董学耕 | 解读《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》

董学耕海南省大数据发展中心

2024-11-17

摘要：

本文对国家发展改革委印发的《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》进行逐条解读，以期深入理解，抓好贯彻落实。

2024年10月9日，新华社受权发布了《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）。[1,2]2024年10月12日，国家发展改革委发布向社会公开征求《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》（以下简称《办法》）意见的公告。[3]《办法》作为《意见》的三个重要配套文件之一，是为了促进公共数据资源合规高效开发利用，构建全国一体化公共数据资源登记体系，规范公共数据资源登记工作。本文对《办法》进行逐条解读。

公共数据资源登记管理暂行办法

（公开征求意见稿）

第一章总则

第一条为促进公共数据资源合规高效开发利用，构建全国一体化公共数据资源登记体系，规范公共数据资源登记工作，按照《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》，根据《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规，制定本办法。

【解读】 说明目的和上位政策和上位法依据。注意强调构建“全国一体化公共数据资源登记体系”。

第二条在中华人民共和国境内开展公共数据资源的登记活动及其监督管理，适用本办法。

【解读】 适用范围。

第三条本办法中的术语含义：

（一）公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。

（二）登记主体，是指根据工作职责直接持有或管理公共数据资源，以及依法依规对授权范围的公共数据资源进行开发运营的法人或非法人组织。

（三）登记机构，是指由数据主管部门设立或指定的，提供公共数据资源登记服务的事业单位。

（四）登记平台，是指支撑公共数据资源登记全流程服务管理的信息化系统。

【解读】 相关术语定义。

第一，公共数据资源，和《意见》中公共数据的定义一致，这里增加“资源”加以定义，公共数据资源在公共数据基础上增加了“具有利用价值”和“数据集合”的界定。作为资源，其含义就是具有使用价值；[4]能够具有使用价值的，是以数据集合形式持有的可以嵌入面向使用场景的数据产品的数据。这个定义是适当的。

第二，登记主体，按照公共数据定义，以及纳入运营范围的公共数据都要登记的要求（暂时未纳入的鼓励登记），在依法履职或提供公共服务过程中产生了公共数据的各级党政机关、企事业单位都应该属于登记主体。这里在此基础上做了外延的扩展，不仅是产生公共数据的单位，在公共数据流转中接触到公共数据的单位也要纳入登记主体范畴。所以这里定义为：根据工作职责直接持有或管理公共数据资源，以及依法依规对授权范围的公共数据资源进行开发运营的法人或非法人组织。这里在法人之外，把非法人组织也涵盖进来了，只要其接触到了公共数据。质而言之，公共数据持有者都属于登记主体。但是在具体工作中，登记方式有简化的可能。根据“一数一源”原则，源头公共数据严格登记，后续流转中，只要能可信地记录流转中经手的主体，就不必重复登记。另外，公共数据衍生出的公共数据中间产品以及公共数据最终产品，应该登记。

第三，登记机构，是指由数据主管部门设立或指定的，提供公共数据资源登记服务的事业单位。但是这个定义似过于僵硬。根据《意见》，“建立公共数据资源登记制度，依托政务数据目录，根据应用需求，编制形成公共数据资源目录，对纳入授权运营范围的公共数据资源实行登记管理。”公共数据资源登记管理应依托政务数据目录体系，公共数据的登记机构自然就应该是政务数据管理机构。因此，建议登记机构定义为政务数据管理机构或其委托并监管的提供公共数据资源登记服务的机构。

第四，登记平台，是指支撑公共数据资源登记全流程服务管理的信息化系统。

第四条公共数据资源登记应当维护国家安全和公共利益，保护国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息权益，遵循依法合规、公开透明、标准规范、安全高效的原则。

【解读】 明确原则。注意这里在落实《数据安全法》要求基础上，强调“个人隐私”同时还强调了“个人信息权益”。“个人隐私”是个人的安全权益，“个人信息权益”还包括了个人的价值权益。[5]

第二章登记要求

第五条登记主体应对持有并纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。鼓励对持有但未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。

【解读】 纳入授权运营范围的公共数据都要登记，未纳入授权运营范围的公共数据的鼓励登记。但是从逻辑上讲，公共数据资源授权运营首先要摸清公共数据底数，才能区分哪些纳入哪些不纳入授权运营，因此建议公共数据应当先登记、全量登记，再编目，再区分纳入授权运营与否。

第六条登记机构负责实施公共数据资源登记，执行全国统一的登记管理要求，按照行政层级和属地原则提供规范化、标准化、便利化登记服务。

登记机构应建立健全数据资源登记管理责任机制，履行数据安全保护义务，妥善保管登记信息。

中央国家机关及其直属机构、中央企业的公共数据资源登记，由国家数据局指定所属事业单位负责办理。

【解读】 第一，登记机构按照属地原则提供登记服务，要求执行全国统一的登记管理要求，规范化、标准化、便利化。第二，登记机构履行数据安全保护义务，加强管理。第三，明确中央国家机关及其直属机构、中央企业的公共数据资源登记，由国家数据局指定所属事业单位负责办理。

第七条登记主体经业务审核后，通过登记平台提出登记申请，如实准确提供登记材料，并对登记材料内容的真实性、完整性、合法性、有效性负责。涉及多个主体的，可共同提出登记申请或协商一致后由单独主体提出登记申请。

登记主体在申请登记前应当自行或委托第三方专业服务机构，通过技术手段在保障安全的前提下对公共数据资源进行存证，确保来源可查、加工可控。

【解读】 规范登记申请要求，强调存证，确保来源可查、加工可控。

第八条支持第三方专业服务机构参与公共数据资源登记活动，提供专业化服务。第三方专业服务机构应当具备相应管理和技术能力，严格按照委托或协议事项依法客观、独立、公正开展相关服务。

【解读】 支持第三方服务。

第三章登记程序

第九条公共数据资源登记一般按照申请、受理、审查、公示、凭证发放等程序开展。

第十条公共数据资源登记申请类型主要包括首次登记、变更登记、更正登记、注销登记。

（一）首次登记：登记主体应按规定提交主体信息、数据合法合规性来源、数据资源情况、存证情况、产品和服务信息、应用场景信息、数据安全风险评估等申请材料。登记主体在开展授权运营活动并提供数据资源或交付数据产品和服务后，在20个工作日内提交首次登记申请。本办法施行前已开展授权运营的，登记主体应按首次登记程序于本办法施行后的30个工作日内进行登记。

（二）变更登记：对于涉及数据来源、数据资源情况、产品和服务、存证情况等发生重要更新或重大变化的，或者登记主体因机构重组等原因导致主体信息发生变化的，登记主体应及时向登记机构申请变更登记。

（三）更正登记：登记主体、利害关系人认为已登记信息有误的，可以申请更正登记。经登记主体书面同意或有证据证明登记信息确有错误的，登记机构对有关错误信息予以更正。

（四）注销登记：有下列情形之一的，登记主体应申请办理注销登记，登记机构自受理之日起10个工作日之内完成注销。

1.公共数据资源不可复原或灭失的；

2.登记主体放弃相关权益或权益期限届满的；

3.登记主体因解散、被依法撤销、被宣告破产或因其他原因终止存续的；

4.法律法规规定的其他情形。

第十一条登记机构应当自收到申请日起，3个工作日内予以受理。申请材料不齐全或者不符合规定的，需一次性告知登记主体补充完善，并按新补充后重新提交申请之日起计算受理日期。不予受理的，应当向登记主体及时说明理由。

第十二条登记机构应当对登记材料进行审查，自受理之日起20个工作日之内完成审核。审查未通过的，应当向登记主体说明原因。

第十三条登记机构审查通过后应当将有关登记信息通过登记平台向社会公示，公示期为10个工作日。登记公示内容主要包括登记主体名称、登记类型、登记数据名称、数据内容简介。

公示期内对公示信息有异议的，相关当事人应实名提出异议并提供必要证据材料，登记机构应当对提出的异议进行调查审核，异议成立的，应终止登记。

第十四条公示期满无异议的，登记机构应按照国家数据局制定的电子凭证统一规范，向登记主体发放电子凭证。

第十五条有下列情形之一的，登记机构不予办理登记：

（一）重复登记的；

（二）登记主体隐瞒事实或弄虚作假的；

（三）存在数据权属争议的；

（四）法律法规规定的其他情形。

【解读】 登记程序规定。建议登记机构定义为政务数据管理机构或其委托并监管的提供公共数据资源登记服务的机构，这样可以大大优化登记程序。

第四章登记管理

第十六条国家数据局加强公共数据资源登记管理，推进登记服务标准化，依托登记信息和政务数据目录，建立健全公共数据资源目录。建设国家公共数据资源登记平台，实现与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互联互通。在全国范围内实现电子凭证“一证一码”，支撑登记信息的查询和共享。

省级数据主管部门应加强集约化建设，统筹开展本辖区公共数据资源登记平台使用管理工作，强化数据共享、应用服务和安全保障。

【解读】 第一，国家数据局统筹全国的登记管理，推进登记服务标准化。这里明确了依托登记信息和政务数据目录，建立健全公共数据资源目录。正如第五条的解读，建议公共数据应当先登记、全量登记，再编目，再区分纳入授权运营与否。这也就是建立健全公共数据资源目录。同时这里明确依托登记信息和政务数据目录，也印证了第三条的解读，建议登记机构定义为政务数据管理机构或其委托并监管的提供公共数据资源登记服务的机构。第二，建设国家公共数据资源登记平台，实现与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互联互通，也就是实现登记信息的全国一体化。如此才有支撑在全国范围内登记信息的查询和共享。至于实现电子凭证“一证一码”，应该指的是公共数据资源登记的电子凭证。第三，省级数据主管部门统筹集约化建设本辖区公共数据资源登记平台，并统筹开展辖区内登记平台使用管理工作。这里实际上是意指省域就一个登记平台，强化使用管理，强化数据共享、应用服务和安全保障。

第十七条电子凭证原则上有效期三年，自发证之日起计算。对公共数据产品和服务登记，根据授权文件运营期限不超过三年的，凭证有效期以实际运营期限为准。

电子凭证有效期届满且需继续使用凭证的，登记主体应该在期满前60日内按照规定续展。每次续展期最长为三年，但不得超过授权运营期限，自上一届有效期满次日起计算。期满未按规定续展的，由登记机构予以注销并公告。

【解读】 这是关于电子凭证的规定。第一，电子凭证含义不够清晰。如果指的是公共数据资源登记的电子凭证，那么是由登记机构颁发给登记主体。这里提到“授权文件运营期限”，含义不详，是数据主管部门给登记主体的，还是登记机构给登记主体的“公共数据产品和服务”的？如果是后者，针对“公共数据产品和服务”不应该叫“授权”“运营”；如果是前者，登记主体的电子凭证的有效期依赖于登记机构的运营期限，于理不合。第二，关于登记主体电子凭证的续展，没有提及登记机构对登记主体的公共数据资源的续展要求，反而提及不得超过授权运营期限，也是语义不详，或于理不合。

第十八条登记机构应按照全国统一的登记材料要求，优化服务流程，提升登记便利化服务水平，规范、拓展电子凭证应用。

【解读】 第一，登记材料要求全国统一。第二，规范、拓展电子凭证应用尚需探索。

第十九条国家数据局统筹开展公共数据资源登记标准体系和登记工作评价机制建设。省级数据主管部门统筹开展对本辖区登记机构的服务水平评价。

【解读】 开展评价工作。

第五章监督管理

第二十条全国公共数据资源登记工作实行分级监督管理。国家数据局主管全国公共数据资源登记工作。省级数据主管部门统筹负责本辖区的公共数据资源登记工作。各级数据主管部门应会同有关部门做好跨部门的协同监管。

第二十一条登记机构在登记过程中有下列行为的，由数据主管部门采取约谈、现场指导或取消登记机构资格等管理措施：

（一）开展虚假登记；

（二）擅自复制、篡改、损毁、伪造电子凭证；

（三）私自泄露登记信息或利用登记信息进行不正当获利；

（四）履职不当或拒不履职的情况；

（五）其他违反法律法规的情况。