袁成 ¦ 美国防部国防高级研究计划局技术研发项目立项流程概述
《空天防务观察》说明：本文系袁成先生结合最新事件，将他发表于《飞航导弹》2018年第1期的论文修改更新而成。
2019年6月5日，美国防部高级研究计划局（DARPA）公布了“空战进化”（ACE）项目的综合部局通告（BAA），征求创新的空中格斗人机互信的研究方案。DARPA是美军颠覆性创新的引擎，产出了大量研究成果，这必然与启动什么项目、选择哪个研究方案密切相关。目前，随着我军强军兴军改革的不断深入，已把科技创新识别为迈向世界一流军队的强大引擎。因此，本文期望简要梳理DARPA技术研发项目的立项流程，为我军科技创新项目的立项、启动起到参考借鉴作用。
一、DARPA BAA简介
DARPA主要从事美军科研序列中科技（S&T）领域的研究工作，使用6.1-6.3类经费开展颠覆性技术创新。该局的项目构想来源一般有三类：一是美国防部直接要求启动；二是DARPA自己构想出项目；三是外界向DARPA推销构想，经认可后启动。无论应用何种来源方式，BAA一般都是DARPA项目立项流程中的核心要素，其类似于采办项目的“招标书”或“建议征求书”，由DARPA官网、联邦商机等网站公布。
DARPA的BAA有明确的法律法规约束。DARPA主要从事S&T研究，与型号研制性质不同，不能套用采办项目招标书，需要采用BAA等形式。美国联邦采办条令（FAR）第35部“研发合同缔约”有BAA的详细说明，例如只有在建议书中含有各类能有预期成果的技术/科学方案时才能使用；收到提案人建议书后，要求履行同行评审或科学评审流程；评审准则为总体科学和技术方案、对BAA发布机构的潜在贡献度或相关度、成本、研究周期和提案人能力与经验等5条。
目前，DARPA的BAA有两类，一是各技术办公室的“广泛BAA”（Office-wide BAA），二是“单个项目BAA”。“广泛BAA”主要面向特定主题探索全新技术方案，是DARPA的种子项目，使探索的方案从“不可能”进化到“可启动后续项目验证”的程度。DARPA所有技术办公室每年都公布各自的“广泛BAA”，且有效期一年。任何符合“广泛BAA”方向的想法都可申请项目，其中项目经费不超过100万美元，周期3-9个月。如果进展顺利，有可能转为“单个项目BAA”，获得更多研究经费。“单个项目BAA”是DARPA征求建议书的主要途径，其项目构想十分明确具体，一般有效期数月，项目经费千万美元量级，研究周期数年，如技术转化成功可变为军种的型号采办项目。
DARPA的BAA之前一般命名为“DAPRA-BAA-财年-序号”（如“小精灵”项目的BAA编号是DARPA-BAA-16-59，即2016财年的第59份BAA），但在2016财年底，该局更新了命名规则，变为“HR0011-财年-S-编号”（如“电子复兴倡议”项目的编号为HR001117S0055），其中“HR0011”可能为DARPA在国防部的编号，“S”应为“征求”（solicitation）的首字母。
目前，DARPA BAA的范式相对统一，封面有项目名称、负责的技术办公室、BAA编号和时间。正文第一部分为项目概述，除封面信息，还提供立项流程、项目简介、研究阶段、预期经费、合同类型、联系方式等。正文第二部分为全文，一般提供遵循的法律法规条文、项目详细构想、合同授予要求、提案人资格、保密要求、建议书格式、评估准则和流程等。
ACE项目BAA封面（美国防部国防高级研究计划局图片）
最后，DAPPA对回应BAA的建议书还有一些形式等方面的要求。如该局不资助在其他机构申请失败的建议书；虽然不同BAA要求的格式相同，但该局要求建议书严格按照具体格式编写，不能套用其他项目建议书；编写建议书时要求文字清晰易懂。一是评审人员对建议书的分类工作量较大，清晰的文字可减轻负担。二是评审过程中不允许提案人参与，易懂的文字避免产生误解；BAA发布后，DARPA有权与所有、部分、不与提案人谈判或授予合同。
二、DARPA两类BAA工作流程
DARPA启动项目的一般流程为发布信息征询书（RFI）、发布BAA、召开提案人日、提交建议书摘要、摘要遴选、提交建议书、建议书遴选、DARPA送出入选通知书、入选者准备谈判材料、合同代理机构与主承包商谈判、签署合同、开始研究。根据每个项目不同，有些流程可舍去，如不发布RFI、不召开提案人日等。如果需召开提案人日，也可在BAA发布之前或之后灵活选择。
信息征询书（RFI）：BAA公布之前，DARPA可在联邦商机等网站选择发布RFI特别公告。RFI不是正式的建议书征求文件，仅征求技术信息，评估潜在技术的成熟度水平，并为项目构想寻求想法、方法和途径。
RFI一般提供项目名称、项目背景、项目概要、需要提交的信息、提交方式、响应截止日期等。企业、个人、大学、大学附属研究中心、非营利机构、政府资助的实验室或国外机构都可响应RFI。
具体方式是向DARPA邮箱提交一份不超过5页的响应文件。DARPA要求响应方在文件中标注出不能公开的私有信息，避免在以后的各类活动中被散播。一般来说，只有响应DARPA RFI的机构或个人才能受邀参加之后的提案人日等活动。最后，如果DARPA不需要了解支撑项目构想的技术信息，可不经过RFI流程，直接公布BAA或召开提案人日。
提案人日：DARPA一般会在联邦商机等网站发布特别公告，说明该局将于何时举行某项目的提案人日。提案人日并非向外界正式征求建议书或建议书摘要，目的是抛出项目构想，回答潜在提案人的问题。
活动中，通常DARPA办公室主任介绍办公室概况，项目经理抛出项目具体构想。每家潜在提案人有不超过10分钟的时间介绍自身技术特长，另外也可在活动现场张贴海报，为与其他单位联合竞标项目提供机会。与RFI的响应方不同，参与提案人日活动的必须是美国公民。
在一些项目中，提案人日经常在BAA公布之前举行，可能的原因是：提前举行表明DARPA已形成项目的具体构想，方案需求、研究经费、技术指标、各阶段任务等已相对明确，但可能需要提前举办提案人日，以收集反馈信息对BAA进行优化调整，更有利于项目的立项研发。DARPA明确表示，希望潜在提案人积极与项目经理通过邮件、电话或面谈等方式沟通。因为BAA一旦公布，所有的提问和回答都必须以公开方式进行。
最后，DARPA在有些项目中会举办工业日活动，其与提案人日应是同一活动的不同称谓。例如在“持久近距空中支援”（PCAS）项目中，在提案人日特别公告和活动当天项目经理PPT中把其称为提案人日，而在战术技术办公室主任PPT和空军研究实验室PPT中又称为工业日。另外，最近报道中又出现技术日这一说法，其应是提案人日或工业日的另一种称谓。
1．“广泛BAA”工作流程
在公布BAA和举办提案人日活动后，“广泛BAA”和“单个项目BAA”的工作流程有所不同。在“广泛BAA”方面，如图2所示，将分三个阶段：第一阶段提案人需提交一份不超过2页纸的执行摘要。执行摘要将在该办公室所有项目经理中流转，感兴趣的项目经理会与提案人进行交流。如通过，可交付科学审查官审查，并向提案人反馈是否感兴趣。第二阶段提案人需提交一份不超过5页纸的白皮书，同样需要项目经理和科学审查官审查，确定是否鼓励提交建议书。第三阶段提案人需提交完整的建议书，经项目经理和科学审查官审查确定是否支持立项。需要说明的是，即便DARPA对提交方案不感兴趣或不鼓励，提案人仍可继续提交白皮书或建议书，只是立项的概率很小。另外，即便DARPA对提交的方案感兴趣或鼓励，也不意味一定会签订研究合同。
“广泛BAA”项目立项流程（中国航空工业发展研究中心制图）
2．“单个项目BAA”工作流程
“单个项目BAA”公布后，DARPA会同时启动“经常性问答”机制，潜在提案人可与项目经理进行多轮公开交流，可涉及技术、阶段、经费等各方面。
DARPA一般要求在BAA公布之后提交建议书摘要，通常半个月后停止接收，同时也会停止“经常性问答”机制。之后将开展建议书摘要评审，并在半个月内告知是否建议提案人提交建议书全文。一般在BAA公布45天后，DARPA将停止接收建议书全文，开始评审。评审完成后，该局将向入选的提案人发送入选通知书，并在FAR第15部“合同定价”章节指导下进行合同谈判。谈判完成后授予合同，启动研究项目。
除了“广泛BAA”和“单个项目BAA”流程，DARPA近年在生物技术办公室（BTO）试点了全新的“简化BAA”流程（EZ BAA）。它在传统BAA基础上，建立了一套全新的项目申请流程，以吸引并资助创新人员进行生物学交叉领域的前沿研究，尤其针对从未与DARPA合作过的非传统国防承包商。在“简化BAA”流程中，提案人最初仅需提交2页申请材料，阐述研究思想与理念，就可获得最初70万美元的资助。
三、DARPA其他建议书征求模式
DARPA大多数建议书通过BAA形式征求，但也有“研究通告”（Research Announcement）、“项目征求”（Program Solicitation）和“商业执行人项目通告”（CommercialPerformerProgram Announcement）等多种形式。DARPA表示它们仅在形式上有所不同，本质上都是征求建议书的方式。
“研究通告”面向学术和非营利机构，合同类型仅为“资助金”（grant）或“合作协议”（Cooperative Agreements）。例如“青年才俊支持”（YFA）项目便使用“研究通告”方式征求建议书。YFA项目旨在识别和吸引学术界和同等水平非营利研究机构的科研新星（助教或副教授），为他们在生涯早期提供重要的资助，给国防领域培养下一代科学家和工程师。DARPA在“研究通告”中列出感兴趣的技术方向，并会举办提案人日进行公开阐述。YFA项目如立项需要经过执行摘要和建议书全文两轮评审。立项后，每份合同将包含24个月的基础研究时间（最高资助金额50万美元），如进展顺利还将获得12个月的可选研究时间（最高资助金额50万美元）。
“项目征求”与BAA范式基本相同，只是合同类型为“其他交易”（Other Transaction）。在“其他交易”中，DARPA和承包商可不遵守FAR或联邦采办条令国防部补充协议（DFARS），不必执行FAR成本核算标准，具体条款可由双方谈判商定。目前，该局有“技术投资协议”（TIA）和“涉及原型机的其他交易”（OTs for Prototypes）两种“其他交易”类型。TIA主要开展技术研究，也可对技术进行验证，目标是降低非传统防务公司参与国防部业务的门槛，培养非传统承包商和国防部的关系，为国防部引入先进技术提供广阔空间。它需遵守美国法典（U.S.C.）第10部第2371节和国防部资助金和协议规定（DoDGARs）第37部的规定。根据法律法规要求，非联邦实体执行TIA合同时最少需要提供50%的项目成本。另外TIA将使用“通用核算准则”（GAAP）而非FAR或DFARS进行成本核算。最近，DARPA的“机动部队防护”（MFP）等项目采用TIA方式征求了建议书。OTs for Prototypes主要聚焦原型机制造，以直接增强士兵、平台、系统、部件或材料的任务效能。它需遵守U.S.C.第10部第2371b节的规定，要求竞标团队中至少要有一家非传统国防承包商，或者所有重要参与者都是小型企业或非传统国防承包商（非传统国防承包商定义为在过去一年之内没有执行国防部合同的实体）。如果不符合上述标准，研究团队将需要承担至少30%的项目经费。最近“实验性空天飞机”（XS-1）项目的第二和第三阶段采用了OTs for Prototypes方式征求了建议书。
“商业执行人项目通告”与“广泛BAA”相似，技术办公室每年均发布且有效期一年，向商业界（上一年获得国防部经费少于5000万美元的商业实体）征求军民两用的非密创新方案，合同类型为“其他交易”。2016年10月，微系统技术办公室发布编号DARPA-PA-17-01的“商业执行人项目通告”，征求物联网、无线互联和电子加固等军民两用技术建议书。
四、几点看法
1．分类清晰，有法可依
DARPA的项目招标书分类清晰，“单个项目BAA”针对常规项目，“广泛BAA”面向前沿基础性研究、“研究通告”聚焦学术和非营利机构、“项目征求”主要指向小型企业或非传统国防承包商、“商业执行人项目通告”征求军民两用项目。这反映出DARPA的机构定位十分明确，其了解自身使命任务和具体实现途径。清晰的招标书分类，也方便各领域潜在提案人有针对性地提交研究方案，有利于各类项目的顺利启动。另外，每类项目招标书对应的招标书性质、项目谈判流程、未来的成本核算等都遵守了美国的相关法律、法规、条令，例如美国法典、1984年合同竞争法案、美国联邦条例（CFR）、联邦采办条令、联邦采办条令国防部补充协议、国防部资助金和协议规定、通用核算准则等。这一方面反应出美国社会的法制精神和契约精神，另一方面也为DARPA有章可循地推进项目、同承包商有法可依地解决问题提供支撑，确保项目顺利进行。
2．流程固化，处理灵活
DARPA每类项目招标书的范式和随后的项目立项流程目前已相对固化，对竞标过程中要经过几轮评审、每轮评审的周期、交付物的格式和页数、提交方式、涉密信息处理等有明却要求。但考虑到DARPA管理机制十分灵活，因此该局可根据每个项目的具体情况灵活安排立项流程，以尽快向前推进项目，加速技术研发进程。例如，对具体领域的技术水平十分了解可不必发布RFI；对项目已构想成熟可在BAA发布之后举办提案人日或不举办；根据各项目情况可要求先评审一轮建议书摘要，也可跳过该阶段直接评审建议书。
3．由内向外，以我为主
如前所述，DARPA有多种项目构想来源，但即便构想来自外部潜在承包商的推销，该局也都会通过向全社会发布招标书的方式征求建议书，以我为主地确定项目名称、背景需求、初步构想、项目金额、关键技术、项目阶段等内容。这反映出DARPA对各前沿技术理解深刻，并希望由自己掌控未来技术的发展方向。潜在承包商“由外向内”推销项目只能看到其拥有的技术，而DARPA即便认可其构想也要从更宏观的角度综合考虑该技术领域的发展战略和相关项目的投资组合，并对潜在承包商的方案进行增减优化。“以我为主”的方式使DARPA始终能够保持思想独立，一直走在技术发展前沿。
4、公开发布，竞争选优
针对非密项目，DARPA会在官网和联邦商机等网站公开发布RFI、招标书，另外提案人日基本上也面向美国社会各界，且在联邦商机网站上也可下载活动当天的PPT文件，另外在项目进行中该局也会公开报道项目进展。其原因可能是DARPA主要开展前沿技术研发，很多技术保密程度较低，且有些技术成果并没有军种资金支持。通过公开发布可拓展建议书来源，并使军种提前了解项目，为潜在的技术转化铺平道路。另外，DARPA在项目启动过程中会组织多轮竞争性的建议书评审，且在项目立项后每一阶段结束时都会开展方案评审，淘汰不能满足要求或方案竞争力不足的承包商，一般只会保留单一承包商履行最后阶段的研究工作。竞争反应出了美国商业社会的本质，通过优中选优，DARPA可在业界选出最有资格胜任的承包商，以实现该局十分苛刻的项目指标，确保项目的高效推进。
袁成先生已为《空天防务观察》提供11篇专栏文章，如下表：
序号 | 篇名 | 发表日期 |
1 | 2016年2月29日 | |
2 | 3月11日 | |
3 | 4月27日 | |
4 | 10月11日 | |
5 | 2017年5月19日 | |
6 | 9月15日 | |
7 | 9月29日 | |
8 | 2018年10月15日 | |
9 | 2019年5月20日 | |
10 | 6月10日 | |
11 | 美国防部国防高级研究计划局技术研发项目立项流程概述（即本篇） | 6月17日 |
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（中国航空工业发展研究中心 袁成）
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本篇供稿：系统工程研究所
运 营：李沅栩