最高法院案例：无论是在行政程序还是诉讼程序中，行政机关应当受到“禁止反言”原则的约束，禁止当事人出尔反尔，是证据采信的基本规则
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导读
当事人在行政程序或诉讼程序中对案件事实所作陈述前后不一致的，一般可以适用“禁止反言”规则对不同陈述的证明效力予以认定，具体而言：一是从时间来看，当事人在先陈述具有优先效力。二是从空间来看，当事人现场陈述具有优先效力。三是从利害关系来看，当事人作出的对自己不利的陈述具有优先效力。本案正体现了法院对于“禁反言原则”的运用。
本案中，东莞市塘厦镇政府（本案被告）认为刘某某（本案原告）搭建违法建筑，并强制拆除了案涉建筑。在行政复议期间，东莞市政府提交的《东莞市农村（社区）集体经济组织支出凭单》、《诸佛岭社区拆除违法建筑整治六乱聘请民工机械费》，认定塘厦镇政府不是本案被诉强制拆除行为的实施主体，认为雇佣拆除人员、支付租用机械设备费用的诸佛岭经联社，才是强制拆除行为的实施主体。但是，一审中刘某某提交的东莞市12345政府服务热线管理中心的互联网回复及手机短信回复以及现场指挥拆除行动的互联网截图，均证明了政府部门在行政复议之前已经认可塘厦镇政府参与实施涉案强制拆除行为。法院认为，根据禁反言原则，应当认定东莞市塘厦镇政府为强制拆除行为实施主体。
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01
裁判要旨
一审中刘某某提交的东莞市12345政府服务热线管理中心工单号0××1的互联网回复及手机短信回复，塘厦镇镇委委员朱仲平现场指挥拆除行动的互联网截图，均系政府部门在行政复议之前已经认可塘厦镇政府参与实施涉案强制拆除行为的证据材料。而诸佛岭经联社支付雇佣民工和租赁机械费用清单，仅仅证明诸佛岭经联社参与实施强制拆除行为，并不能排除塘厦镇政府组织诸佛岭经联社等相关单位、部门的人员实施强制拆除的事实。综合分析双方证据，一审中刘某某提交的证据足以认定塘厦镇政府参与实施强制拆除行为，被诉强制拆除行为属于行政复议的受案范围，是该案的适格被告。
塘厦镇政府又主张，12345政府服务热线的答复，并非庭审中的自认，且诸佛岭经联社已提供相反证据足以推翻上述自认。本院认为，无论是在行政程序还是诉讼程序中，禁止反言，禁止当事人出尔反尔，是证据采信的基本规则。在当事人申请行政复议、提起行政诉讼之前，行政机关对相关事实作出的认可，比在行政复议、行政诉讼中自认更具真实性。除非有充分证据否定其认可的事实，复议和诉讼中的反言，不足以否定其证明效力。且本案中诸佛岭经联社提交的证据只能证明该联社实施强制拆除行为，并不能否定塘厦镇政府参与强制拆除的事实。塘厦镇政府认可组织部分行政机关工作人员前往拆除现场维护和监督周边秩序，即是认可参与诸佛岭经联社实施的强制拆除行为，应当依法对强制拆除行为承担法律责任。
案号：（2019）最高法行申3190号
02
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）广东省东莞市塘厦镇人民政府。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）刘某某。
一审被告广东省东莞市人民政府。
再审申请人广东省东莞市塘厦镇人民政府（以下简称塘厦镇政府）因被申请人刘某某诉其及一审被告广东省东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）驳回行政复议申请一案，不服广东省高级人民法院于2018年10月31日作出的（2018）粤行终1092号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月1日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
塘厦镇政府申请再审称：1.诸佛岭经联社除支付涉案拆除费用外，还雇佣拆除人员，是涉案拆除行为的组织实施主体。2.塘厦镇政府确实组织部分行政机关工作人员，前往拆除现场维护和监督周边秩序，但不是强制拆除的实施主体。3.12345政府服务热线的答复，并非庭审中的自认，且诸佛岭经联社已提供相反证据足以推翻上述自认。4.一审未对刘某某提出的请求确认强制拆除行为系塘厦镇政府所作的具体行政行为这一诉讼请求进行审查和裁判，程序违法；刘某某向一审法院最后邮寄材料的时间是2017年6月26日，一审法院于2017年9月28日立案，违反接到起诉状后七日内立案的规定。5.刘某某长期违法霸占租赁土地，搭建违法建筑，经多次劝阻、催还拒不交还，这一背景事实应当予以考虑。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。
03
裁判意见
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。强制拆除案件中，非公权力单位无权实施强制拆除行为，单独实施强制拆除的，属于民事侵权行为，产生争议通过民事诉讼途径解决，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。但是，行政机关参与下，非公权力单位实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除，属于行政复议、行政诉讼的受案范围，参与实施强制拆除的行政机关是被告，实施强制拆除行为的非公权力单位应当作为第三人参加诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
本案中，东莞市政府采信塘厦镇政府复议期间提交的《东莞市农村（社区）集体经济组织支出凭单》、《诸佛岭社区拆除违法建筑整治六乱聘请民工机械费》，认定塘厦镇政府不是本案被诉强制拆除行为的实施主体，认为雇佣拆除人员、支付租用机械设备费用的诸佛岭经联社，才是强制拆除行为的实施主体。但是，一审中刘某某提交的东莞市12345政府服务热线管理中心工单号0××1的互联网回复及手机短信回复，塘厦镇镇委委员朱仲平现场指挥拆除行动的互联网截图，均系政府部门在行政复议之前已经认可塘厦镇政府参与实施涉案强制拆除行为的证据材料。而诸佛岭经联社支付雇佣民工和租赁机械费用清单，仅仅证明诸佛岭经联社参与实施强制拆除行为，并不能排除塘厦镇政府组织诸佛岭经联社等相关单位、部门的人员实施强制拆除的事实。综合分析双方证据，一审中刘某某提交的证据足以认定塘厦镇政府参与实施强制拆除行为，被诉强制拆除行为属于行政复议的受案范围，是该案的适格被告。146号复议决定认为诸佛岭经联社实施强制拆除行为，不属于行政复议的受案范围，刘某某的复议申请不符合法定条件，主要事实不清，证据不足。一、二审判决撤销被诉146号复议决定，责令东莞市政府对刘某某的行政复议申请重新作出处理，符合法律规定，本院予以支持。
塘厦镇政府主张，诸佛岭经联社除支付案涉拆除费用外，还雇佣拆除人员，是涉案拆除行为的组织实施主体。但是，在有××××塘厦镇政府亦参与实施被诉强制拆除行为的情况下，复议机关认为强制拆除行为是民事侵权行为，不属于行政复议的受案范围，认定事实不清，一、二审判决撤销被诉146号复议决定并无不妥。以此为由申请再审，理由不能成立。塘厦镇政府又主张，塘厦镇政府确实组织部分行政机关工作人员，前往拆除现场维护和监督周边秩序，但不是强制拆除的实施主体。如前所述，与行政机关实施强制拆除不同，政府负责协调组织，公安负责维护秩序，土地管理部门、规划部门等负责确定拆除范围，未实施强制拆除行为的主体，不是被诉强制拆除行为的适格被告。在非公权力单位实施强制拆除情形下，行政机关的参与视为对非公权力单位的委托，责任应当由委托的行政机关承担，而不是由实施强制拆除的非公权力单位承担。塘厦镇政府认可组织部分行政机关工作人员前往拆除现场维护和监督周边秩序，即是认可参与诸佛岭经联社实施的强制拆除行为，应当依法对强制拆除行为承担法律责任。以此为由申请再审，理由不能成立。
塘厦镇政府又主张，12345政府服务热线的答复，并非庭审中的自认，且诸佛岭经联社已提供相反证据足以推翻上述自认。本院认为，无论是在行政程序还是诉讼程序中，禁止反言，禁止当事人出尔反尔，是证据采信的基本规则。在当事人申请行政复议、提起行政诉讼之前，行政机关对相关事实作出的认可，比在行政复议、行政诉讼中自认更具真实性。除非有充分证据否定其认可的事实，复议和诉讼中的反言，不足以否定其证明效力。且本案中诸佛岭经联社提交的证据只能证明该联社实施强制拆除行为，并不能否定塘厦镇政府参与强制拆除的事实。以此为由申请再审，理由亦不能成立。塘厦镇政府再主张，一审未对刘某某提出的请求确认强制拆除花场的行为系塘厦镇政府作出的行政行为这一诉讼请求进行审查和裁判，程序违法；一审法院在收到起诉状超过七日予以立案，违反法定程序。但是，刘某某提出的请求确认强制拆除花场行为系塘厦镇政府作出的行政行为，实质是请求审查被诉146号复议决定认为被诉行政强制拆除行为系诸佛岭经联社实施的民事侵权行为是否合法的理由，并非独立的诉讼请求，一、二审已经紧紧围绕被诉146号复议决定认定的前述事实是否合法进行审理和判决，不存在审判程序违法的事实；同时，根据刘某某自认，一审判决亦明确，刘某某于2017年9月27日起诉，一审法院于次日立案审理，已不存在程序违法的事实。塘厦镇政府的该项主张没有事实根据，本院不予支持。
塘厦镇政府还主张，应当考虑刘某某长期违法霸占租赁土地，搭建违法建筑，经多次劝阻、催还拒不交还这一背景事实。本院认为，依法受理行政复议案件是复议机关的法定职责，至于申请人主张的权利是否应当予以保护，是实体审理中复议机关应当考虑的事实，单纯以实体权利难以得到救济否定当事人的程序救济权利，不符合行政复议法的规定。以此为由申请再审，理由同样不能成立。
综上，塘厦镇政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）、（六）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回广东省东莞市塘厦镇人民政府的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 宋楚潇
审判员 寇秉辉
二〇一九年五月二十九日
法官助理 张巧云
书记员 陈清玲
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