最高法院判例：行政程序重开的限制条件——王建设诉兰考县政府不履行法定职责案

【裁判要旨】

1.行政行为对当事人和行政机关均具有约束力。

行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的；从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。 

2.当事人请求行政机关重开行政程序应当受到严格的条件限制。

行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

裁判文书：

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申6100号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王建设，男，1956年7月20日出生，汉族，住河南省兰考县。

再审被申请人(一审被告、二审上诉人)兰考县人民政府，住所地河南省兰考县中山东街36号。

法定代表人李明俊，该县人民政府县长。

再审申请人王建设因诉兰考县人民政府（以下简称兰考县政府）不履行法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终118号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘雪梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省开封市中级人民法院一审查明：2015年1月13日，王建设向开封市祥符区人民法院提起行政诉讼，请求撤销兰考县政府于1993年7月22日为王建强颁发的兰国用（城土）字第02924号国有土地使用证。在审理过程中，王建设自愿撤回起诉。2015年3月11日，王建设向兰考县政府提出申请，将兰国用（城土）字第02924号国有土地使用证土地使用权人由王建强变更登记为王建设。2015年3月18日，王建设向兰考县政府提出申请，注销王建强持有的兰国用（城土）字第02924号国有土地使用证。兰考县政府对王建设的申请事项未予受理答复。王建设不服，诉至一审法院，请求法院判令兰考县政府在三十日内作出是否注销王建强国有土地使用证的行政行为。河南省开封市中级人民法院另查明，王建设未能提供已向兰考县政府递交要求履行法定职责申请的证据，但庭审中兰考县政府对王建设已向其提出过申请的事实予以认可。

河南省开封市中级人民法院一审认为：《河南省实施办法》第十一条规定：土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当予以更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。据此规定，兰考县政府具有注销土地证书的法定职责。王建设向兰考县政府提出注销土地证书申请后，兰考县政府应当对王建设所申请事项予以受理、进行审查，并在法定期限内对申请事项作出处理、答复。兰考县政府未对王建设申请事项履行法定职责显属不当。王建设要求兰考县政府履行法定职责的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十二条规定，作出（2015）汴行初字第70号行政判决：兰考县政府于本判决生效后六十日内对王建设申请事项履行法定职责。

兰考县政府不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：《行政诉讼法》第四十六条第二款及相关司法解释，对因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日最长保护期限规定为20年，超过该期限人民法院不予受理。王建设曾对王建强持有的由兰考县政府于1993年7月22日颁发的兰国用（城土）字第02924号国有土地使用证，于2015年1月13日提起过行政撤销之诉，后又撤回起诉。现王建设又提起行政诉讼，请求人民法院判令兰考县政府作出是否注销该国有土地使用证的行政行为。诉讼时效是法律对于当事人通过诉讼程序请求保护其权利的时间限制。本案中，虽然王建设没有使用直接提起撤销兰考县政府兰国用（城土）字第02429号国有土地使用证的方法，但他通过诉讼要求法院判令兰考县政府注销上述土地使用证，实质上仍然超过了法律规定的通过诉讼请求保护其权利的诉讼时效。在王建设的起诉超过法律规定时效的情况下，一审法院判令兰考县政府针对王建设的请求履行职责，属适用法律、法规错误，依法应予纠正。兰考县政府的上诉理由成立，予以支持。依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定撤销开封市中级人民法院（2015）汴行初字第70号行政判决；驳回王建设的起诉。

王建设向本院申请再审称:1.二审裁定认定事实不清。再审申请人诉讼请求是要求再审被申请人履行法定职责，作出是否注销涉案土地证的行政行为，不是要求再审被申请人一定注销涉案土地证，更不是要求通过法院诉讼撤销涉案土地证。再审被申请人是否注销涉案土地证，是其权力，也是其职责范围内的事，再审申请人无权干预，再审申请人要再审被申请人给一个结论便可。二审法院对再审申请人的诉求理解错误，属认定事实不清。2.二审法院适用法律、法规错误。《土地登记办法》第五十九条规定：“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。”《河南省实施办法》第十一条规定：“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书。”政府部门纠正自身错误，是我国的一贯政策规定，没有任何法律、法规规定超过二十年就不准纠正，上述法律、法规也没有规定纠正土地发证错误的最长时限。二审裁定适用《行政诉讼法》的时效制约政府的纠错行为，属适用法律错误。请求：1.撤销（2016）豫行终118号行政裁定，改判维持（2015）汴行初字第70号行政判决；2.由再审被申请人承担一审和二审诉讼费。

本院认为：行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的；从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。 

但通说认为，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

本案中，涉案颁证行为作出于1993年，再审申请人迟至2015年1月13日，才向人民法院提起撤销之诉，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，期限明显已经届满。造成这一结果的根本原因，在于再审申请人未能正确、及时地行使诉权。再审申请人在自愿撤回起诉后，先后于2015年3月11日和18日，分别向行政机关提出变更和注销登记申请，但这两次申请都非基于新的事实和法律状态，也没有提出新的证据。在此情况下，行政机关不予答复本身也属不可诉的重复处理行为。虽然表面看来，当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责，而非直接要求人民法院撤销行政行为，但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，人民法院对此不予立案或者驳回起诉，并无不妥。此外，再审申请人还援引《土地登记办法》第五十九条规定，主张行政机关具有纠正自身错误的职责，但该条规定的内容是：“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。”而再审申请人并非土地权利人，也没有持有土地权利人书面同意更正的证明文件，不符合适用该条规定的情形。

综上，再审申请人王建设的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王建设的再审申请。

审判长　李广宇

审判员　阎　巍

审判员　刘雪梅

二〇一七年十一月二十九日

法官助理　骆芳菲

书记员　王昱力