体规划、专项规划之间的实施协同性。

健全相关政策机制和标准体系。强化专项规划法定地位和作用，将专项规划有关要求写入《国土空间规划法》《国土空间规划管理办法》等法律，按照统一法规要求，对于部分与现有职能履行不相适应、与多规合一改革要求不相一致的法律法规进行修订改正。统一国土空间专项规划管理，可出台《国土空间专项规划管理办法》，推进国土空间专项规划编制工作的规范化、制度化。探索专项规划组织编制模式和实施保障机制，横向上，建立各部门之间良好沟通协商机制；纵向上，建立自上而下落实传导和反馈机制。健全专项规划编制技术标准体系，统一用地分类、基础数据和接口对接标准。（作者均供职于武汉市规划研究院）

本文为节选，原文敬请阅读《中国土地》2020年第9期

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