最高法院案例：行政行为仅是被法院确认违法，但没有被撤销，仍然具有法律效力
导读
一般情况下，行政行为的违法程度分为三种：一是重大且明显违法，二是一般违法，三是程序轻微违法。但是，法院作出确认违法判决并不代表一定会撤销案涉行政行为。《行政诉讼法》第七十四条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案正适用了该条第一款。
本案中，符某某（本案原告）提出，《关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》(以下简称185号征收决定)已经被海南省高院认定为违法行政行为，因此要求再审法院撤销该决定，并要求法院确认其后续的签订协议等行为亦违法。但是，最高法院指出，鉴于185号征收决定公布后，已有部分被征收人与房屋征收部门签订拆迁补助协议并领取了补助款，撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不撤销185号征收决定，此征收决定保留法律效力，只确认其违法。本案为最高法院真实案例。
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01
裁判要旨
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。本案中，另案海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初339号行政判决认为，185号征收决定主要证据不足，违反法定程序，鉴于185号征收决定公布后，已有部分被征收人与房屋征收部门签订拆迁补助协议并领取了补助款，撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不撤销185号征收决定，而确认其违法。海南省高级人民法院（2017）琼行终762号行政判决对该一审判决予以维持，二审判决已经生效。185号征收决定已被人民法院生效判决保留法律效力，再审申请人提出的185号征收决定违法，其后续的签订协议等行为亦违法的主张不能成立。
案号：（2018）最高法行申4045号
02
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
再审申请人（一审原告、二审上诉人）符某某。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。
再审申请人符某某因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋征收一案，不服海南省高级人民法院(2017)琼行终1202号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
符某某申请再审称，原判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。请求再审本案，撤销一、二审判决，判决确认三亚市政府征收再审申请人房屋的行政行为违法，判决三亚市政府对再审申请人房屋合法性作出认定及给予再审申请人经济赔偿或房屋安置。主要理由是：1.三亚市政府作出的三府[2015]185号《关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》(以下简称185号征收决定)违法，应予撤销。海南省高级人民法院（2017）琼行终762号行政判决已确认185号征收决定违法。2.三亚市政府关于东岸村棚户区改造项目的房屋征收行为涉及多阶段行政行为，基础行为185号征收决定违法决定后续行政行为亦违法。三亚市政府基于185号征收决定而对再审申请人房屋作出的征收行为具有违法性。再审申请人的房屋具有事实上的民事权利与财产价值，依法应确认为历史产权房屋，受到法律保护。三亚市政府直接拆除房屋，应承担房屋权利认定、房屋灭失赔偿的法律责任。3.三亚市吉阳区住房和建设局（以下简称吉阳区住建局）和再审申请人签订的《房屋拆迁补助协议书》因未能体现再审申请人的真实意思而违法。
03
裁判意见
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。本案中，另案海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初339号行政判决认为，185号征收决定主要证据不足，违反法定程序，鉴于185号征收决定公布后，已有部分被征收人与房屋征收部门签订拆迁补助协议并领取了补助款，撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不撤销185号征收决定，而确认其违法。海南省高级人民法院（2017）琼行终762号行政判决对该一审判决予以维持，二审判决已经生效。185号征收决定已被人民法院生效判决保留法律效力，再审申请人提出的185号征收决定违法，其后续的签订协议等行为亦违法的主张不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。185号征收决定已经被海南省高级人民法院（2017）琼行终762号行政判决确认违法，受其所羁束，故再审申请人在本案中要求撤销185号征收决定，本院不予支持。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，再审申请人的房屋位于185号征收决定范围内，但是没有办理合法的产权登记。2015年11月11日，再审申请人与吉阳区政府委托的吉阳区住建局签订《房屋拆迁补助协议书》，约定：因再审申请人未能提供被拆房屋的合法权属证明等相关材料，故其房屋可依法认定为违法建筑，依法拆除可不予补偿，但鉴于再审申请人生活实际困难，故吉阳区住建局同意根据《东岸村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》的有关条款，给予再审申请人适当的生活困难补助共计234016元；再审申请人同意不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求；再审申请人领取房屋搬迁生活困难补助款后，其房屋权属转移归吉阳区住建局；再审申请人应于领取补助款之日起七日内腾空房屋，交由吉阳区住建局拆除，如再审申请人无故逾期不搬的，吉阳区住建局可依法予以强制拆除，后果由再审申请人负责。之后，再审申请人领取了上述协议约定的全部款项。再审申请人主张《房屋拆迁补助协议书》未能体现其真实意思而违法，经查，该协议是再审申请人与吉阳区住建局平等协商签订的，再审申请人认可其房屋为违法建筑并领取困难补助，协议内容未违反法律、法规的强制性规定，再审申请人亦未能提供其遭到欺诈、胁迫等相关证据，故再审申请人的该项主张不能成立。再审申请人签订《房屋拆迁补助协议书》并领取全部补助款后，涉案房屋权属已转移给征收实施单位。征收实施单位在取得涉案房屋的产权后，对该房屋予以拆除，并未违反协议的约定及法律、法规的强制性规定。一审判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审予以维持，并无不当。再审申请人以原判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误为由申请再审，理由不能成立。
综上所述，符某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回符某某的再审申请。
审判长 龚 斌
审判员 熊俊勇
审判员 刘艾涛
二〇一八年六月二十九日
法官助理 寇秉辉
书记员 陈钿
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