《西安城市安全与应急》 | 城市的脆弱性：与灾害共生
西安市应急管理局内刊
《西安城市安全与应急》
4月刊如期而至
获取完整版刊物
请扫描上方二维码或点击文末“阅读原文”
城市的脆弱性：与灾害共生
文 / 刘凌霞
前言
建设城市美好家园，加强防灾减灾体系建设,提高灾害防御能力，共建应急救援体系，对于推动城市经济可持续性发展，保障和改善民生具有非凡意义。
国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。
如何健全防灾减灾统筹协调体制、完善应急预警体系、加快应急管理的数字化转型、提升全社会应急管理能力和水平，是需要不断探究与推进的重大课题。
脆弱性与城市发展相伴
4月初，在中国气象局召开的新闻发布会上，国家气候中心向社会公众发布了2022年汛期（5月到9月）全国气候趋势预测意见。预测今夏极端天气气候事件或偏多。汛期会出现旱涝并重情况，北方多雨的可能性大，台风个数也接近常年到偏多。
从今年汛期气象预报分布图上还可看到，暴雨洪涝区整个拥抱陕西，关中部分地区和陕南还与地质灾害区重合。我国气象部门目前已经加强了极端天气气候事件和灾害风险管理体系建设，形成了以制定修订应急预案、建立健全防灾减灾体制、机制和法制为主要内容的中国特色防灾减灾与应急管理的管理体系。
中国社科院曾评估指出，我国280多个地级以上城市中超过八成属于暴雨脆弱型城市，多分布在中西部地区，需要高度关注。
而城市典型灾害问题除了气象类灾害水灾及水资源匮乏，还有大气、水、垃圾污染问题，频发的交通事故，地质地貌类灾害，生物及流行病灾害及其他高技术事故。城市越发展，城市的灾害风险也随之加大。因此，加强城市防灾减灾体系建设，提升应急管理综合水平意义重大。
陕西一些地域自然条件复杂，洪涝、干旱等灾害种类多、发生频次高、覆盖面积广，同时作为矿产资源和能源化工大省，煤矿、非煤矿山、危险化学品等安全生产工作面临极大挑战。
西安地处汾渭强震带南端，地质构造复杂，自然灾害总体呈现点多面广态势，面临的自然灾害形势严峻，自然灾害风险等级高、防治任务重、责任大。
智库专家陈柳钦指出，尽管现代城市发展水平远远超出早期城市，但现代化的都市在面临外部破坏性打去时，仍然显现出脆弱性。部分城市存在城市灾害管理意识淡薄、缺少统一的应急指挥决策系统.同时,还存在城市灾害管理模式与急剧扩张的城市规模不相适应，政府与公众在城市灾害管理上有沟通盲区、城市灾害管理法律体系不完善、减灾各环节与整体过程不协调等诸多问题。
因此,城市防灾减灾救灾问题在城市化发展中越发值得关注。
中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员路林在第四届全国城市安全与防灾规划年度论坛上，就“特大城市风险防控治理思考”给出自己观点,他认为对特大城市风险防控治理一方面,首先通过梳理历史上的城市灾害经验，从致灾因子、灾害过程、灾害衍变和灾害后果来分析特大城市的灾害影响;其次应关注以人为本的城市发展,更加重视风险防控,并强调规划手段在城市治理中的重要作用；强调不应仅将风险防控作为应急管理的手段,而应从城市治理的高度对风险防控进行战略谋划和系统设计。第二方面.针对特大城市这类复杂巨系统，不仅要有巨灾意识，还应该具备系统思维,统筹风险防控与城市发展的关系.坚持软硬件结合，坚持平灾结合:此外还应推进精准治理,科学开展灾害风险评估，实现精确、敏捷、高效的城市智能化治理,强化自助、共助、公助协同一致的社会基层治理;最后提出要遵循城市发展的必然趋势，区分常态和应急状态，保持战略定力。
防灾：需要一双及时发现灾害的“眼睛”
此前,就加强城市防灾减灾体系建设话题方面，诸多学院公共安全研究方面的专家学者特别强调,在城市防灾减灾问题上，预防是最有效、最经济的应急管理方法之一。需要一双及时发现灾害的'眼睛’”,也即加强应急预警体系建设,加强灾害监测预报和预警能力,加强对灾害事故的智能研判能力，将智慧应急从“物联”推向“智联”。
国家气候中心气象灾害风险管理室主任王国复曾就此话题回应，目前，中国气象局已经建立完善了由多部门组成的国家气象灾害预警服务部际联络员制度;健全了与农业、国土、环保、交通、住建、旅游等部门的联合会商和应急联动工作机制;联合自然资源部、交通部、水利部等开展地质灾害气象风险预警、高速公路气象灾害监测预警和山洪、中小河流洪水气象风险预警,实现全国地质灾害易发区、全国主要高速公路气象灾害预警全覆盖。
此外推进防灾生活圈建设也是专家们呼吁的以生活圈为基础构建的城市防灾减灾体系,其终极目标是保障受灾人员的基本生活需求。
路林认为,吃上热饭、喝上热水，这些人的基本生活需求在灾害发生时往往难以得到保障。在保障人民群众生命财产安全的同时，保障基本生产生活需要、保障一定程度的城乡正常秩序和运行是构建防灾生活圈的主要目标。防灾生活圈体系主要包含了以学校、公园绿地、公共文化体育设施为主的避难场所，道路、水、电、通信等生命线系统和物资供应、物流运输等物资支撑系统等。这样的防灾体系既可以推动城市防灾基础设施的建设，也可以促进城市公共资源的平灾共享，以确保灾害发生时生活圈内自助、共助与公助协同一致，共同发挥作用。
救灾：共建应急救援体系
形成全过程应对能力
灾难来临后，引导社会力量共建应急救援体系，特别是整合跨区域、跨部门的力量与资源，构建高效的应急联动机制是建立综合防灾减灾救灾体系的重要内容之一。专业社会组织、企业和志愿者在基层应急活动中扮演着重要角色，而规范引导社会力量参与，共建应急救援体系对提升基层应急管理水平至关重要。
2015年10月8日，民政部印发《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，引导和鼓励社会力量参与应急救援。据统计，2008年，我国共有超过41万家社会组织；而据中国社会组织网的统计，到2018年第一季度，这个数字已经达到80万。
近期，陕西省应急管理厅印发《陕西省社会力量参与重特大事故灾害抢险救援行动现场协调机制建设实施方案》，其总体要求强调“依托‘社会应急力量救援协调系统’，紧密围绕救援需求，按照就近调用、有序参与、对口协调的要求，健全全省社会应急力量参与重特大事故灾害抢险救援行动现场协调机制和工作制度，切实解决因组织协调不力可能导致的交通道路堵塞、救援信息不对称、应急资源浪费、灾区秩序混乱等问题”。目标明确提出“要通过省级带动，逐步实现省、市、县三级现场协调机制达到‘四有’（即有组织机构、有工作场所、有支撑系统、有保障条件）”。力求瞄准“全灾种、大应急”，聚拢多方资源，形成全过程应对能力。
中央党校(国家行政学院)中欧应急管理学院教授张小明建议，综合考虑应急需求以及社会力量参与应急管理的重点范围，研究制定社会力量参与应急管理的有关政策法规、支持措施、监督办法，制定社会力量参与应急管理的工作预案和操作规程，健全需求评估、信息发布和资源对接机制，探索建立紧急征用、救灾补偿制度，支持引导社会力量依法依规有序参与应急管理工作。
全球气候变化背景下，我国极端天气气候事件呈现出新的态势，极端气象灾害发生的频率加剧，气象灾害呈现出长期性、突发性、巨灾性和复杂性。
因此，城市的相关部门亟需不断加强灾害学学科体系建设、加强规划及立法、加快城市综合减灾机构建设、加强城市安全管理及安全文化建设，将减灾与战备结合，出台针对性的解决方案。
城市发展更要以科学规划为前提，根据先进理念，采用科学方法，把城市建成适应性强、抗冲击性强、恢复能力强的宜居家园。
*声明：气象信息及观点资料参考新华网、中国城市规划网、省应急官网、中国气象报、经济日报。本篇稿件的图片来自网络及各媒体，版权归原作者所有。如有侵权，请立即与我们联系，我们将及时处理。
《西安城市安全与应急》
将与所有致力于应急管理事业的工作者一起
凝聚力量，开拓创新
担当作为，勇毅笃行
来源:《西安城市安全与应急》文字:刘凌霞
编辑:赵曦 | 责编:司徒
审核 | 徐海军
西安报业融媒出品
往期推荐
安全生产举报投诉 ☎ 12350
应急管理值班电话 ☎ 86783058
火灾隐患举报投诉 ☎ 96119