江平：我国《信托法》为什么没有“衡平”依托​

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虽然中国《信托法》失去了衡平法依托，并形成了信托制度的私法部分与公法部分分开制定的格局，但其颁布和实施是建立和发展我国信托制度的基石，为信托在我国的运用提供了有力的制度保证，极大促进了信托的应用。

作者 | 江平  中国著名法学家，中国《信托法》起草小组组长，中国政法大学终身教授，第七届全国人大代表，第七届全国人大常委会委员、法律委员会副主任，中国政法大学原校长，中国法学会原副会长

来源 |《当代金融家》杂志2019年第9期，原题为《我国《信托法》为什么没有“衡平”依托》

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1993年，第八届全国人大及其常委会组成，该届全国人大常委会委员长是乔石同志。每一任的委员长有自己的作风和想法，第八届人大则给予专门委员会很大的立法权，尤其是财经委员会，负责起草的法律多达10部。由于个体的力量有限，而必须要组织专家的力量共同起草。10部法律当中，由厉以宁教授负责起草《证券法》，由董辅教授负责起草《破产法》，由我负责起草《信托法》。

为什么要定制《信托法》

自1979年我国第一家信托机构——中国国际信托投资公司成立后，中国信托业获得了极大的发展。从1979年到1986年，短短8年间，通过各种渠道设立的信托机构就达数百家之多。1993年开始起草《信托法》时，国内各地成立的信托投资公司粗略统计已达四五百家。

在中国的法律传统中，向无信托的观念和制度设施。为什么要制定《信托法》，以引进国人颇为陌生的信托制度，令当时许多人不解，在此略作阐释。

第一，自改革开放以来，信托已被引进我国并获得初步发展。当时已成立的信托投资公司主要从事信托投资和信托存贷款等金融信托业务。信托制度也被广泛运用于海外企业的设立和经营之中。在起草过程中，我们很惊喜地找到中华人民共和国成立后信托制度运用的实践。20世纪六七十年代，我国要在境外设立公司，如果写明出资者是国有企业或国家，会带来很多不便和麻烦，包括由此产生的负担和债务由谁来承担等。为避免产生相关问题，允许以国有企业负责人的个人名义在境外设立公司，为了防止个人名下的企业资产被该人侵吞或因其他变故而受损失，实务上多借鉴英美信托制度．即通过签订信托声明书．使该人成为出资设立海外企业的公司的受托人，确认属于信托关系，在海外设立公司的出资属信托投资性质。这使我们得到证据，证明1949年以后也曾有信托实践存在。还有一种当时国际上十分流行的集合投资计划，即通过信托契约运用信托机制进行管理和运用的投资基金，在中国开始兴起。可以预计，信托作为一种管理财产的有效方式，将得到更为广泛的利用和发展。而继受大陆法传统的我国现行法律体系，显然无法对具有独特法理的信托关系作出调整。因此，制定一部完备、专门的“信托法”，乃是必然之举。

第二，中国信托业的有序发展需要以《信托法》的制定为依托。由于这些迅速发展的多层次的信托机构从一开始就没有独立的经营方针和明确的业务发展方向，虽然都冠以“信托”之名，却都以经营非信托业务为实，真正的信托业务少之又少。即使向来被视为信托业务的“信托存贷款”，也与银行的信贷业务别无二致。更有甚者，为了维持和扩张“信托存贷款”规模，各信托机构还纷纷从其他金融机构低利拆借资金，并以“信托贷款”的方式，高利投放到计划外的基建项目甚至非生产项目上，从而使大量计划内的信贷资金转化为计划外资金，冲击了国家的信贷计划。我国信托业在业务经营上的混乱和无序状态，急需加以规范，这显然应以《信托法》的制定为前提。

第三，《信托法》的制定取决于我国信托法制建设的现状。一方面，在信托业的业务经营中，既没有独立的经营方针和明确的业务发展方向，也没有任何形式的信托法规出台，使信托业机构的设立和经营长期处于无法可依状态。尽管发展中的教训催生了1986年的《银行管理暂行条例》（国务院发布，其第4章“其他金融机构”中有关于“信托投资公司”的3个条文）和《金融信托投资机构管理暂行规定》（人民银行发布），但其调节面过于狭窄，只适用于营业信托，一般的民事信托未被纳入调整；而且内容几乎都集中于对信托业的纵向行政管理上，如信托机构的成立条件、审批机关、经营范围、行政监督等，欠缺调节横向信托关系的最基本规则，如信托的设立、变更和终止规则，信托关系人的资格、权利、义务和责任的规则等等。这些规则恰恰是规范信托活动的基础性规则。

另外，这些信托法规的许多规范并没有体现信托的本质，反而扭曲了信托的观念。例如，在信托业的法律地位上，单纯地视信托业为金融机构，而抹煞了其作为财产管理机构的本质；在信托业的业务范围上，更多地确立了非信托业务，颠倒了信托业经营上的主次，使信托业丧失了明确的发展方向；在信托财产的来源和范围上，片面地将信托财产的范围限定为资金一项，而且只能吸收五种来源的机构资金，大幅缩小了信托业的生存空间；在信托资金的运用和管理上，肯定了银行信贷业务的做法，从而混淆了信托业务和银行业务的界限。由此可见，当时的信托法规本身尚属于有待进一步“规范”的规范，难以提供信托制度健全发展所需的法律环境。

信托制度在中国的继受

信托是源于英国衡平法的一种为他人利益管理财产的制度．其独具一格的法律构造是：财产所有人（称为委托人）将其财产权转移或设定于有管理能力且足以信赖的人（称为受托人），使其为一定之人（称为受益人）的利益或特定目的，管理或处分该财产。简言之，信托就是委托人、受托人及受益人三者间所存在的一种以财产权为中心的法律关系。信托的这一法律构造使其在运作上极富弹性，且深具社会机能。任何人都可以借契约或遗嘱形式，就自己的财产权为各种合法的目的成立信托。因此，在英美．信托早就被广泛应用于民事、商事乃至公益领域。

虽然信托理论和信托制度均源于衡平法，但英美法中的“衡平”已经不仅是一种方法或一种理念，还形成了一套与普通法相独立的法律体系。信托制度恰恰是衡平法中最重要的制度！其“双重所有权”就是从“衡平”的真谛中产生出来的。信托制度中的所有权，并非大陆法中“绝对所有权”“单一所有权”的概念，具有多样性、复杂性甚至社会性，与当时英国社会特有的多种财产制度有关。可以说，离开衡平法，就无法透彻理解英国的信托制度。将如此复杂的制度引进并形成中国的一部法律，其难度可想而知。

那么，《信托法》究竟应该包括哪些内容呢？最早的草案主要包括三部分内容：一是各种信托关系的共通性规范，如信托的设立、变更和终止，信托财产的法律地位，信托关系人的权利、义务和责任等；二是特种信托的特殊规范，即关于公益信托和证券投资信托的规范；三是信托业的特殊规范，如信托业的设立条件、法律地位、业务范围、信托资金的运用、业务财务监督等。显然，立法思路是将与信托活动有关的规范都纳入一部统一的《信托法》中。

这种立法模式主要是基于现实需要的考虑。其一，规范信托业的无序行为与已经出现的某些特种信托活动，如以投资基金面目出现的“证券投资信托”。要规范这些行为，自应先将有关信托的一般原理在法律上予以确认。但《信托法》如果只规范信托关系的一般原理，而不包含特种信托即信托业的特殊规范，则《信托法》的制定就失去了现实意义。其二，《信托法》如果不将特种信托及信托业的规范纳入范围，短时间内不可能再由国家权力机关以“法律”的形式加以制定，会导致我国信托发展中一些亟待解决的问题在立法上难以解决，只能由主管机构在实践中制定行政性规范解决，恐怕难尽人意。正是基于这些现实因素，我国信托立法在结构和内容上采取了“大一统”的立法模式。

这种“大一统”的立法模式并不符合立法的科学性：第一，调整对象具有非单一性。有关信托的一般规则，调整的是横向信托关系，且属于所有信托关系的共通性问题。而有关特种信托和信托业的规则，多是调整主管机关与其所属的监督关系，是纵向的行政管理关系，涉及信托关系的部分，也仅限于信托运作中产生的特殊问题。用“大一统”的立法模式调整非单一性的对象，不符合现代立法的基本原则。第二，规范的异质性。有关信托关系的规则，有一半属于民事规范，而调整特种信托和信托业务的许多规则属于行政规范。同一部法律之中的异质规范太多，在立法技术上难以协调。第三，稳定性和变动性的冲突。作为信托关系基本法的《信托法》应具有相对稳定性，而国家对特种信托和信托业务的监督管理规则，需根据经济现实不断加以修改，具有较大的变动性。如果将这部分规则纳入《信托法》，会影响《信托法》的稳定性。

况且，这种立法模式也不符合世界成文信托立法的趋势。无论是英国《受托人法》，还是美国《信托法重述》（第2版），或继受信托制度的日韩《信托法》，其内容都只是针对信托关系的一般性规则和共通性规则，对特殊信托和信托业专门另行立法加以规范。如在英国，公益信托由1980年的《公益法》专门调节；在日本和韩国，信托业和证券投资信托分别由单行的《信托业法》和《证券投资信托法》予以规范；美国的证券投资信托同样由专门的《投资公司法》和《信托契约法》调整。

但在表决时，针对“信托业”部分的争论很大，难以取得一致意见，只好忍痛删除，留待日后由国务院制定相关条例。最终，形成了我国信托制度的私法部分与公法部分分开制定的格局。

2001年《信托法》正式出台

2001年，中国颁布了自己的《信托法》，这部历经8年努力起草的法律，将源自普通法系的信托，引进了经济快速增长的中国。虽然失去了衡平依托的中国《信托法》留下了模糊的空间和难以解决的悬案，但《信托法》的颁布和实施是建立和发展我国信托制度的基石，也是我国信托事业的一块重要里程碑。《信托法》的实施为运用信托提供了有力的制度保证，极大促进了信托的应用，使这一在普通法系国家深具社会功能的制度，也能在我国发挥应有的作用。

来源：当代金融家