从需求管理看国土空间规划制度供给

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当前，各地国土空间规划编制工作已取得了积极的进展，但各部门在规划理念、空间需求、对国土空间规划本质的理解等方面仍存在一定差异，有必要充分认识和深刻把握国土空间规划的本质特性。

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国土空间规划的本质特征

建立统一的国土空间规划体系，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”。首先，这是时代发展的必然要求。全球气候变化、资源环境问题要求在更大的时空尺度解决人类共同面临的问题。同时，科学技术进步也为这一问题的解决提供了可能性。其次，这是文明转型的战略抉择。当前是从工业文明向生态文明转型的关键阶段，需要通过强化国土空间规划和用途管控，完善生态安全屏障体系，守住自然生态安全边界，加快形成绿色生产方式和生活方式。再次，这是解决社会主要矛盾的需要。当前，我国的社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，需要以国土空间规划为手段，优化国土空间开发保护格局，构建高质量发展的国土空间支撑体系。

归纳起来，国土空间规划的本质是在统一、全覆盖、三维立体的国土空间内，对经济社会发展需求的精细化时空管理，是空间规划理念、方法、技术水平跃上新台阶的里程碑，也是我国综合国力和治理能力迈入新阶段的新要求。

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国土空间规划满足需求的层次划分

满足基本需求的保障功能。在这一层面，国土空间规划需要统筹陆海、城乡、地上地下空间，满足人民日益增长的美好生活需要。在物质方面，满足城乡发展的生产、生活、生态以及安全需要，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，推动高质量发展，创造高品质生活，推进以人为核心的新型城镇化；在精神方面，保障有利于“公共文化服务体系和文化产业体系更加健全，人民精神文化生活日益丰富，中华文化影响力进一步提升，中华民族凝聚力进一步增强”的国土空间。满足这一层次需求的空间尺度主要在市（县）。

解决现实问题的优化功能。在解决当前突出现实问题方面，国土空间规划：一是要解决长期以来“空间规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”；二是要解决我国发展的不平衡、不充分问题，包括区域经济发展分化、发展动力极化、部分区域发展面临较大困难等问题。通过机构改革，统一国土空间规划体系的体制机制障碍已扫清，解决我国发展的不平衡、不充分问题才是重点。国土空间规划主要任务是通过落实区域协调发展战略和主体功能区战略，提升国土空间开发保护质量和效率，整体谋划新时代国土空间开发保护格局。满足这一层次需求的空间尺度，主要在包括省（区、市）及城市群的区域层面。

谋划长远发展的管控功能。国土空间规划是推动绿色发展，促进人与自然和谐共生的重要抓手，也是应对全球气候变化、自然灾害加剧、资源环境约束趋紧问题，以及管控涉及国家总体安全风险的重要着力点。要通过严格执行规划，来全面统筹人与自然的空间关系、发展与安全的空间关系，保障《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》制定的远景目标的实现。满足这一层次需求的空间尺度是国家。

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国土空间规划针对需求层次进行的制度响应

地方层面的需求管理应重点关注利益协调。在满足基本需求的保障层面，国土空间规划应重点平衡生产、生活、生态之间的关系，统筹协调各方利益，通过优化国土空间资源配置，降低空间利用的负外部性，维护空间开发的公共利益，维持资源分配的公平正义，建立空间生产的良性秩序，保障整体利益的最大化。但政策执行者面对诸多利益博弈，在资源有限的情况下，会对不同任务进行取舍和排序，由此产生一定的政策执行偏差。中央政府作为政策执行的积极管控者，就需要针对偏差对执行机制进行及时监督和管理。

区域层面的需求管理应重点关注政策支持。2019年召开的中央财经委员会第五次会议指出，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。根据这一战略布局，各地须抓紧实施有关政策措施，包括：形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场；改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜；健全区际利益补偿机制、纵向生态补偿机制，建立生态产品价值实现机制；确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化等。这都是对政策配套和制度供给的明确要求。基于此，国土空间规划落实区域发展和主体功能区战略的重点，在于分区差别化管控和配套支持政策。

国家层面的需求管理应重点关注风险防控。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》设立专篇，对保障国家总体安全进行了战略部署。其中，涉及自然资源管理核心职责的包括：保障粮食安全，严守耕地红线和永久基本农田控制线；实施能源资源安全战略；完善生态安全屏障体系；提高自然灾害防御能力等。在应对气候变化的全球性挑战层面，我国就碳达峰和碳中和目标作出了庄严承诺。这是中央确定的2021年重点任务之一，亟待进行国土空间规划和用途管制的保障作用研究。在国家层面，国土空间规划需求管理的重点是将经济社会活动约束在生态系统的阈值之内，提升生态系统质量和稳定性，促进全面绿色转型；在全球层面，国土空间规划需求管理是在环境保护和应对气候变化问题上体现大国担当，共同应对生态危机和环境风险挑战。

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相关建议

在地方国土空间规划实施中，提升监测评估的针对性。目前，通过城市体检、国土空间开发保护现状评估等手段，我国已形成了比较完备的规划监测评估体系，但中央政府如何针对地方政府在规划编制和实施中出现的政策执行偏差，综合考虑利益分配、政绩导向、行政成本、监管压力等因素和权重，通过监测评估，重点调研政策执行偏差背后的动力和压力响应机制，进行及时的引导和调整，需要思考。一方面，加强对地方差别化政策的评估，区分哪些与中央政策精神一致，因地制宜的政策选择，哪些是出于短期利益或监管能力不到位、成本过大情形下的投机性、变通性选择；另一方面，在国土空间规划动态监测评估中，分清哪些问题是需要调整规划解决的，哪些是需要调整规划实施机制或用途管制来解决的。在此基础上，吃透底线思维的核心精神，该管的一定要管住，该放的一定要放下去。在管住“三条控制线”等关键约束性指标的同时，充分考虑地方实际情况和未来发展的不确定性，疏堵结合，增强规划的包容性、复合性和弹性。

在区域国土空间规划政策层面，提升政策供给的系统性。要充分考虑到在主体功能区和区域发展战略中，承担粮食安全、生态安全等战略功能的区域发展权受限等实际情况。一方面，进一步完善区域发展政策支撑体系，通过有效转移支付，健全区际利益补偿机制、纵向生态补偿机制，保障当地基本公共服务和生活需求；通过加大国土综合整治、生态修复等重大工程投入，增强生态系统的稳定性和生产能力；通过增加生态产品价值实现的政策供给，加速绿水青山向金山银山的转化，让老百姓保护自然资源不吃亏、能受益、富起来。另一方面，建立适应绿色发展目标的差别化管制政策和政绩考核体系，形成规划目标、政策导向、激励机制与主体功能区定位的内在一致性，让地方政府有目标，有奔头。总之，要加强区域空间规划政策供给的系统性，形成支撑政策的完整闭环，促进农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区等重要战略性功能区域与高质量发展的动力源区域相互支撑、优势互补，确保主体功能区战略在国土空间规划中顺利逐级落地。

在国家空间规划政策层面，确保格局和目标的整体稳定性。总体来看，“三区三线”将国家、区域、地方三个层面规划目标和需求管理行为贯穿起来，体现了“优化国土空间开发保护格局，统筹发展与安全关系”的国家核心空间利益，虽不能代表国土空间规划极为宏大丰富的内涵，但可作为“一把抓、一线牵”的“牛鼻子”，作为国土空间规划落地的重要抓手。尤其是“三条控制线”的划定实施，经过长期实践和试点，基于最新调查评价成果，进行了上下联动、左右协调的评估调整，科学性和执行性上都有保障，应该作为国土空间规划长期坚持的关键指标，在与发展规划、各专项规划的衔接以及规划动态调整中，坚持其格局、数量、质量的整体稳定性。(作者均供职于自然资源部咨询研究中心)

全文请见《中国土地》2021年第7期

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