浙江省工商行政管理局关于防范执法风险、推进放心履职工程的指导意见
导读
浙江省工商行政管理局关于防范执法风险、推进放心履职工程的指导意见
浙工商法字[2017]1号
为认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、六中全会精神，努力构建科学的市场监管体系，有效防范行政执法风险，推进放心履职工程，进一步提升工商监管效能和服务发展水平，现就全省工商系统防范执法风险、推进放心履职工程提出如下指导意见。
一、充分认识防范执法风险、推进放心履职工程的重要意义
1．防范执法风险、推进放心履职工程具有现实的必要性。近年来，党中央、国务院高度重视各类风险的防范工作，要求防范各类潜在风险，避免经济大起大落。国家工商总局提出要从贯彻落实科学发展观、加强法治政府建设、营造良好发展环境、促进社会和谐稳定的高度，充分认识加强市场监管、防范执法风险的重要性和紧迫性。防范执法风险、推进放心履职工程是一项基础性保障工作和重要任务，对于营造良好和谐的市场执法环境，发挥好工商市场监管主力军作用，实现“两富、两美浙江”，全面推进“大众创业，万众创新”，全面建成高水平的小康社会都具有积极的意义。
2、防范执法风险、推进放心履职工程具有时代的紧迫性。当前我省正处于经济社会发展的转型期、矛盾凸显期、重要战略机遇期，经济社会发展面临诸多可以预见和难以预料的风险挑战，这些风险挑战对市场秩序不可避免地产生冲击和影响。市场主体多元化、经营业态多样化、营销方式现代化、市场竞争激烈化等新特征的出现，政府与社会对市场监管要求越来越高，同时也带来了市场监管风险的成因越来越复杂，表现形式越来越多样化，风险防范工作的难度也越来越大。工商垂直管理体制调整后，基层普遍反映履职压力加大风险加强，因履职缺位不到位被追责的事件时有发生，也发生各种类型的市场监管追责事件。无照经营、打击传销等监管风险不断加大，职业举报投诉群体迅速扩大蔓延并滥用行政司法资源问题给消费维权执法工作带来较大风险。工商行政管理机关作为市场监管和行政执法的重要职能部门，要切实提高对防范执法风险的意识，加强制度化规范化建设，努力提高依法行政工作水平，防范与减少追责事件的发生。
3．防范执法风险、推进放心履职工程有助于加强改进市场监管工作。防范执法风险、推进放心履职工程与加强市场监管是辩证统一、相辅相承的关系。加强市场监管离不开推进放心履职工程，推进放心履职工程有助于加强市场监管。当前，各类监管责任追责事件的发生，在基层监管队伍中产生了一定的影响，个别基层干部错误地认为多干多错、少干少错、不干不错。推进放心履职工程有助于增强广大工商监管干部履职的安全感，克服工作被动与消极情绪，激发工作积极性和主动性，增强工作主观能性；有助于促进工商监管职能到位，有助于工商各项工作任务的真正完成。
二、防范执法风险、推进放心履职工程的指导思想和工作目标
4．指导思想。以党的十八大、十八届三中、四中全会精神和依法治国为指导，全面推进依法行政，努力构建科学的市场监管体系，准确把握市场经济运行规律和市场监管规律，努力营造良好的市场监管与行政执法环境，努力实现市场监督管理与社会管理创新工作的全面融合，切实提高监管及执法水平，防范执法风险，积极调动广大干部的工作积极性，促进监管职能到位。
5．工作目标。通过查找发现市场监管与执法中存在的问题，明确执法风险点，在依法行政的思想指导下，进一步完善各项工作制度，全面提高工作规范化水平，健全科学的市场监管责任追究体系，构建防范执法风险、推进放心履职工程的有效工作机制。全省工商系统各级干部履职风险意识明显增强，风险防范能力明显提高，防范市场秩序系统性风险和区域性风险的科学应对水平明显提升，最大限度地降低危害和影响，为顺利实施“十三五”规划确定的各项任务，营造良好的市场环境，促进我省经济持续健康快速发展。
三、查找监管与执法风险点，切实强化关键环节风险防范工作
6．努力防范市场主体准入环节的风险。按照法律法规和有关政策的规定，规范注册登记行为，明确登记审核责任，防范在准入环节因超越法律法规的授权范围、违反现行法律法规的规定而产生的行政许可风险。
7．努力防范市场主体监管环节风险。按照法律法规和有关政策的规定，开展企业年报抽查工作，加强企业信用监管，完善市场主体退出程序和机制，防范市场主体监管和退出环节产生的监管风险。
8．努力防范商标监管的风险。依法保护商标专用权，打击商标侵权违法行为，依法开展省著名商标认定和驰名商标申报工作，防范因保护商标专用权而引发的监管风险。
9.努力防范广告监管的风险。健全广告监管长效机制，建立和完善广告监测体系、广告监管执法联动体系、广告信用监管体系，及时查处各类广告违法案件，防范广告监管风险。规范广告发布登记行为，防范广告发布登记中的监管风险。
10．努力防范市场竞争行为监管风险。加强竞争法律宣传和行政指导，进一步规范市场竞争行为。建立健全重大案件报告制度和督查督办制度，推进高效、集中、统一的执法办案机制建设，加强区域执法协作和部门之间的协调配合，加大竞争执法力度，防范不正当竞争行为、垄断行为破坏市场公平竞争秩序的监管及办案风险。
11．努力防范传销违法行为引发的监管风险。加强和创新社会管理，充分利用社会管理综合治理平台，综合运用打击、预防、宣传等手段，坚持“打早、打小、露头就打”，防范传销违法行为的发生和蔓延。强化对传销违法活动的舆情监测，加强对传销新动向、新形式、新特点的研判，防范传销方式方法新变化产生的监管风险。加强对直销企业的监管，防范直销企业经营中发生传销或其他违法行为的监管风险。
12．努力防范网络交易监管风险。按照“以网管网”的思路，重点防范网络市场主体交易行为产生的监管风险。高度关注市场新业态、营销新方式、交易新形式等新情况、新问题，积极推动工商行政管理各项职能向网络领域延伸，强化对网络经营主体和网络经营行为的动态监管，努力防范因市场监管措施滞后而引发的监管风险。
13．努力防范消费投诉处理中的执法风险。切实加强12315举报投诉中心和消费投诉处理制度化、规范化建设，依法及时处理消费投诉，防止出现因程序不规范不到位甚至违法导致行政诉讼败诉、行政复议被撤销，依法妥善应对职业投诉举报群体，及时化解稳妥处置涉众性消费投诉事件，防范因未依法履职而引发的问责追责风险。
14. 努力防范流通领域商品质量监管风险。切实强化线上线下商品质量一体化监管力度，加强对经营者履行商品质量责任的督促检查，坚持问题导向和目标导向，加大抽检经费保障力度，扩大抽检覆盖面，加强抽检工作全流程规范化管理，确保不合格商品落地查处到位，持续开展专项性执法检查，严厉查处销售假冒伪劣和不合格商品等违法行为，防范流通领域商品质量监管风险。
15．努力防范商品交易市场秩序的监管和登记风险。按照法律法规和有关政策的规定，规范市场名称登记行为，防范在登记环节因审查不严，违反法律法规和政策规定而产生的登记风险。切实加强商品交易市场监管，防范因市场监管不到位而引发的监管风险。
16．努力防范取缔无照经营执法风险。在地方党委政府的领导下，加强与有关部门的协调配合，按照“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”的原则，准确把握取缔无照经营的职责权限，防范因职能定位不准、职责把握不清、执法方式不当而产生的监管风险。加强对无照经营行为的行政指导，防范在取缔无照经营执法活动中因职能错位、缺位和越位而产生监管和执法风险。
17．努力防范执法办案风险。坚持按法定程序办理案件原则，坚持合法性与合理性并重，规范行使自由裁量权及涉罪案件移送，杜绝有案不立，加强罚没款项与物资的管理，努力防范市场监管执法办案风险。
18. 努力防范抵押、质押登记风险。严格按照《动产抵押登记办法》、《工商行政管理机关股权出质登记办法》、《注册商标专用权质权登记程序规定》等有关规定，依法开展动产抵押、股权质押、注册商标专用权质押登记，努力防范因未按规定进行登记而引发的登记风险。
19.努力防范因依申请政府信息公开而引发风险。严格按照《政府信息公开条例》的有关规定，坚持“公开是常态、不公开是例外”的原则，正确界定政府信息的范围，按规定时限、规定方式向社会公开政府信息，努力防范因依申请政府信息公开而引发复议诉讼风险。
20.努力防范元旦春节等重大节日、“两会”等特殊时期的监管风险。“五一”、国庆、春节等重大节日期间和“两会”等特殊时期，是市场监管的高度敏感期。要重点检查农贸市场、商场超市和学校周边等容易产生隐患的环节和领域，切实做到早发现、早防范、早处置，努力防范影响重大节日和特殊时期良好氛围的各类监管风险。
四、以依法行政、规范执法行为为主要内容，构建完善的市场监管风险防范体系，深入推进放心履职工程
21. 加强立法立规工作，加快建设完备的工商行政管理执法依据规范体系。具有立法权的地方要紧紧抓住当前市场经济发展中热点难点问题，积极向当地党委、人大、政府进行汇报，争取出台地方性法规或规章，健全工商行政管理执法依据体系。加强对立法立规项目的研究论证，拟列入立法立规工作计划的项目，应当提交立法立规必要性等重点问题的立法前评估报告。对已列入计划的项目，起草部门要抓紧工作，及时报送送审稿，送审稿要做到结构合理、条理清楚、用语规范准确，有关意见应当协调一致。同时建立立法立规计划执行情况评估机制，健全立法立规公开征求社会公众意见制度。加强规范性文件监督管理。按照法定要求和程序制定规范性文件，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。建立规范性文件清理长效机制。根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理有关规范性文件。
22.坚持公正文明执法， 加快建设高效的工商行政管理法治实施体系。推进职能权限法定化。推进工商行政管理部门机构、职能、权限、程序、责任法定化，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。积极推行权力清单和责任清单制度，并实行动态管理，明确权力与责任边界。切实规范执法主体。完善行政执法人员持证上岗和资格管理制度。严格执行《工商行政管理执法证管理办法》，未经工商行政管理执法资格考试或者当地政府法制办组织的执法资格考试合格，不得授予工商行政管理执法资格，不得从事工商行政管理执法活动。严格规范执法行为。坚持以事实为依据，以法律为准绳，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等执法行为。在企业登记、竞争执法、网络监管、广告管理、消费维权、商标监管等执法活动中要坚持严格、规范、公正、文明执法，处理违法行为的手段和措施要适当适度，坚决杜绝“人情案”、“关系案”。严格落实执法程序。严格执行《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等执法程序规定，实行行政执法全过程记录制度，实现行政执法全程留痕、可追溯。严格执行重大执法决定法制审核制度，对社会关注度高、影响比较大的企业登记、反垄断、网络监管、商标监管等方面的执法决定进行法制审核，加强和改进行政处罚案件核审工作，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。进一步规范自由裁量权行使，不断完善自由裁量基准，并严格贯彻落实。严格实行行政执法公示制度。工商行政管理部门要按照《企业信息公示暂行条例》和《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》等要求，扎实推进行政处罚决定书全文公开工作，自觉接受当事人和全社会的监督。全面推行“双随机”抽查监管。按照《工商总局关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》、《浙江省人民政府办公厅关于全面推行“双随机”抽查监管的意见》及《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强和创新政府监管有关工作的通知》等有关文件精神，创新事中事后监管方式，全面实施“双随机、一公开”监管方式，预防与减少履职风险的发生。
23、强化对行政权力的制约和监督，加快建设严格的工商行政管理法治监督体系。强化行政执法监督，完善并落实执法监督有关规定，突出对行政许可、行政处罚、行政强制中的立案销案、查封扣押、自由裁量权行使、涉案财物管理等重点环节的监督制约，着力解决行政不作为、乱作为、处罚畸轻畸重等问题，减少行政执法的随意性。加强上级机关对下级机关执法行为的监督。完善案件评查、执法检查、法治建设评价等常态化执法监督方式。建立大要案和跨区域案件执法监督制度，上级机关在必要时发出执法监督通知书，要求下级机关就案件办理情况作出说明。建立区域性、系统性风险等重大案件执法监督函告制度，上级机关可以就行政执法工作存在的普遍性问题或者区域性风险向下级机关发出执法监督意见书，提出改进工作的意见和建议。上级机关对下级机关落实执法监督通知书、执法监督意见书等情况进行通报，并纳入法治建设评价指标的重要内容。主动接受社会监督。扎实做好政务公开工作，认真贯彻落实《政府信息公开条例》，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，全面推进政务公开。涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的规范性文件，要按照政府信息公开要求和程序予以公开，没有公开的，不得作为执法依据。
24.厘清责任 49 30875 49 15287 0 0 3943 0 0:00:07 0:00:03 0:00:04 3942究边界，构建科学的工商行政管理追责体系。严格按照《浙江省行政执法过错责任追究办法》第五条、第六条、第十二条规定，依法追究责任或不予追究责任。根据我工商机关执法的实际情况，有下列情形之一的，工商行政管理部门及其内设机构、行政执法人员不承担责任：（1）企业法人或个体工商户发生危害性重大事故，工商机关依法依规履行登记职责，且与工商法定监管职责无关的，（2）依据有关执法规定作出行政行为，但有关执法依据规定不一致或者有政执法依据规定与复议机关、司法机关认定不一致，被认定为行为不当的；（3）因与危害性事故发生直接原因无关的，且已按照法律及有关文件充分履职的；（4）行政管理相对人未按照规定申请行政许可，监管部门未接到举报或者由于客观原因未能发现的；（6）违法、不当的行政执法行为情节轻微并及时纠正且危害后果轻微的；（6）因行政管理相对人的行为，致使监管部门及其内设机构、行政执法人员在规定时间内无法作出正确行政执法行为的；（7）按照批准、备案的工作计划、现场检查方案和法律、法规、规章和相关文件规定的方式、程序已经履行监管职责的；（8）对发现的违法行为和事故隐患已经依法查处或采取行政强制措施，因当事人拒不改正或再次违法擅自启用而发生重大危害性事故的；（9）对拒不执行行政处罚决定的当事人，已经依法申请人民法院强制执行的；（10）单凭工商管理部门一家之力无法实现监管目的，并已经向当地政府提出加强和改善监督管理建议的；（11）因完成政府交办的非工商管理部门法定职责的任务且未谋取私利的，而被认定为行政违法的；（12）执法中遇到疑难问题，已向上级机关进行书面请示，但未在合理时间答复，执法人员为及时履行法定职责，作出行政行为，经复议诉讼被撤销或者确认违法的；（13）将复议决定在相同情形的其他案件中适用，但被法院判决或裁定败诉的；（14）其他依法依规不予追究责任的情形。
五、加强防范执法风险、推进放心履职工程的组织领导和保障
25.加强组织领导，顺利推进放心履职工程。各级工商行政管理机关要高度重视，充分认识防范执法风险、推进放心履职工程工作的重大意义。全省系统应当把防范执法风险、推进放心履职工程作为一项重要工作来抓，努力为工商监管干部创造一个良好的执法环境。各地要明确工作目标、工作重点、工作措施，加强组织协调，确保工作制度、技术保障等落到实处。要建立工作责任制，明确分工，落实责任，确保放心履职工作顺利实施，确保工商监管干部的执法安全。
26.加强教育培训，提高风险意识。抓好教育培训提升执法人员素质是防范执法风险，推进放心履职工程的一项长期性、基础性工作。各地要持续强化执法干部的法制和警示教育，引导他们树立起依法行政意识，清醒认识新形势下的执法环境，知法、懂法，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，做到警钟长鸣，防微杜渐。各地要加大工商监管法律法规和业务知识的学习培训，稳步提高执法干部的整体业务素质，使其掌握各种工商监管法律法规和规范性文件的实质内容和执法程序，具备良好的执法基础素质，避免过错执法行为的发生；要加强职业道德教育，进一步增强执法干部的工作责任心，提高执法道德水准，加强廉洁风险防控。
27.加强沟通协调，改善执法环境。工商行政管理部门在工作中要主动向各级党委政府汇报工作情况，争取地方党委政府的理解和支持，建立健全良好的沟通机制和平台。加强与纪检、监察、公安、检察、法院、政府法制办等职能部门和相关单位的联系和沟通，建立工作联络制度，切实加强相互之间的交流、沟通、协作与配合，以取得相关部门的配合和支持，形成执法合力。加强法制宣传，普及市场监管法律知识，为市场主体提供优质、便捷、高效、公正的服务，努力营造依法经营的良好舆论环境，不断提高公民的法律意识，取得市场主体与社会各界的理解与支持，有效地减少行政执法中可能出现的矛盾和冲突，使市场监管执法更加和谐到位。重视市场主体的权利保障，要通过各种形式大力宣传市场主体的权利，加强对市场主体权益的保护。要完善市场主体与工商监管部门的沟通机制，给予市场主体更多的发表意见和与工商监管机关沟通的机会，达到既培养市场主体的依法诚信经营意识，又规范工商监管机关执法行为，减少工商监管执法风险的目的。（来源：浙江省工商局）