限塑在即，低碳转型的挑战与机遇并存

不论是专业人士还是普通公众，都能感觉到近两年塑料污染治理这个议题越来越火了。用研究人员的话来说就是“当前，塑料污染已成为仅次于气候变化的全球性环境污染焦点问题”。^[1] 事实也确实如此，2023年5月29日-6月2日，联合国环境规划署在巴黎召开了旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书的政府间谈判委员会第二届会议（INC-2），又将这一议题推到了一个高潮。

回首来时路：塑料污染问题“出圈”三十年

塑料污染危机早期是通过1997年一名航海人员发现的“大太平洋垃圾带”进入大众视野。^[2] 充斥着大量塑料垃圾、废弃渔网和其他废弃物的垃圾与想象中蔚蓝干净的海洋形成巨大的反差，引发公众的强烈反应。随后，受废弃塑料、渔具影响的海洋生物的图片、视频在社交媒体上广泛流传，包括被塑料缠绕生长畸形的海龟、因误食大量塑料而死亡的海鸟、将塑料棉签误认为重要附着物的海马等。塑料问题被大众广泛关注的同时，研究人员也在积极摸清塑料污染的来源，其危害性，以及解决方案。

目前，基于大量研究和报告，已经证明塑料的全生命周期在土壤、水、气候变化、人体健康等多个方面带来负面影响。

图源：2022 [精简版]中国塑料污染治理理念与实践 

@NDRC宏观经济研究所

2020年，来自塑料行业的排放量达到全球温室气体排放的4%^[3]，同时，多份研究估计塑料的年增长率在一切照旧的场景下会保持在3~4% ^[4][5]，这使得塑料行业的排放量预计在未来以令人惊讶的速度迅速上升，有研究做出预测，估计2050年塑料的累积排放可占用1.5℃预算（400 Gt CO2e）的16%~32%。^[6][7] 这将大量挤占其他行业剩余的排放空间，使IPCC6（政府间气候变化专门委员会，Intergovernmental Panel on Climate Chang，是世界气象组织及联合国环境规划署于1988年联合建立的政府间机构， 其主要任务是对气候变化科学知识的现状，气候变化对社会、经济的潜在影响以及如何适应和减缓气候变化的可能对策进行评估）报告提出的紧迫的气候挑战极为严峻。

阶段性进展：搁置部分争议11月INC-3前拟定“零草案”

带来希望的是，研究人员同样提出了应对方案。2022年欧洲零废弃在报告中指出，相比起4%的年增速，塑料消费应该在2050年减半，也就是说人均塑料消费减少75%。^[8] 2023年5月联合国环境规划署（UNEP）发布报告提出了2040年减少80%塑料污染的目标。2022年北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目（CCETP）同样提出源头减量，过程强化、禁止焚烧，技术创新的综合路径以实现“碳达峰碳中和”，其中一个关键的时间节点是力争在2040年淘汰一次性塑料。

部分国家的塑料污染治理进程同样在呼应上述研究建议，法国的政策指出将在 2040 前逐步淘汰所有的一次性塑料包装。美国加州通过《塑料污染预防和包装生产商责任法案 （SB54）》要求生产者到 2032 年， 将一次性塑料包装和餐具的重量和数量减少25%以上。

而另一项极其重要的进展，更能鼓舞人心。2022年 3 月，第五届联合国环境大会在肯尼亚首都内罗毕通过历史性的《终止塑料污染决议：争取制定具有国际法律约束力的文书》（第5/14号决议）。这项决议旨在推动全球塑料污染治理。来自175个国家的国家元首、环境部长和其他代表批准签署了该决议。基于该决议，接下来的工作包括建立一个政府间谈判委员会（INC），召开5次会议（INC-1 ～ INC-5），并在2024年前完成谈判。UNEP执行主任英厄·安诺生称这一决议是“地球的胜利”。

上周在位于巴黎的联合国教科文组织总部召开的INC-2，在第三项议程“组织事项”中，各国代表就 INC-1 形成的“暂行议事规则”以“协商一致”还是“2/3通过”展开了长达近两天的拉锯而不能达成一致，会议进程一度受阻。但经过多方沟通，各方最终决定暂时搁置一些争议，进入针对要素文件的实质性讨论。最终，历时五天五夜的大会最终取得一定进展，授权委员会主席在秘书处的支持下，在下一次会议召开之前准备一份“零草案”（Zero Draft）。“零草案”将以INC-1和INC-2中各方表达的观点为指导，通过选项（Options）在草案中体现各种观点。

会议就今年11月在UNEP总部肯尼亚内罗毕召开下一次大会（INC-3）等后续事宜达成一致。同时，也确定了INC-2会议后各方提交书面建议的时间要求。秘书处将参考各方提交的书面建议，并就相关的提交意见准备一份综合报告，在临近INC-3召开时，用一天的时间就该综合报告进行讨论。

从气候大会到“塑料公约”：期待中国发挥全球领导力

对比气候谈判，在两年内完成全球塑料法律文书的谈判确实是一项非常有挑战的赛跑。

在气候谈判中，从1997年的《京都议定书》，到2009年的《哥本哈根协议》，再走到2015年的《巴黎协议》，全球各国就“将全球平均气温上升限制在2摄氏度”这一基本目标尚花费漫长的谈判时间，更别说涉及到具体落实的气候资金难题，直至当下也并未达成一致。

塑料问题并非一个简单的环境问题，全球塑料法律文书谈判面临的挑战相较于气候谈判也不会更小。塑料全生命周期从石化原料的开采、精炼、裂解（及其他前期处理）、聚合，到塑料颗粒的改性、造粒，再到塑料产品的加工、生产，进而进入消费环节，直至废弃后的回收、再生和末端处置，涉及到基础化工行业，也关系着各行各业，甚至是一些国家、地区的支柱产业。而对于大多数国家而言，即使并非是主要的化工和塑料生产大国，塑料又无疑是不可或缺的必要消费品。然而，各国在这一价值链条中的位置不同，决定了难以调和的各方利益，面对谈判，显然会有不同的立场、顾虑和策略。

但就像巴黎谈判会场外NGO呼吁的那样，面对迫在眉睫的塑料污染问题，各国应协同合作加快谈判进程。在会谈现场内，由于沙特阿拉伯等国家对议事规则讨论的坚持，会议进程一度陷入胶着，但“赶上日程”、“推进达成本次会议预设目标”仍是会议各方的呼吁。每当有代表发言表达建议推进会议进程的观点，场内就会爆发热烈的掌声。

在全球塑料法律文书的谈判中，中国有潜力像气候变化议题一样，展现其全球领导力。作为全球最重要的塑料生产、出口和消费大国，中国的塑料污染治理进程和对塑料治理的态度必然成为世界目光的焦点。为推动全球塑料问题的解决，中国被寄予应对塑料危机上发挥重要作用的厚望，有如2021年中国实现全面禁止“洋垃圾”入境改变了全球废弃物贸易链条^[9]，或是2022年作为主办国最终推动达成“全球生物多样性框架”一样。

2017年，中国颁布逐步禁止洋垃圾进口政策前后，G7国家废塑料出口情况的变化 ^[10]

图片来源：金融时报

塑料管理政策发展：“减量化”驱动绿色低碳可持续发展

政策制定层面，中国迈出了一些变革的步伐。2008年，中国颁布《中华人民共和国循环经济促进法》，明确了“减量化”、“再利用”等废弃物管理理念。近几年，为了应对日益受到关注的塑料问题，中国也陆续出台了相关政策法规，覆盖了包括生产、流通、消费、回收利用和末端处置的链条，明确“一次性塑料制品消费量明显减少”的目标。这些政策法规包括《“十四五”塑料污染治理行动方案》（发改环资〔2021〕1298号），《关于进一步加强塑料污染治理的意见》（发改环资〔2020〕80号），《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》（发改环资〔2020〕1146号），以及最近《商务领域经营者使用、报告一次性塑料制品管理办法》等。

对于以上全球政策动态，中国的塑料行业反应仍显滞后。在生产端，目前中国尚有约16家在建或者计划修建项目，预计大量提高塑料树脂产能；在产业研究侧，尚缺少针对不同塑料污染治理政策，以及海外市场剧烈变化（例如塑料产品进口国对一次性塑料的淘汰）的不同情景下的生产需求预测与分析；在消费端，尽管在谈判中，已经提及重复使用、循环经济、生产者责任制等重要减塑手段，但以上内容在中国都尚缺少成规模的案例以及政策试点，而以上试点经验在接下来的谈判中可能起到至关重要的参考作用。

与之对应，塑料管理在实践中仍有较大的改善空间，政策导向也需要避免侧重末端处置，从而体现“减量化”等优先管理原则助力绿色低碳转型。以生活垃圾为例，目前除回收和露天堆放以外，中国剩余废塑料进入生活垃圾管理体系，通过收集转运最后进入焚烧或填埋。[11] 根据《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》，到2025年底，中国的城市生活垃圾焚烧处理能力将达到约80万吨/日。国家发展改革委、生态环境部、住房和城乡建设部、国家卫生健康委发布《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》，明确到2025年，生活垃圾分类收运能力达到70万吨/日左右，焚烧处理能力达到80万吨/日左右；城市资源化利用率达到60%左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占比达到65%左右。^[12]

可见，除了塑料泄漏造成的环境污染问题需要亟待解决，如果不能有效的从源头减少塑料生产和消耗总量，焚烧塑料带来的碳排放将难以避免。根据CCEPT的研究显示，在基准情景下，中国塑料全生命周期碳排放将从2020年的5.6亿吨，增加到2030年的7.7亿吨和2050年的11.7亿吨。^[13]

一些认为”减量化“必将阻碍社会发展的传统观念其实并不符合事实，恰恰相反，以“减量化、再利用、资源化”为原则的循环经济发展空间巨大。根据测算，预计到2025年，中国资源循环利用产业产值将达到5万亿元。^[14]

通过循环经济的发展，如何在塑料公约的谈判中起到关键作用扮演治理全球塑料污染的关键角色，又及时转型为绿色可持续发展，这是摆在中国面前的契机。而通过绿色投资引导产业调整、研究支撑不同情景下的生产需求预测与分析、以及在消费场景下的创新案例试点，这些努力都将为接下来的塑料公约谈判提供重要参考，为最终中国解决塑料问题迈向低碳可持续发展转型积累重要经验。

【参考资料】

[1]【首个全球“限塑令”要来了】-国家发展和改革委员会 (ndrc.gov.cn) 

https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/slwrzlzxd/202203/t20220321_1319858.html

[2] Daley, J. 2018-03-23, The Great Pacific Garbage Patch Is Much Larger and Chunkier Than We Thought [EB/OL].

[3] Zero Waste Europe, 2022. Analyzing the decarbonization pathways for key material sectors and their ability to meet global carbon budgets.

[4] PCT&SYSTEMIQ. 2020.《力挽狂澜：破除海洋塑料污染》(Breaking the Plastic Wave) 

[5] Iea. 2018. 《石化产品的未来》(The Future of Petrochemicals）  

[6] Chen Xuejing, Pacific Environment, 2023. Stemming the Plastic – Climate Crisis.   

[7] Zero Waste Europe, 2022. Analyzing the decarbonization pathways for key material sectors and their ability to meet global carbon budgets.   

[8] Zero Waste Europe, 2022. Analyzing the decarbonization pathways for key material sectors and their ability to meet global carbon budgets.   

[9] 中国限制进口“洋垃圾”或将撼动全球垃圾贸易体系 

https://www.greenpeace.org.cn/2018/01/02/chinas-restrict-on-foreign-trash-import-will-shake-the-global-trash-trading-system/

[10] Why the world’s recycling system stopped working，《金融时报》，

https://www.ft.com/content/360e2524-d71a-11e8-a854-33d6f82e62f8

[11]《中国塑料行业绿色低碳发展研究报告》，北京大学能源研究院. 

https://www.ccetp.cn/newsinfo/4697881.html

[12]《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》

https://www.gov.cn/zhengce/2022-02/23/content_5675123.htm

[13]《中国塑料行业绿色低碳发展研究报告》，北京大学能源研究院. 

https://www.ccetp.cn/newsinfo/4697881.html

[14] 到2025年，中国资源循环利用产业产值将达到5万亿元——循环经济发展空间大 

https://www.gov.cn/xinwen/2021-07/13/content_5624489.htm

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