邹平学 | 粤港澳大湾区法治合作和规则衔接的路径探讨

邹平学，深圳大学港澳基本法研究中心主任、深圳大学港澳及国际问题研究中心主任、法学院教授、博士生导师，兼任中国法学会香港基本法澳门基本法研究会副会长、国务院发展研究中心港澳研究所学术委员会委员兼高级研究员、广东省法学会港澳基本法研究会会长

主要研究方向：宪法、港澳基本法研究

［摘要］粤港澳三地法律差异大、制度藩篱多、规则各行其是、要素流动成本高，业已成为粤港澳大湾区建设的最大堵点。粤港澳大湾区建设要强化“一国”，善用“两制”，处理好“一国”与“两制”的关系，法治合作和规则衔接也要遵循这个原则。同时，为更好地实现粤港澳大湾区法治合作和规则衔接，还需要更多切实可行的路径。首先，需要认识到粤港澳三地法治制度的差异不是合作和融合的根本性障碍；其次，培养粤港澳三地合作的意愿、动力，强化合作的责任感，形成合作发展的共识，寻求共同的利益点，是粤港澳大湾区法治合作和规则衔接的关键；再次，可采用趋同的模式，转换、嫁接的模式以及叠加、再造的模式促进大湾区的法治合作和规则衔接；最后，实现法治合作和规则衔接需要创新思维。总之，只要秉承合作互利的理念，做到具体问题具体分析，完全可以解决好粤港澳大湾区规则冲突的问题，实现大湾区规则的衔接。

［关键词］粤港澳大湾区；法治合作；规则衔接；合作发展

一、问题的提出

粤港澳大湾区建设作为国家战略，就是要在“一国两制”的制度框架下，将中国特色社会主义的制度优势与港澳地区市场经济高度发达、深度对接国际经济贸易规则、关税低、税率低、法治完备等优势结合起来，实现珠三角与港澳优势互补，深化改革开放，推进体制机制创新，把粤港澳大湾区建设成为全球一流湾区，为国家“走出去”战略、“一带一路”倡议特别是“海上丝绸之路” 谋划发挥战略支点、重要枢纽和核心节点的作用。但是，粤港澳大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币、三个法域以及区内立法主体多且行政级别不一的条件下建设的，国际上没有先例可循，粤港澳三地法律差异大、制度藩篱多、规则各行其是、要素流动成本高，已经成为大湾区建设的最大堵点，严重阻碍其独特优势的发挥。因此，研究解决粤港澳大湾区的法治合作与规则衔接的理论意义和实践价值十分重大。

习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的重要讲话中指出，“必须全面准确贯彻‘一国两制’基本方针，促进内地与香港、澳门融合发展、相互促进”“要抓住粤港澳大湾区建设重大历史机遇，推动三地经济运行的规则衔接、机制对接，加快粤港澳大湾区城际铁路建设，促进人员、货物等各类要素高效便捷流动，提升市场一体化水平”［1］。习近平总书记还曾作出指示， 建设好大湾区，关键在创新［2］。今天，粤港澳大湾区建设的法治合作和规则对接已经进入议事日程，大湾区的法制合作与协调机制日益受到重视［3］。但是，大湾区的法治如何合作、规则如何衔接、制度机制如何创新、改革探索如何试验，目前还只是破题而未解题，更没有结题。本文将探讨这一问题，首先分析大湾区法治合作与规则衔接面临的制约条件，然后再对路径选择和可能模式提出个人见解，以求教于方家。

二、粤港澳大湾区法治合作与规则衔接面临的制约条件

客观来看，粤港澳大湾区建设面临着观念不同、制度差异、法律冲突与体制叠加等制约条件。这实际上构成了法治合作和规则衔接的制约条件。择其要者，表现在：

（一）三地观念不同给法治合作与规则衔接造成困扰

香港、澳门孤悬海外超过百年，长期实行不同于内地的社会管理制度，观念和内地存在较大差异，香港尤其明显。在内地，改革开放以来，从中央到地方，各级政府在规划和统筹社会经济发展中发挥重要作用，且一直保持了强烈的发展意识，而香港完全不同。香港长期以来一直奉行“小政府、大社会”观念，认为发展经济是企业的事，政府最好是不介入、不干预。香港长期奉行“积极不干预”政策，迄今没有战略性发展规划，经济政策缺乏长期性和连贯性，经济政策的执行力较弱［4］。香港社会小部分人担忧香港在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中“被规划”［5］，更有人担心被内地同化［6］，致使“两制”模糊、香港独特优势和竞争力被弱化。这些担忧顾虑势必影响香港民众参与大湾区建设发展的热情和力度。此外，大湾区发展愿景如何展现足以支撑全体港人特别是香港年轻人的发展需求，还是一个正在路上的课题，从政治上来看一部分香港青年人认为在发展中难以获得实惠，对“融合发展”采取漠视甚至敌对的态度，动辄可能出现逆反情绪。上述问题给粤港澳大湾区法治合作和规则衔接带来的困扰不可轻视。

（二）大湾区法律制度环境独一无二，导致三地法治合作和规则衔接的成本很高

粤港澳大湾区建设对标世界三大湾区：日本东京湾区、美国纽约湾区与旧金山湾区。但与上述三大湾区不同的是，粤港澳大湾区法律制度环境最大特点是一个国家、两种制度、三个法域、三个关税区。

一个国家，意味着粤港澳大湾区是在一个主权国家之内的大湾区城市圈，粤港澳三地具有共同的国家利益和统一的宪法制度，相互之间不存在根本性的利益冲突。两种制度是指根据基本法， 港澳特别行政区实行资本主义制度和生活方式，大湾区内地珠三角九个城市实行社会主义制度。三个法域表现在香港为英美法系，实行普通法传统。澳门秉承葡萄牙法律传统，实行大陆法系。珠三角九个城市实行的是大陆法系特征的中华法系，三地的法律均自成体系。与此同时，粤港澳三地属于不同关税区域，实行“两制”的港澳特别行政区是自由港，珠三角九个城市包括深圳、珠海两个经济特区，南沙、前海蛇口和横琴三个自由贸易试验区。可见，粤港澳大湾区建设是在“一国、两制、三法域、三关税区”的制度法律环境下的区域合作，既有特别行政区和自由港、经济特区、自由贸易试验区等体制叠加优势，也面临如何推进体制机制改革、突破制度藩篱和法律障碍，最大限度推进人流、物流、资金流、信息流畅通的问题。

需要指出的是，不仅“三法域”的法律体系不同，即使大湾区内地珠三角九个城市的立法权也存在明显分割，各城市法规规章存在差异甚至较大冲突。深圳、珠海有特区立法权和较大市立法权，广州有省会城市地方立法权和较大市立法权，东莞、佛山、江门、肇庆、惠州和中山根据新修改的立法法，享有有限度的地方立法权，可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规。上述各市政府都有相应的制定地方政府规章的权力，深圳、珠海还有制定经济特区规章的权力。

在管理体制上，香港、澳门属于省级行政单位，享有基本法规定的高度自治权；深圳是副省级城市、计划单列市、经济特区；广州是省会城市、副省级市；珠海、东莞、佛山、江门、肇庆、惠州、中山都是地级市、厅局级。需要指出的是，港澳与珠三角九个城市虽然行政级别有异，但均互不隶属，各城市之间既有共同利益，也有不同诉求，在跨界污染防治、邻避设施选址（如垃圾填埋场、焚烧厂、污水处理厂、发电厂、天然气设施、传染病防治中心等）、大型基建项目（如高速公路、机场、桥梁等带有负外部效应的政府公共设施）、水资源利用等不可避免存在府际冲突。

世界三大湾区（日本东京湾区、美国纽约湾区与旧金山湾区）均是一国一制下的统一法治体系中具备高度法治水平的城市政府间的合作治理下的湾区，粤港澳大湾区建设则是“一国两制”以及内地特有的城市等级制治下的府际合作，内地各城市法治化程度、管理水平不一。这使得粤港澳大湾区法治合作与规则衔接的成本很高，面临重大挑战和独特的问题，具体而言，有三个方面的挑战和问题：

1.法律冲突多。除了国家的宪法制度保持统一外，粤港澳三地法系、法律不同，三地在立法、司法、行政与市场经济、政府管治、营商环境、社会治理等法律制度方面存在诸多冲突。例如粤港澳金融业合作中，香港实行混业经营，银行资金进出证券市场不受限制，但内地实行分业经营，银行、证券、保险分开，银行资金不允许进行证券交易，也不能涉及保险；外汇管制方面，香港几乎没有任何限制，内地实行结售回执；汇率方面，香港实行联系汇率制，内地实行有管理的浮动汇率制，两地金融法律制度存在较大差异。又如金融业监管中，两地证券部门对金融监管的合作仅仅只能解决公司上市行为、融资活动等程序问题，但拥有法定执行权的香港证券及期货事务监察委员会如果要调查内地企业，必须得到内地证监会配合，这就涉及两地司法管辖权冲突问题。

2.规则衔接难度大。例如粤港服务业整合的制度约束，最突出的问题是与《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA）开放相配套的政策措施仍不够完善。一方面， CEPA及其补充协议开放了120个细分服务行业，但对部分服务业的开放缺乏相关实施细则；另一方面，CEPA框架下各服务业涉及的众多行业法律、规章没有及时调整，CEPA部分条款与已有行业法规存在抵触，导致CEPA及其补充协议难以落到实处。还有《CEPA投资协议》采用负面清单模式， 涉及到内地有关外商投资以及监管的法律法规协调问题；香港和内地税率不一致，个人所得税香港最高15%，而内地最高45%，如果香港居民长期在内地工作或者香港企业在内地开办常设机构，都会遇到税率适用和衔接问题；跨境大型基建项目如港珠澳大桥的建设和管理、广深港高铁香港西九龙车站“一地两检”都存在需要解决复杂的法律制度整合、管理权执法权冲突与协调等问题。

3.缺乏解决冲突和整合衔接的更高层的协调机制。尽管粤港澳三地直辖于中央政府，但根据基本法的规定，中央政府负责管理特区的外交和防务，特区政府享有行政管理权，自行处理特区的行政事务；从立法层面来看，特区享有立法权，特区立法需报全国人大常委会备案，但备案不影响法律生效，全国人大常委会仅可将不符合基本法关于中央管理的事务以及中央与特区关系条款的法律发回；从司法层面来看，港澳特别行政区享有独立的司法权和终审权，内地有自己的终审法院， 三地是三个不同的司法管辖区，三地缺乏共同的上级司法机构；从法律实施的层面来看，除了列入基本法附件三的全国性法律之外，其他全国性法律不能在特区实施；从大湾区本身的协调沟通机制来看，一些高层会议机制的执行落实机制、纠纷解决机制都阙如，且仅限于行政系统，立法和司法方面的合作互助或空白、或程度很低。这意味着，粤港澳大湾区建设虽纳入中央顶层设计，但如何跨越法律和制度冲突进行跨区域规划的协调和对接，仍然需要付出巨大努力。港珠澳大桥项目就鲜明体现了粤港澳大湾区城市群协同发展中法治合作和规则衔接的困难①。

（三）“多核心”带来的合作和衔接的困难

世界著名湾区都是“单核心”“单中心”，有一个核心城市，形成金融、科技、人才等聚集优势，而周边城市接受核心城市的辐射和扩散，根据各自比较优势形成分工和互补格局。如东京湾区以东京作为核心，纽约湾区以纽约为核心，而且这些大湾区是通过自然发展逐渐形成的，市场在其中发挥了主导作用。粤港澳大湾区城市群却有香港、澳门、广州、深圳四个中心城市，它们产业各有特色，难以划定其中任何一个作为核心，也就难以围绕其中任何一个形成优势互补关系，而且这四个中心城市发展过程中，市场作用的程度很不一样，而且大湾区建设总体上还是体现行政主导，市场在资源配置中的作用无法与世界三大湾区相比。这就可能导致大湾区内中心城市间可能会出现争当核心、互不买账的情况。这个“核心之争”已有苗头显现：香港是粤港澳大湾区综合实力最强、也是最具特色和优势的核心城市，且长期以来发展水平一直远高于内地，自然不甘心作为陪衬，同时较长时期内担心会导致失去自己的优势，对一些领域的合作采取排斥态度，如港珠澳大桥设计从“双Y”改成“单Y”即是明证；澳门是世界旅游休闲中心，服务业发达；广州作为省会， 是全省经济文化发展中心，广东省内的交通基础设施网络皆以广州为中心向外辐射，乃至形成路径依赖；深圳，作为我国改革开放的重要窗口，国家支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，被赋予了“牵引带动粤港澳大湾区在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放”的期待。总之，“多核心”显著增加了法治合作和规则衔接的难度。

（四）顶层设计滞后给大湾区法治合作和规则衔接构成刚性约束

大湾区建设的事权很多涉及中央权力的行使，并非仅限于区域内地方事权。大湾区法治合作和规则衔接也并非仅仅限于区内不同地方的法律和规则的对接问题，还存在共同的上位法及其规则的刚性约束问题。由于列入基本法附件三的全国性法律很少，两部基本法都只涉及十几部全国性法律，性质上属于国防、外交和其他不属于特别行政区自治范围内但需要在特别行政区实施的法律， 但内地各地方需要遵循和实施的全国性法律近1千部（包括近300部基本法律、近700部国务院制定的行政法规），这样一来，大湾区法治合作和规则衔接的共同上位法律存在极不匹配的问题，很多领域缺乏共同的上位法。还有一点值得注意，我国的改革和发展在经济社会各个领域进度不一，有些领域特别是在社会领域存在相对滞后的情况，这给粤港澳大湾区城市群协同发展乃至融合发展带来困难。比如，香港期待将大湾区建成港人的“优质生活圈”①，提出香港居民在大湾区就学、购房、参加社会保险等公共服务需求，然而粤港澳大湾区内地城市的自身公共服务体系和能力还有很大的提升空间，比如深圳虽然经济科技高度发达，但深圳的教育、医疗存在严重短板，每年“两会”人大代表都专门就此提出意见。深圳常住人口近2000万，其中享受充分公共服务的户籍人口不到400万，常住流动人口凭居住证、临时居住证享受部分公共服务，甚至相当部分人连临时居住证都没有。港澳融入国家发展大局，意味着更多的港澳居民来大湾区内地就业、创业、求学、定居、养老，但港澳居民在深圳等内地城市享受公共服务比照哪个群体、门槛条件如何设置、是否符合公平原则、是否会加剧深圳等内地城市的公共服务供需矛盾？这些都是难题，要想解决必须深化社会政策领域改革。但不少政策取决于中央政府相关部门的改革进度，在全国一盘棋的安排下，有关领域改革的滞后势必影响融合发展的进度和程度。鉴于粤港澳大湾区国家战略和港澳特别行政区的法律地位、规则衔接的许多问题都不在地方立法权范围之内，因此，在大湾区建设中，尤其需要中央加大授权改革的力度，赋予大湾区内广东省先行先试的权力。先行先试是一种权力，是一个包含法律授权、政策支持、先行规定、容许试错等内容的综合体系，主要包含先行立法权、变通规定权、试错免责权等［7］。未来，全国人大、国务院就国家立法权限事项制定具体方案，开展有针对性立法或授权广东省在深化粤港澳合作、对接具体合作事务、推进粤港澳大湾区建设方面开展试点，并决定试点期间在广东省及珠三角九市暂停部分法律法规的实施很有必要。

三、粤港澳大湾区法治合作和规则衔接的路径选择和可能模式

客观地说，大湾区法治合作和规则衔接问题是近几年学术界和实务界高度关注的话题，不少论著在探索合作和衔接的痛点，梳理具体的障碍，解析背后的症结，探索可行的路径。不少研究成果提出了有益的观点，很多人认同这样的结论：大湾区建设要强化“一国”，善用“两制”，处理好“一国”与“两制”的关系，法治合作和规则衔接也要遵循这个原则。这当然是正确的，但停留在这个原则上还不能解决问题，还不够“接地气”。一些更为切合实际的研究成果在这方面奉献了智慧。石佑启等认为回应大湾区治理创新的法治需求，应立足于从时间与空间两个维度推动法治建设的同步展开；拓展法律规范体系并实现软法与硬法的衔接适用；构建多元共治的法律治理模式，包含治理结构法定化、治理方式规范化、程序制度塑造、治理机制构建；以及完善公私衔接的多元法律救济制度等方面［8］。张亮等认为，塑造回应大湾区合作的法治理念，要在立法、执法与司法活动中形成 “面对面”式的对区域合作需要的体察，由 “形式法治”迈向 “实质法治”，并最终实现 “形式法治”与 “实质法治”的统一，重视法治与区域合作价值取向的协调、强调法治对区域合作目标追求的包容、注重法治对区域合作内容的主动引导，在内容上，着眼于宪法—中央立法— 地方立法三个层次来完善大湾区法律规范体系，发挥社会规范等“软法”的功能等［9］。笔者在此前发表的文章中也提出，大湾区应由全国人大夯实机制的法律基础，设立合作协调机构，多维度创新合作协调形式，形成合作协调机制［3］。在具体的模式上，文雅靖等认为，粤港澳大湾区规则衔接的“可选模式”和思路有三个：一是填补规则空白，建设有利于实践的趋同体系；二是三地规则标准应就高不就低；三是在保持原有规则差异的前提下，内地小切口放宽重点领域的政策。从顶层设计、体制机制创新、互转互认、单向认可、畅通“法律要素”流动、联营合作、探索区域协同立法等方面进行评估分析，探索优化路径［10］。上述研究对于进一步的探索提供了有价值的思路和借鉴，本文在此基础上，提出和论证几个可以视为补充和强化的粗浅观点和建议。

（一）法治制度的差异不是合作和融合的根本性障碍

在研究大湾区法治合作和规则衔接的论著中，大家普遍认为法域不同、制度差异是大湾区客观存在而且将长期存在的现象，不少人也普遍认为大湾区制度差异太大，法治合作和规则衔接难度太大，如何破解？有研究认为，当区域一体化发展到法治一体化时，要素流动将不存在任何壁垒。世界三大湾区的发展都离不开区域规则的统一与衔接，唯有进行规则衔接并形成统一的规则体系，才能真正发挥大湾区的协调发展作用，呈现“1+1>2”的效果［11］。有人提出只有法治融合才能解决问题，有人指出只有制定大湾区统一实体法才能实现合作与衔接，有人则认为大湾区推动内部规则统一比任何时候都要迫切［12］。还有人甚至认为只有粤港澳大湾区法治一体化才能解决问题［13］。这些观点如果真能实现，肯定可以为大湾区的融合发展提供法治基础。问题是，这些设想过于理想化，其认知逻辑在于只有法律和规则统一、一体、融合才能达到目的。其实，这是一种脱离真实和复杂世界的理想化模式。中央之所以提出，粤港澳大湾区建设的法治保障要重视规则衔接、机制对接，就是从实际出发，看到了在长期坚持和贯彻“一国两制”制度体系下，大湾区法治建设切实可行的路径在于规则衔接、机制对接，探索区域合作制度创新。那种认为只有消除三地制度差异、法律差异才能实现大湾区的融合发展的思维是不切实际和十分狭隘的。正是因为这一点，很多学者研究大湾区法治建设问题时，还是着眼于区域法治的合作协调、立法协同、规则衔接、机制对接的探讨。必须明确的是，规则衔接并非追求法律融合或法律同化，相反，规则衔接是以承认接受而不是否定法律制度的差异。换言之，规则衔接对法律和制度的差异保持足够的尊重，但同时又对不同法律制度之间的协同和对接提出符合实际的衔接措施。

我们看到，全世界各国各地区的法律都不一样，有不同的法律体系。即使是属于同一个法系， 不同国家的具体法律制度规则也有差异。我们在尊重各国制度差异、共同遵守国际法体系的同时， 大家可以进行经贸往来、人文交流。丰富多彩的世界不妨碍我们开展合作、交流，不妨碍我们建立人类命运共同体。在“一国两制”环境下，实行特别行政区制度的港澳走上了与祖国内地同呼吸共命运的发展道路，走上了互利合作、融合发展的道路，认真对待两种制度的差异，发挥“两制”优势，推动机制对接，实现规则衔接，也完全可以促进融合发展。

当今世界的全球化发展、经济一体化发展，表明我们可以在差异化的制度下实现规则衔接。举一个简单的例子，内地人去港澳，手机、电脑的充电插头在当地是不能用的，解决这个问题并不需要各地对插座插头采取一模一样的工业制造标准，我们找一个转换插头就可以了。所以，规则衔接实际上就是要设计出怎么容纳、怎么叠加、怎么嫁接这种不同规则的通道。“衔接”一词很形象地表达了通过一个接通、贯通甚至融通的装置，把不同的规则有机衔接起来，这比统一不同的规则成本要小很多、也更容易解决实际问题。

（二）是否具有合作的意愿和融合的驱动力，是决定法治合作和规则衔接的关键

规则衔接本质是提供一个整合、联通、接纳、转换，或者说趋同的装置。在制度没有差异的地方，如果不愿意合作，也会以邻为壑，也会制造很多互相“挖坑”的事，即便实行同一种制度， 但如果地方保护主义盛行，“画地为牢”对经济要素的阻碍可能更为严重。因此培养一种合作的意愿、动力，强化一种合作的责任感，形成合作的发展共识，寻求共同的利益点，建立合作协调的机制非常重要，这是法治合作的规则衔接的原动力所在。

（三）大湾区法治合作和规则衔接的路径选择和模式

常态化、常见的规则衔接并不会采取完全移植别人的规则、实现规则的趋同，常态化的规则衔接目的在于实现不同规则的互通，方式则是多样化的，它可以采取在不同领域的贯通、变通、融通、接通路径，实现规则衔接可以有不同的模式，这里列举几种可能的模式：

1.趋同的模式。比如探索设立大湾区调解中心，统一三地的调解规则、调解员资格认定标准等为抓手推进粤港澳三地规则衔接；包括互相接纳、认同的方式，比如2017年、2019年，内地与香港分别签署了《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决的安排》和《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》。这两个安排生效后， “两地法院90%左右的民商事判决有望得到相互认可和执行”。同时，值得注意的是，趋同模式也可能有三种，你向别人靠拢或别人向你靠拢，或者双方都改造自己的规则，向第三方规则靠拢。比如以香港先进行业标准、职业资格和认证体系为基础，兼顾粤、澳两地的规则，建立大湾区内现代服务业如建筑设计、财务管理、会计审计、交通运输等执业资格、经营牌照互认和转化机制等。

2.转换、嫁接的模式。比如在珠澳跨境工业区开发建设中，2003年12月，国务院作出了《关于设立珠澳跨境工业区的批复》（国函〔2003〕123号）、2007年，中国海关发布《珠澳跨境工业区珠海园区管理办法》等决定，明确规定“珠海园区作为珠海保税区的延伸区，由海关监管，实行保税区政策。珠海园区生产的最终产品如在国内销售，按照保税区货物内销相关规定办理；澳门园区生产的最终产品输往内地，按照《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》框架下相关原产地规则确定其原产地；两个园区生产的产品出口到国外的，按进口国（地）的原产地规则确定原产地”，从而实现规则衔接。

3.叠加、再造的模式。比如探索允许大湾区内案件当事人选择香港法律作为解决纠纷的依据，允许香港律师作为代理人在珠三角九市法院及广东省高级人民法院出庭，允许香港法官在珠三角九市法院及广东省高级人民法院审理涉及香港法律适用的案件时作为合议庭成员直接参与审判活动。

需要指出的是，“一国两制”是我国长期坚持的制度体系，大湾区“一国两制”的格局会长期存在，也就是说粤港澳三地制度的差异会长期存在。港澳有自己独立的法律体系及规则，以高度自治的方式运作，但是在维护国家安全方面，港澳地区就要和内地趋同，要遵守中央政府对于维护国家安全的统一标准和原则要求。在涉及营商环境、城市管理、金融监管、经贸规则，港澳做得比较好、与国际接轨的方面，内地应尽量复制、借鉴港澳的做法。对于比较难以直接复制的，比如说港澳的自由贸易港、独立关税区等，内地可以学习借鉴其先进理念，加大改革力度，改革内地规则， 在跨境通关模式、资金跨境流动、关税税制等方面探索变通的做法，降低交易成本。

在接通的方面，难以复制的规则可以建立一种接轨的体系。其实在大湾区的合作发展中粤港澳三地已经创造了一些规则衔接的接通方式，比如深圳河的治理就是深圳和香港两地的政府成立了一个共同的机构，针对两地污染检测与污染治理的标准以及河道疏浚治理的工程建设、监理要求都不一样等情况，通过共同的机构来解决规则衔接，比如河水的污染治理，在深圳区域内就按深圳的做法，在香港区域内按香港的模式。对于共同聘请的工程建设公司，两地都同意免除其税务。现在看来，这种共同治理的效果也不错。再如港珠澳大桥工程的建设、营运和管理，面临太多的规则衔接的问题，涉及到三地。比如汽车超重标准，香港、澳门和内地的规定都不一样，还有左舵车、右舵车等规定差异问题最后都解决了。

（四）实现法治合作和规则衔接需要创新思维

粤港澳三地法治合作怎么发挥各自优势，其实就是要打破传统的规则限制、制度边界，特别是要突破属地管理的思维。属地管理是一种非常传统、由来已久的一种管理思维。但是随着互联网技术的发展，包括区块链技术的引进、元宇宙的开发，传统思维是完全可以突破的。例如，新加坡最高法院的高科技法庭，证人出庭作证可以不用亲身到新加坡，在英国、美国或允许的任何其他地方通过远程视频、由当地的律师见证就可以了，这就大幅降低了司法成本，其实这就突破了一个狭隘的属地管理的概念。为什么新加坡的司法服务在亚太地区口碑很好，恐怕与它创新司法服务的方式有关。自从新冠肺炎疫情暴发以后，很多的学术研讨会都采取线上的方式召开，来自不同地方的人不再聚集于某个空间上的特定地点，而是在统一的时间通过视频会议系统参加会议。与传统线下会议与会者要从不同地方赶到同一个地方实地开会不同，线上会议发言的人可以自由地参加在全球任何一个机构所主办的会议，只要遵守了主办方的会议规则，大家可以无障碍进行了沟通交流。可以说，在各种先进技术条件下，在一个特定的空间叠加另一个空间的体制机制也是完全可以做得到的。过往的实践中，比如深圳湾口岸与广深港高铁西九龙车站的“一地两检”就是一种体制机制叠加的方式。未来在大湾区内地城市，包括引进港人学校、港人医院、港人银行，完全可以尝试实现合作与监管完美结合的模式。例如港人学校，完全可以用香港的老师、教材和课程体系，唯独需要叠加就是国情教育、通识课教育要经过内地审定，不得宣扬港独和抹黑国家，内地只需要管控其中一部分就可以了，其他的可以按照香港的通用做法。总之，无论什么方面，只要想合作互利，做到具体问题具体分析，完全可以解决好规则的冲突，实现规则的衔接。

四、结语

总之，粤港澳大湾区建设是一项前所未有的重大工程，需要设计者更多的心思和智慧。而法治是促进大湾区建设的一把利器，也是粤港澳三地融合发展的最大公约数。为此，有必要以法治的思维和观念推动大湾区法治合作和规则衔接。从主观层面而言，首先需要确立粤港澳三地的大湾区意识，即以大湾区建设的法治合作和规则衔接为目标，而非“画地为牢”的地方保护主义，以行政区思维淡化乃至替代大湾区思维。唯有在此意识的基础上，方能更好地提升粤港澳三地建立合作协同的法治动力和合作水平。从客观层面而言，尽管粤港澳三地面临着立法、行政和司法等多维度的藩篱，但通过制度和体制的优势叠加以及多种融合式的衔接方案，一切藩篱都可以攻破。2022年4月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，这意味着建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，更是重新定位粤港澳大湾区建设的最佳时机和时代优势。《意见》也明确粤港澳大湾区是优先推进区域协作的重要对象。《意见》明确指出，充分发挥法治的引领、规范、保障作用，加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。这意味着，一方面，粤港澳大湾区需要继续强化法治的作用，积极塑造法治化营商环境，这也是促进法治合作和规则衔接的重要方向。另一方面，要摒弃区域分割思维，充分利用市场的天然条件，促进生产要素在大湾区内高效便捷流动。总之，应在新的时代背景下，以新的方式、新的方案、新的模式灵活变通地促进大湾区法治合作和规则衔接，更好地为港澳融入国家发展大局夯实制度基础。

参考文献：略

本文来自《青年探索》

2022年04期

P5-14

END

图文 / 李　洋　　　　

编辑 / 廖君颖、郑　航

初审 / 吴　瑾　　　　

终审 / 谢素军、谢碧霞

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