有限公司变更登记审查问题研究——实质审查、折中审查和审慎审查
导读
近年来，围绕公司登记机关的审查行为发生了大量的纠纷和诉讼。本文对出现问题较多、具有典型意义的有限公司变更登记审查问题进行讨论。
本篇是有限公司变更登记系列第三篇，介绍有限公司变更登记的实质审查说、折中审查说和审慎审查说。
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实质审查说
实质审查说认为，登记机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对材料实质性内容的真实性进行审查。
主张实质审查说，主要有2个理由。
（1）实质审查是维护交易安全的需要。
为了维护良好的社会经济秩序和交易安全，有必要强化国家干预经济的职能，借助企业登记审查制度对企业的设立行为进行引导和规范。审查的主要内容是申请设立企业的登记要件，只有符合法律规定的全部设立要件的企业才能被准予成立。因此，登记机关对登记要件进行实质审查，才能切实把好市场准入关，确认市场主体合格，保证交易安全。
（2）国外有许多国家采取实质审查。
目前，德国、法国和意大利的现行立法采取实质审查主义。在德国，法院准予公司登记前要就申请的准确性和合法性进行审查。根据德国《股份法》第三十八条的规定，法院应审查公司是否按规定设立和申报，非此种情形的，法院应拒绝登记。法国《商事公司法》第六条规定，在有关商业和公司注册的法律和条例规定的条件下，管辖法庭的书记室审查组建公司的合法性后，公司方可进行注册。意大利《民法典》第二千一百八十九条规定，在进行登记前，企业登记机关应当对署名的真实性，以及申请是否符合法律规定的登记条件进行审查。
笔者认为，实质审查说的合理之处在于：采取实质审查可以保证登记信息的真实性、公信性，避免一些根本不具备经营条件和资格的非法主体混入市场。
但是，笔者对实质审查说持否定意见，主要理由是：
（1）不能忽视提高行政管理效率的价值追求。
应当承认，设置企业登记审查制度的目的是通过对市场主体资格的审查和确认，维护交易安全。但是，保护交易安全只是企业登记审查制度的价值取向之一。在市场经济条件下，无论是经济运行，还是行政管理，仅考虑安全是不够的，还应追求效率。法律的任务就在于以最小的代价取得最大的效果，在社会成员之间高效率地分配权利和义务。
因此，企业登记审查制度的设计和完善，必须将效率作为一项基本的价值目标。既然安全与效率同为企业登记审查制度的基本价值支柱，缺一不可，那么，维护交易安全就不能成为登记机关的审查义务一定是实质审查的充分理由。
（2）实质审查说不符合我国当前实际。
为了扭转市场活动不时呈现出的杂乱化、无序化运行态势，我国企业登记机关的审查一度倾向于实质审查，确实发挥了重要作用，有效地维护了市场秩序，保证了交易安全，促进了经济健康发展。
但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，企业设立门槛过高、登记机关审查范围过宽、审查时限过长、权力寻租等问题，成为社会关注的热点。在这种社会背景下，加之我国加入WTO所作的承诺以及国际投资环境的影响，《行政许可法》应运而生，更加注重保护当事人权益、规范政府权力，建立了原则上当场作出决定的行政许可制度。
折中审查说
折中审查说认为，登记机关应对登记事项有重点地进行审查，尤其要对有疑问的事项予以审查；如果发现不符合法律规定，则不予登记。但已登记的事项不能因此推定为完全真实，登记事项的真伪最终取决于执法机关的裁决。
笔者认为，折中审查说的合理之处是在关注安全的同时，对效率问题给予了充分重视。但是，笔者对折中审查说持否定意见。
从形式上看，折中审查似乎有效地解决了效率与安全之间的矛盾，具有极大的优越性，但仔细推敲，会发现折中审查其实存在明显的弊端。折衷审查本质上是实质审查思想的一种延伸，其实际做法免除了登记机关的审查义务，却赋予了登记机关实质审查的权力，增加了登记机关的自由裁量权。哪些事项是重点、不是重点的事项怎么审查、哪些事项应当有疑问，这些都需要予以确定。
审慎审查说
审慎审查说认为，登记机关在对申请人提交的材料进行审查时，应尽合理谨慎之注意义务，通过一般方法和手段（核对笔迹、印章、就疑点询问申请人等）而非特别方法和手段（调查、鉴定、勘验等）发现申请材料内容可能存在的真实性问题。登记机关应尽与其职责和能力相当的义务。因此，应从主观上有无过错，登记机关工作人员的知识范围、工作经验、应尽的注意义务是否履行等方面，判断登记机关的登记行为是否正确。
笔者认为，审慎审查说的合理之处是指出了登记机关工作人员在对申请人提交的材料进行审查时，应尽合理谨慎之注意义务。
但是，笔者对审慎审查说同样持否定意见，主要理由是：
（1）登记机关在实际审查时有可能需要使用特别的方法和手段。
登记机关在对申请人提交的材料进行审查时，应尽合理谨慎之注意义务，这是正确的。审慎审查原则也好，合理谨慎之注意义务也好，都是符合立法精神的。
但是，在坚持审慎审查原则进行审查时，仅通过一般方法和手段发现申请材料内容可能存在的真实性问题，是不可行的。
实际上，在发现申请材料内容可能不真实后，经常需要使用特别方法和手段（调查、鉴定、勘验等）判定真伪。
（2）仅依据审慎审查原则无法明确具体的审查义务。
原则是经过长期检验的合理化现象，是行事依据的法则或标准，多指在总的方面、整体上如何把握。在相关法律、法规没有明确规定的情况下，仅依据审慎审查原则无法明确具体的审查义务。更何况，对于审慎审查原则，理论界和实务界见仁见智。
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