科学编制实施空间类规划，此地的经验与启示
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核心提示：近年来，我国各地按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，根据自然资源部的统一部署，紧锣密鼓地编制国土空间总体规划。本文在对江苏省苏州市进行调研的基础上，总结了该市自改革开放以来编制实施历版空间类规划的主要经验。
新一轮机构改革之前，我国空间类规划众多，其中影响最广泛的是城乡规划和土地利用规划。改革开放以来，江苏省苏州市先后编制了三版城市总体规划、两轮土地利用总体规划，分别从城市发展模式、空间增长框架、功能布局结构等方面，以及确保耕地规模和质量、节约集约利用土地、建设用地管理、农用地管理、生态用地管理等方面，作出了具有前瞻性、指导性的应对，强化了规划的管控作用，取得了明显的成效。
近3年，随着此轮机构改革到位，苏州市着力编制“多规合一”的国土空间总体规划，并已向社会公示。该规划立足新发展阶段，贯彻新发展理念，突出生态绿色，坚持以人为本，注重历史传承，高起点绘制面向“第二个一百年”的空间治理蓝图。
江苏历版空间类规划的实施成效
在土地利用效率效用方面。地处我国经济最发达的长三角地区的苏州市，始终坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，认真落实耕地保有量和永久基本农田保护任务，严格控制建设用地总规模，严肃查处各种违法违规用地，合理统筹城乡各类建设用地，千方百计挖掘存量建设用地潜力，全市土地利用效率效益不断提高。
在城市活力和经济发展方面。苏州市GDP从2003年的0.20万亿元提高到2020年的超过2万亿元，经济总量持续稳定增长。全市现有14个国家级经济开发区、6个省级经济开发区、8个海关特殊监管区、3个国家一类口岸；全市规模以上工业总产值、规模以上工业增加值位居全国前三名。全市拥有A股上市企业165家，名列全国第五位；高新技术企业总数9772家，科技创新综合实力连续11年居江苏省首位。
在历史文化保护传承方面。苏州市充分发挥历史文化底蕴深厚的优势，切实保护历史文化遗产，使其以更好的状态彰显于现代文明之中。目前，全市拥有2座国家历史文化名城、15个中国历史文化名镇，9处古典园林被列为世界文化遗产，以及600余处控制保护建筑物，被联合国教科文组织命名为“手工业和民间艺术之都”。作为全国唯一的“国家历史文化名城保护示范区”，苏州市严格保护古城风貌和水陆双棋盘的城市肌理，塑造了古今辉映的城市新形象。
在生态文明建设方面。苏州市大力推进城市绿化环境建设，人居环境质量不断改善。2003年以来，市区年均新增绿地500万平方米，新建了36个市、区级公园绿地和102个小游园，并对一批建成城市公园进行了提升改造。全市水域、湿地等生态用地总面积3636.58平方千米，占市城国土面积的36.35%；河湖水面率保持在35%以上；森林覆盖率达到了14.62%。该市集中式饮用水源地水质达标率100%，长江干流及主要通江河道水质全部达到Ⅲ类以上，太湖水域连续13年安全度夏。目前，苏州市被列入首批国家生态文明建设示范市县名单，并建成生态园林城市群（现有城市公园202个），展示出了“强、富、美、高”的现代化大都市图景。
苏州历版规划编制实施的经验
结合国家和地区发展实际，注重本地资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，重点解决各个时期的突出问题。从总体上看，苏州市历版空间类规划形成了“四级四类”体系，即：设区市级、县（区、市）级、乡镇（街道）级、行政村（社区）级“四级”；总体规划类、分区规划类、详细规划类、专项规划类“四类”。以苏州市2003—2010年编制的城乡规划为例，其不同时段、不同层级、不同领域、不同区块的总体规划有17个，专项规划有27个，控制性详细规划有32个，详细规划与城市设计有31个，保护与整治规划有16个，市政交通规划有24个。
苏州市在历版空间类规划编制中，一是坚持开门做规划，放眼全球化，面向区域性，学习借鉴我国改革先行先试地区开展战略谋划的先进经验，沟通协调周边区域和相关领域面临的突出问题与困难。二是坚持开放做规划，邀请国内外知名的专家团队共同参与，以汇聚各方智慧和共识。
充分发挥空间类规划的管控、约束作用。苏州市在规划编制和落实过程中，已形成“规划先行、规划即法”的共识。例如，苏州工业园区将政府批准的规划公之于众，授权规划师审批各类规划申请。行政管理层不能干预正常的规划审批，技术管理层无权更改已通过法定程序确定的规划。如果投资者提交的规划设计书被规划师否定，可以有两次申诉机会，一旦裁决，必须严格执行。在苏州工业园区，无论工业用地、商住用地，还是公共建筑配套设施用地，都要严格按照规划用途使用，坚决杜绝开发建设中的滥权与随意。
为强化空间类规划的刚性约束，苏州市大力推进“法治国土”建设。一是严格推进依法行政。相关部门紧密配合，规范行政应诉和复议工作，预防和化解行政公益诉讼。二是大力开展执法监督。依托“慧眼国土”监管平台开展日常巡查，实现对违法用地“及时发现、及时制止”。三是多举措破解执法难题。开展“裁执分离”试点，着力解决自然资源行政处罚案件执行难问题。四是重视维护群众合法权益。严格规范征地程序，实现征地信息主动公开，切实保障群众的知情权、参与权、监督权。
围绕空间类规划中的城市定位、发展策略、主要目标，有计划有步骤地策划并实施重大计划、重要行动和重点工程。苏州市在实施空间类规划中不乏抓手。如，为破解经济社会发展中存在的资源环境承载压力大、开发强度高、耕地“破碎化”、建设用地粗放等问题，苏州市委、市政府于2013年6月提出实施“三优三保”行动计划，旨在通过优化农用地结构布局保护资源、优化建设用地空间布局保证发展、优化城镇村居住用地布局保障权益。该行动实施以来，全市土地节约集约利用水平进一步提升，生态环境保护综合效益显现，城乡发展空间不断优化。
坚持“全局一盘棋”，着力提高空间类规划编制实施的整体性和协同性。改革开放以来，苏州市编制实施的历版空间类规划，均重视区域内部与外部的整体关系和协同关系。在区域内部，特别重视主城区（老城区）、近郊区（新城区）、远郊区（所辖县级市）之间的空间结构和布局形态。在方向、目标、任务等方面，在编制和实施阶段均注重相互之间的衔接与融合。
在历版空间类规划的实施中，创新完善配套政策，科学规范运行机制。如，2010年10月，苏州市出台并实施了“生态补偿办法”，每年将水稻田、重要湿地、水源地的生态补偿资金和1/4的生态公益林生态补偿资金拨付到行政村，主要用于村民的耕地、森林等股权固定分红和生态产业发展。每年将风景名胜区的生态补偿资金和3/4的生态公益林生态补偿资金拨付到各乡镇（街道），主要用于景区改造与保护修复、公益林管护和森林防火的支出。据统计，截至2019年年底，苏州全市已累计投入生态补偿资金93亿元，覆盖了104万亩水稻田、30.54万亩生态公益林、140个重要湿地、56个水源地行政村、10.26万亩风景名胜区。
又如，苏州市近年来在姑苏区、高新区开展的城市更新试点中，切实强化空间规划引领和土地要素支撑作用，着力构建由政府统筹领导、社会广泛参与、实现多方共赢的更新工作机制，积极探索混合用地模式、实施主体认定和协议变更用地方式、差别化地价评估管理、适度倾斜的收益分配机制等制度创新。
空间类规划实施经验的相关启示
启示之一：充分认清编制实施国土空间规划体系的复杂性和艰巨性。
近年来，各地抓紧编制县级以上国土空间总体规划，已取得了显著进展，但也面临着种种问题。应当看到，构建国土空间规划体系是一项极具开创性的宏大系统工程，不仅需要建立“多规合一”的国土空间规划体系，涉及规划编制审批体系、规划实施监督体系、规划法规政策体系、规划技术标准体系“四大体系”，而且在规划编制前、编制中、编制后，无论在理论、路径、方法等方面，还是政策、技术、标准等方面，均颇有探索性和挑战性。因此，与长期以来分而治之的空间类规划相比，编制和实施“多规合一”的国土空间规划体系，在规划对象、规划目标、规划过程、规划机制等方面，都将发生重大变化，其任务繁重艰巨。不难想见，随着各级国土空间总体规划的实施，还将出现新的矛盾和问题，我们应清醒地认识其中的复杂性和艰巨性，做好充分准备。
启示之二：提前做好谋划，有效精准地落实国土空间总体规划中确定的主要目标任务。
一是实行国土空间总体规划“全生命周期”管理，包括编制、实施和评估、监督管理。对其每一个目标任务、每一个阶段环节，都必须有切实可行且行之有效的实施机制和配套政策来保障。
二是要让公众参与贯穿于国土空间总体规划实施的全过程。通过公示、论证等多种方式，定期或不定期地广泛征求公众意见，发挥社会舆论对国土空间总体规划实施的监督作用，完善专家咨询评议制度。
三是建立强有力的机构统筹推进国土空间总体规划的实施。市、县两级国土空间总体规划是国土空间规划体系中最重要、最核心的组成部分。其实施的力度，直接决定国土空间规划体系构建的成效。各地可在原城乡规划委员会、原国土规划委员会的基础上，组建新的国土空间规划委员会，作为各类国土空间规划方案审议并实施监督的重要议事机构。
四是在国土空间总体规划的战略统领、刚性管控下，指导详细规划、专项规划及村庄规划的编制完善工作。其思路、目标、方法和标准，均应立足于新发展阶段、谋求高质量发展，绝不能“穿新鞋走老路”。
五是加快国土空间信息平台建设。国土空间规划体系中的各类调查监测数据、审批考核数据、基础测绘数据及其目标任务中的各项约束性指标、预期性指标等，最终都要落实在“一张图”上。为提高监督管理的效率和效用，必须加快创新，完善国土空间信息平台。
启示之三：积极探索提高国土空间总体规划的实施效果。
一是要以问题为导向，及早谋划。在落地实施国土空间总体规划中，建立并完善中央和地方之间的利益平衡和协调机制，做到既维护规划“自上而下的约束性”，又保障规划“自下而上的灵活性”。在这方面，有学者认为，为确保国土空间总体规划的落地实施，可分类施策，实施差异化的土地政策，完善精准化的财税制度，健全精细化的投资政策，实行更加精益化的产业政策。
二是充分调动规划相关学科理论和知识融合发展，逐步建立具有中国特色的国土空间规划理论和学科，并及时将研究成果转化为应用。
三是大力开展创新活动。结合国土空间总体规划实施，开展诸如城市群和都市圈的国土空间开发保护方法及路径创新研究，国家和省级重要战略叠加区域国土空间规划创新完善等试点，并以此来指导国土空间总体规划的实施。
四是加快国土空间规划立法进程。加快推进《国土空间规划法》的出台，确定并规范“建立国土空间规划体系并监督实施体系”。此项立法在内容上须与拟制定的《耕地保护法》相衔接。与自然资源相关的《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》等单部法律，在内容上也须做出相应的修改和完善。
五是科学谋划和尽早启动国土空间规划督察执法工作，负责行政系统内部与外部监督。国土空间规划督察执法的力度，直接影响国土空间总体规划实施的效能和质量。建议抓紧总结并吸纳此前我国实施的城市规划督察执法制度、矿产督察执法制度、土地督察执法制度、林业督察执法制度、海洋督察执法制度中的有益经验，参考并借鉴国际上的相关督察执法制度，做好我国国土空间规划督察执法体系的顶层设计。强化“国家督察”职能，适时在全国部署深入开展国土空间规划督察工作，以监督检查各地落实党中央、国务院赋予的“建立国土空间规划体系并监督实施”职责的进展情况。（作者系自然资源部咨询研究中心特邀咨询委员）
全文请见《中国土地》2022年第3期
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