文 | 张宏杰
中国人民大学清史研究所教授
腐败是传统社会的顽疾，历代皇帝为了治理腐败，可谓绞尽了脑汁，想尽了办法。
晚清中国官场极度腐败，几乎无官不贪，无衙不腐。不过，有一个例外，那就是海关。
本来，海关是清代最腐败的衙门，在大清帝国谁都知道，当上几年海关监督，捞的钱几辈子都花不完。
但是，到了晚清，中国海关却一跃成了一个著名的廉洁机构，从1861年到1908年，海关近乎杜绝了腐败，成为当时中国政府的唯一一块净土，甚至被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。
那么，这个“奇迹”是怎么创造的呢？
01
清政府脑洞大开，外国人海关主政
1853年，上海爆发了小刀会起义，在混乱期间，上海海关运转失灵，海关官员逃到了租界。
但是外商的船只还在港口等待，贸易还是得继续进行，英、法、美三国的领事商量了一下，决定三国各派一人，成立税务司，“代替中国政府”管理上海海关。
这显然是对中国主权的一种严重侵犯。不过令中方官员意外的是，外国人居然能诚实认真地收税，收到税款后来也如数交给了中方。
晚清上海港口
而且，在外国人的管理下，上海海关贪污腐败明显减少，征收额明显上升。
第二次鸦片战争后，清政府遂脑洞大开，很高兴地同意由英国人代管中国海关，并写入与英美等国签订的《通商章程善后条约：海关税则》第十款：“任凭总理大臣邀请英人推行帮办税务，并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事。”
从此开始由外国人代管海关行政，最高长官称“总税务司”，意即“总司海关税务之事”，实际上全权负责管理海关事务。
02
一个英吉利工作狂主导的反腐改革
后来当英国人赫德（Robert Hart）来到北京，与恭亲王奕訢具体谈到海关改革时，恭亲王说：“中国官员几乎无人可信。对比之下，外国人的报告较为可靠。”
赫德是当时英国北爱尔兰人，开始他在宁波领事馆做翻译，后来到广东海关管理税务。
通过一个多月的接触，恭亲王奕訢对他的诚实、能干和专业素养非常信任。他甚至说，“如果我们有100个赫德，我们的事情就好办了”。
因此，1863年，赫德得以接任总税务司，开始了长达近半个世纪的对中国海关的管理。
英国人赫德（Robert Hart）
赫德首先面临的问题，就是海关的腐败。
晚清海关的腐败，已经达到了无可复加的程度。他们定期向商人索取高额的费用，然后默许鸦片走私的进行。
正是在这种放纵下，走私变得极为平常，有时竟然是在光天化日之下进行的。
赫德却不想仅仅以同样的反贪风暴来改变海关面貌。他要做的，是从制度上彻底更新，对腐败来个釜底抽薪。
03
会计？审计？人事？工资？
惩戒一个都不少
赫德首先做的，是建立新的会计制度。
1865年，赫德对中国海关最早的记账形式进行了改革，他淘汰了中国传统的旧式账册，建立了一套“严格的、详细的和绝对可靠的”会计制度。
配合新的会计制度，赫德还建立了有效的审计制度。他专门设立了稽查账目税务司，作为一个独立的机构，对各关财务会计制度进行监督。
晚清税务司公署遗址
稽查税务司的权力很大，每到一处，正稽核就马上接管保存结余或相关的单证及支票和存折的保险柜的钥匙和全部账册，不受任何干扰。
赫德做的第三件事，是人事制度改革，对海关进行换血，把海关重要岗位基本上都换为外国人。
赫德坚持，总理衙门必须赋予他人事的全权。
总税务司是唯一有权将人员予以录用或革职、升级或降级，或从一地调往他地者。这一制度的要点是“进人必考”，其他任何人和机构，包括他自己都不能安插自己的私人。
在处理违规行为上，赫德非常果断，坚持有法必依，执法必严，从不搞“下不为例”。
“贪污，侵吞，挪用，受贿等不廉行为者，一经税务司上报总税务司，将予立即开革。”这一点他说到做到，甚至自己也会主动负连带责任。
配合以上制度改革，赫德还进行了工资制度改革。
清代旧式海关各级工作人员名义上工资都极低，表面上看差不多是给大清帝国免费打工，但是实际上他们却个个都是超级富翁。
赫德说：“中国的祸根在于官员薪俸低微不足。”
赫德说，为了使海关改革卓有成效，必须用支付高薪的方式使关员们保持廉洁。“一切费用，不可减少。若少，则所用之人，必为奸商所买。”
高薪养廉制度使关员无后顾之忧，不必去冒贪污中饱的巨大风险，也保证了关员们的工作热情，促使他们长期地为海关效力。新关之所以能如此高效运作与其高薪的工作报酬是直接相关的。
综合起来看，赫德的几项管理制度是相互关联的。
高薪激励机制，让关员们“不想贪”；先进的会计制度和审计监督制度，让关员们“不能贪”；严明惩戒制度，让关员们“不敢贪”。
这三者互为补充，不可分离。
在赫德的管理下，海关的服务水平也大幅上升。
赫德要求海关明确自己的“服务机关”的定位，简化海关的办事程序，顺畅商人和海关之间的沟通，为商人做好服务工作。
外国海关人员管理晚清港口
4
改革成功并不是偶然
反思赫德海关改革的成功，除了制度建设的成功外，还有以下因素：
第一，是赫德本人的素质，以及他所承受的监管上的高压。
赫德是一个虔诚的宗教徒，又是一个极为敬业的人，可以称得上是一个工作狂，每天工作十多个小时，数十年如一日。
此外，总税务司这个职务处于多重焦点之下。清政府虽然把海关委托给他管理，但是从制度上来说，可以随时换掉他。
与此同时，德、法、俄、日等国家，都对总税务司一职垂涎三尺，如果他行为稍有不检点，就很可能下台，这让他不得不殚精竭虑，抓好管理。
第二，他把握好了自己与中国政府的定位。
赫德非常注意尊重中国政府的权威，而中国政府对新式海关的管理也感到满意，给了赫德极大的管理自由空间。
第三，赫德的改革是理性的、渐进的。
赫德有着英国式的现实主义精神，他主导的新海关与中国旧海关并非一刀两断，而是有所继承。
比如新式海关在税款解缴存放方面沿用了传统的关银号制度，一直到辛亥革命后才逐渐由新式银行取而代之。
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